乡村振兴视野下的脱贫攻坚——以山东省金乡县鸡黍镇为例

孙 鲁,吴 宁

(上海师范大学 马克思主义学院，上海 200234)

面对新时代“三农”工作的新矛盾、新特点，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了乡村振兴战略。在实现乡村振兴和全面建成小康社会的道路上，贫困群众生产生活水平较差，内生发展动力不足，成为当前“三农”工作的最大短板。在乡村振兴的大框架下精准施策、精准脱贫成为乡村振兴战略中的重要课题，也成为我国“三农”工作的重点和难点。

一、乡村振兴视野下脱贫攻坚的意义

中国发展不平衡不充分最突出的区域在农村。在改革开放后，中国农村地区产业发展的层次低、速度慢，先进技术升级更新滞后，从事农业生产人口占比重。中国农村社会乡土气息浓厚，宗族关系仍为农村主要社会关系，农村社会自由度、开放性、公平性程度低，治理架构存在不合理的成分，习俗出现庸俗化等现象。伴随城镇化的发展态势，人口外流严重，导致了农村问题的叠加：传统农业产业竞争力不足、创新力不够；年轻劳动力流失严重，农村老龄人口、留守妇女儿童保障环节薄弱；落后产能向农村区域转移和发展，造成生态环境恶化；乡村治理失当，党组织战斗力不强，宗族、家族势力影响社会公平正义；城乡差距持续扩大，资源分配不合理、贫富分化差距大。尤其在当前国际环境错综复杂、经济下行压力增大的形势下，“三农”问题成为我国应对国际竞争的短板。对此，党中央首倡的乡村振兴战略，制定了2020、2035、2050年的阶段性目标，行业涵盖产业、就业、生态、文化、治理等方面，措施立足长远、动真碰硬，实施乡村振兴战略成为解决新时代“三农”问题的金钥匙，成为中国协调发展的重要举措。

农村社会弱势人群生产生活水平更值得关注，贫困群众生产生活水平仍为乡村振兴的最大弱项。在农村区域内部，十八大以来，习近平总书记高屋建瓴提出精准扶贫方略，这一方略成为新时代扶贫开发的主要标志。“2014年，我国根据实际情况调整贫困人口纳入标准，建档立卡贫困人口确定为7 017万。十八大以来的5年间每年减贫1 300万人以上，其中，2018年，农村贫困人口减少1 386万，易地扶贫搬迁280万人，这是前所未有的成绩。”[1]经过一定程度的攻坚克难和爬坡过坎，虽然取得了巨大的扶贫成就，但仍面对一定的困难。(1)我国农村贫困人口群体仍然不小。“2018年年末，全国未脱贫人口数量1 660万”[1]，还存在相当体量的脱贫后享受政策贫困户。(2)贫困户总体分布广泛和局部分布集中。虽然各地贫困人口数量不同，但都有不同程度的贫困现象。从地域分布来看，主要向中西部地区集中；从民族分布来看，主要向少数民族区域集中；从地形分布来看，主要向自然条件恶劣地区集中。(3)致贫原因复杂，包括因病、因残、因学等，多方面交织，增加了解决农村贫困问题的艰难。(4)现行标准下未脱贫的农村人口脱贫受所处环境、内生动力有限等的制约，是难啃的“硬骨头”。在全面建成小康社会后，贫困问题将继续以相对贫困存在，适时地开展相对贫困治理也是“三农”工作的又一挑战。

乡村振兴和脱贫攻坚都是实现我国两个百年奋斗目标的战略安排，乡村振兴立足于乡村发展、向“现代化强国进军”，脱贫攻坚着眼于全面建成小康社会，二者之间绝非各自为营，而是互相联动、深度融合，必须打好“组合拳”，推动两项战略发挥最大成效。

1.“乡村振兴，摆脱贫困是前提。”[2]2019年中共中央国务院1号文《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》更是将“聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚”摆在了第一条举措的位置，充分突显了脱贫攻坚在乡村振兴战略中的重要地位。脱贫攻坚专项工作，政策涉及全面，举措构想丰富，是已被实践证明和世界公认推广的减贫“特效药”。乡村振兴是全部乡村人口的事业，包含了贫困人口的发展。全面完成脱贫攻坚任务，不是乡村振兴的最终目的，而是确保乡村贫困人口站在脱贫的平台上更加快速地融入乡村振兴事业之中。

2.乡村振兴巩固脱贫成果。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出：“脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚。乡村振兴相关支持政策要优先向贫困地区倾斜，补齐基础设施和基本公共服务短板，以乡村振兴巩固脱贫成果。”[3]贫困群众置身于乡村发展中，乡村的发展缓慢或停滞会直接影响贫困群众的脱贫成效。乡村振兴将更为直接地提升脱贫水平，疏解潜在的返贫致贫风险。乡村振兴通过发展乡村产业、夯实基础设施、完善公共服务等专项行动，在更高层次上惠及贫困群众，弥补贫困地区的薄弱点，进一步巩固和扩大脱贫成果，确保脱贫攻坚真正能够获得群众认可、经得起实践和历史的检验。

