我国社会治理中政府与社会组织合作治理的新趋势研究

魏天鼎

（河南大学，河南开封 475000）

新世纪以来我国经济实力及科技水平快速发展，全球化影响愈发明显。当下社会环境内不确定因素增多，社会治理环境呈现复杂化特征。因此，党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”要求，在十九大强调“打造与建设社会主义现代化强国相协调的共建、共治、共享的社会治理格局”、并提出“推动社会治理核心向基层下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这是国内政治经济环境变化下，党对政府与社会组织合作模式发展方向的明确指南。

一、当前合作治理模式创新的理论突破及必要性

治理又称为管治和善治，内涵中包含合作语境。合作治理要求主体之间跨界合作、共同协商决策，并注重构建使利益相关者满意的多元主体参与制度。美国学者Chris Ansell认为合作治理建立在政府和社会组织共同享有决策权力，共同承担政策责任的基础上。政府确定社会公共事务管理目标后，由政府机构或公共部门发起，确保社会组织成员直接参与决策过程、决策参与者共同对决策实施结果负责。我国学者在合作治理实践过程中，进行了更多有价值的本土化研究。蔡岚认为中西方虽然对合作治理定义不尽相同，但存在共同理解：合作治理有一个集体的、平等的解决过程；侧重于用协商的方法来解决跨域跨部门公共问题；主体间以共识为导向。国内外的深入研究，为我国政府与社会组织合作治理模式的创新提供了理论支撑。

当前我国政府与社会组织间治理合作程度加深，取得巨大进步。但政府和社会组织各自存在诸多问题，阻碍了合作治理的进一步发展。首先在协商过程中，政府注重协商却使主导作用缺失，社会组织越权难以自我管理；其次有效参与因社会组织参与资格、代表利益群体不明确而大打折扣；最后合作过程中正式的协议、规定等不清晰，使联合行动能力缺乏流动性。因此为实现党对国家治理体系和治理能力现代化的要求，政府与社会组织合作治理的模式要适应社会现代化发展进程，面对现存问题展现出新的发展趋势。

二、合作治理模式的新趋势：环境导向型合作

当前学术界对政府与社会组织的合作模式研究众多，从涵盖范围的扩展到多种视角的观察，取得了很多有价值的成果。总结不同阶段合作模式的特点可以看出发展过程中的基本趋势，并对下一步发展方向进行展望。

1.我国不同阶段下合作模式的发展趋势

政府与社会组织之间的合作治理最早出现在美国，旨在面对信息技术和交通工具飞速发展下，行政区域边界愈发模糊的社会公共事务。世界各国面对国内复杂的社会治理环境，仅依靠行政区域划分内的政府组织难以解决：公共事务形成因素的复杂化、行政边界的模糊化使传统政府划分区域、层级管理的治理模式愈发无力，合作治理的实践在世界范围内展开。

我国改革开放后，随着现代化社会建设的推进，政府在承担原有社会责任的同时逐渐减弱对行政权力和社会资源的控制力。政府与社会组织合作治理的过程，也是政府逐渐转变行政理念和自身定位的过程。我国学者赵敬丹以合作模式不同阶段中制度化和互动性的强弱，划分为四种形态：互相补充、服务替代、协同增效、平等协商。互相补充阶段：双方为彼此存在的服务拾遗补缺，合作程度止步于沟通层面，两者相互独立且缺乏信任与法律保障；服务替代阶段：双方可以解决一些实质性问题，政府更加重视社会组织的作用，为社会组织提供资金政策支持，并监督评估其服务结果；而在协同增效和平等协商阶段：政府与社会组织合作在制度化层面与实际互动层面向更深层次路向的发展，二者之间产生了实质性的接触，超越了互相补充与互相替代。此时社会治理事务由多元主体共同参与，主体之间地位平等、民主协商，可以实现以往主体间通过简单协作无法完成的目标。可以看出，制度化层面完善规范合作的法律法规、构建两者相互独立下彼此信任依赖的治理体系；互动性层面加强社会组织自我管理能力，促进两者平等地位下的协同增效，是贯穿合作治理发展过程的总趋势。