3.乡村振兴与脱贫攻坚将在长时期内相互融合发展。在全面建成小康社会后，脱贫攻坚工作将向相对贫困治理直接转化、内嵌入乡村振兴之中、作为乡村振兴常态化的治理内容。“从我国乡村振兴战略的总目标、总方针和总要求看，乡村振兴战略是问题导向，是为了补齐农村发展的短板，解决农村发展不平衡、不充分的问题。从这个含义上讲乡村振兴战略与相对贫困治理具有目标、概念范围的一致性”。[4]从相对贫困治理的角度，乡村振兴与脱贫攻坚并不存在长期和短期的区别，而是常伴常随的关系，在目标一致性的驱动下，乡村振兴立足全面治理、注重宏观举措，脱贫攻坚立足重点突破、注重微观指向。乡村振兴是优先性、系统性的农村重点工作，在推动农村创新发展的同时，充分兼顾贫困人口的生活生产水平、实现与贫困治理的统筹协调共进。脱贫攻坚在乡村振兴战略带来的发展红利中，在更高层次、更大范围上优化贫困人口生活质量，补齐乡村发展变革的短板。脱贫攻坚是贫困人口的重点聚焦，是擘画乡村振兴蓝图的底色；乡村振兴是全方位的乡村提振，需要补齐短板、强化弱项。

二、乡村振兴视野下脱贫攻坚的“鸡黍解法”

乡村振兴和精准扶贫的宏观战略部署，阐明了解决当前“三农”问题的一般性方法论。将国家战略、顶层设计落到实处，成为惠及民生、提升群众生产生活水平的良策，必须要经过基层探索和实践，基层的实践探索更易于透视乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接。共性带动个性、个性验证共性，共性与个性相辅相成。山东省金乡县鸡黍镇对标国家战略、顶层设计，研判镇域实际情况，较早探索了乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接，是对相似情况的镇域具有借鉴意义的典型样本。

鸡黍镇地处鲁西南地区，隶属山东济宁市金乡县，处于该县西南边境，毗邻山东省扶贫重点区域菏泽市的单县和成武县，位于两市三县的交界处。该镇属于平原地区，下辖70个行政村，人口6万余人，该镇贫困人口表现出发展不平衡、不充分和不稳定等特点。该镇农业依托金乡“大蒜之乡”的金字招牌，以“大蒜+辣椒”种植为主，兼有山药、油豆、香瓜等特色农作物种植；工业以大蒜加工、冷藏为主，新能源电动车厂近年来异军突起。“2014年，全镇建档立卡贫困人口670余户、1 300余人。根据2018年数据，该镇60岁以上贫困老年人共591人，占贫困人口总数的42.3%；无劳动力或丧失劳动力953人，占贫困人口总数的68.3%；因病致贫涉及308户，占贫困户总数的45.4%；因残致贫涉及249户，占贫困户总数的36.7%。老弱病残在贫困人口中占比重”。(1)鸡黍镇扶贫办：《鸡黍镇精准扶贫情况调研报告》，2018年3月10日。鸡黍镇自2014年6月起开展精准扶贫工作，改变了以往“大水漫灌”式和“各自为营”式的扶贫开发，在乡村振兴视野下逐步推行“精准滴灌”和“统筹协调”的扶贫开发方式，对接社会发展的客观实际，把脱贫攻坚的时间轴切分为精准识别、脱贫攻坚、脱贫巩固三个阶段，并在每个阶段均取得了突破性成绩。2014年该镇按照相关标准，通过精准识别开始纳入贫困户；2014年12月，第一批脱贫；2015年12月，第二批脱贫；2016年12月，第三批脱贫，脱贫工作全部完成。2017—2019年，巩固提升脱贫的成效，将部分贫困户纳入脱贫享受政策管理，提升脱贫成效，防止返贫。其中2017年存在少量贫困户因住房安全问题返贫，2018年初再次脱贫，并根除了全镇返贫难题。截止到目前，鸡黍镇脱贫攻坚工作共开展5年时间，全镇贫困户全部完成脱贫任务，脱贫成效得以巩固提升，贫困户人均年收入均达到4 000元以上，“两不愁三保障”突出问题得以根本性解决，产业帮扶经验和政策保障经验被上级作为先进典型培树，脱贫攻坚融入乡村振兴。

精准扶贫起步之初，鸡黍镇贫困人口基数大、老弱病残比例高、原有扶贫方式单一、工作预期不明，为探索出切合实际的脱贫攻坚方法，该镇研判政策、整合存量、创新方式，借鉴“他山之石”，探寻乡村振兴视野下脱贫攻坚的“鸡黍解法”。