2.社会环境导向型合作的内涵及特征

所谓社会环境，是指在治理活动范围内社会物质、精神条件的总和。广义包含整个社会的政治经济文化体系，狭义指治理活动中参与的组织、家庭和个人。本文使用广义的社会环境，即治理过程中政治、经济、法制及文化等宏观概念。社会环境导向型合作，旨在构建一个确保政府与社会组织良性互动、确保社会组织有效参与的社会环境，引导两者在此环境中达成合作，为整个社会提供良善治理。社会环境导向型合作具有如下特征：(1)信任平等性。通过构建全面的法律法规及正式的合作准则，为合作提供清晰的法律环境和流畅的制度环境。环境中的制度安排确保社会组织在合作中独立自主的平等地位，为组织提升自我管理能力、加强话语权提供了保障。政府与社会组织平等协商，势必促成两者彼此信任互相依赖的关系，这是超越制度化层面更深层次的互动协作。“信任与合作是同构的，信任是合作的前提和基础，而合作反过来又促进信任。”，以法律、制度环境来引导信任平等的合作关系，是在合作实践中构建、两者共同发展的过程。（2）影响传递性。社会环境提供法律、经济及文化层面的引导，促成政府与社会组织多元参与的网状开放治理结构、信任依赖的合作理念。当新的跨区域问题出现或社会组织进入时，当前环境中的法律法规、制度章程及合作理念会引导相关参与者适应并融入现阶段的合作模式。即社会环境将价值导向贯穿始终，使实践形成的良性影响传递到新的社会事务和社会组织中去。（3）灵活主动性。在社会环境导向型合作中，政府与公共组织平等协商。没有强迫性命令和上下级服从的治理手段，环境内规章制度则明晰了合作中法律和道德边界。在边界内政府与社会组织受共同价值导向的影响，采取灵活可控的合作策略、积极主动地参与治理互动，在合作实践中推动社会环境的发展。

三、推进构建社会环境导向型合作的路径选择

当前，我国正处于社会转型的关键时期。而各地区之间发展不均衡、治理水平和形态存在较大差异是难以跨越的现状，能否消除政府和社会组织合作治理路径中的阻碍因素，是实现国家治理体系和治理能力现代化要求的关键一步。在新时期，合作治理水平较高地区更要创新治理模式，为其他地区发展提供借鉴。

1.完善相关法律制度，提供权责清晰的制度环境

当前公共事务所跨区域广构成因素复杂，无论是政府与社会组织间的协商互动还是两者合作处理社会问题，都需要完备的法律法规来明确参与主体定位，规范合作流程。一方面，要完善政府与社会组织合作过程中的相关法律法规。明确政府与社会组织的平等地位，以及双方的权责边界。确定合作开展后的具体操作流程与服务范围。另一方面，要建立促进社会组织自我管理发展的法律制度。制定社会组织基本法：将社会组织权限、职责、关系、成立条件等以法律形式加以明确，切实为社会组织的发展创造一个良好的宽松环境。

2.理顺两者利益关系，深化共同导向的文化环境

当前极力构建的多元主体合作框架，要求树立共同的目标导向使参与主体维护自身利益同时寻找互信协作的利益共同体。在政府与社会组织合作治理中：政府代表社会公众和国家利益，社会组织则代表了特定社会群体的利益。但公共服务所具有的公共性特征，要求政府和社会组织必须以公共利益作为共同导向。政府与社会组织在体现公共利益方面具有一定的重合性，这也就说明了政府与社会组织于城市治理领域有着合作的利益共同点。培养具有公共利益导向的文化环境，不仅需要再塑政府与社会组织的关系理念，更需要党在国家层面进行文化宣传和价值引导。

3.端正创新发展态度，形成循序渐进的建设环境

合作治理的发展过程不可能一蹴而就，无论是制度环境的构建或是文化环境的培养都需要较长的时间周期才能获得效益回报。培养稳扎稳打的建设环境，需要从两方面着手：一方面，要端正政府和社会组织对待合作治理发展的态度。保证合作战略的长久性，治理手段的可持续性。制定的法律法规要承上启下，并具备能为未来变化而修订的灵活性。另一方面，要建立对合作治理过程及结果的评估机制。通过面向社会公众、政府及社会组织代表、专业评估机构的评估机制，以全面的评估标准来衡量服务的质量。既能保证各阶段的服务质量，形成风险防控机制；又能把高质量服务案例作为可量化的评估标准，运用到其他地区的实践中去。