(一)健全体系，搭建全面多维的服务平台

脱贫攻坚落实的前提，是建设完备的政府服务机制，形成脱贫攻坚工作的保障性平台。该镇对于机制的建立，主要从六方面着手。

1.建立多维精准的识别机制。“自阿马蒂亚·森提出了‘能力贫困’的观点后，学术界对贫困问题的研究逐渐转向了多维，对贫困的识别，也从单维的收入或支出贫困到现在多维的福利贫困，随后对贫困问题的研究逐步拓展到贫困的长期性和贫困的脆弱性等方面”。[5]面对贫困呈现出多维化的发展态势，鸡黍镇在我国现有的识别标准下，扩大建档立卡内容，既吸纳收入的波动及财产的变化情况又考量教育、医疗等多方政策的享受情况，从贫困的实际情况来完善数据体系。

2.形成分级的领导小组机制。全镇成立以党政主要领导为组长的扶贫开发领导小组，并吸纳相关行业部门负责人，定期召开联席会议，注重与乡村振兴的统筹推进，研讨工作得失、及时纠偏补弊，使扶贫工作良性运作，确保职能部门落实相关责任。

3.形成精细全面的包保帮扶机制。妥善安排领导干部、第一书记、联户干部固定性包保贫困群众，每人包保户数不超过5户，扎实开展帮扶工作；主要领导干部落实遍访责任，每半年遍访全部贫困户，深入剖析难点、痛点、堵点；针对贫困户的产业、就业、生活等情况，配套专业、行业部门开展多重包保，开展专业性指导，推进贫困群众融入镇域发展。

4.形成以扶贫办为核心的业务管理机制。以扶贫办为业务中枢，与行业部门“同频共振”，落实数据管理、项目管理、档案建设、成效评估、台账建设等工作。

5.形成党员引领的党建促脱贫机制。依托村级党支部战斗堡垒，设立村级精准扶贫理事会，推动党员与贫困户结对，落实好贫困户纳入退出、项目分红等村级扶贫业务。发动非公有制企业党支部开展定点帮扶工作，扩大了帮扶人员的范围。

6.形成定期督导排查的监督机制。结合上级督导、巡查、暗访、审计等工作，发挥纪委、监委、督查室等作用，开展好自查自纠、问题整改、责任追究等工作，严格把控扶贫领域的腐败问题。

(二)借力政策，培育新动能与脱贫攻坚融合

鸡黍镇立足镇域产业经济的实际情况，探寻镇域产业发展绑定扶贫的共赢模式。2016年，该镇利用上级扶贫资金，在辛庄村落成全县第一个村集体光伏电站，发电收益用于资助无劳动能力贫困户的生活，开辟了“政策兜底”以外的产业兜底路径。借力光伏建设的政策“东风”，以村集体光伏电站带动贫困群众增收的产业运作在该镇得以推广。截止到目前，该镇共建成村集体光伏电站25座，总规模超过230 kw，覆盖200余户无劳动能力贫困户，户年均增收1 000元以上。光伏扶贫产业线的建立，与该镇原有新能源电车生产企业，共同成为该镇打造“新能源小镇”的亮点。

培育新产业的同时，该镇巧妙利用扶贫资金推动新旧动能转换，同步带动贫困群众增收，达到双赢的效果。2017年，山东省盛源木业股份有限公司被纳入鸡黍镇产业扶贫示范点后，共吸纳金融扶贫产品富民生产贷300万元、涉农整合扶贫资金60余万元用于产业换代升级。该企业的木板生产线实现了从煤炭到生物质再到天然气的能源设备三级跳，也完成了从密度板到胶合板的生态产品新跨越。一家旧产能企业借助扶贫政策，开启了绿色发展之路，以更强劲的竞争力融入市场。该企业“凤凰涅槃”的同时，带动了镇域130余户贫困户实现分红增收，吸纳贫困人口近30人进厂就业。

无独有偶，近年来，全镇若干大蒜冷藏、化工生产、新能源电车等产业在环保、安全生产的转型过程中，受到扶贫政策的青睐。通过系统全面的评估和考察，部分企业在扶贫企业贷款和扶贫建设资金的支持下，与政府共建扶贫示范基地，开始了稳健发展之路。这些企业落实的扶贫资金入股分红项目和扶贫车间建设项目，进一步提升了贫困群众的受益成效，促进了贫困群众再就业，企业自身也得以发展。

(三)提振产业，构建新载体与脱贫攻坚结合

鸡黍镇是大蒜、辣椒、棉花等经济作物的重要产区，是不折不扣的农业富镇、产业强镇。近年来，该镇紧密依托农业规划，经过因户施策、对口帮扶，帮助一定数量的贫困户发展起自己的种养产业。但由于产业分散，贫困户经营能力差，这些种养殖业抗风险能力差，存活周期短。该镇结合镇域内合作社、家庭农场等经营主体多的特点，通过投入资金或宣传发动的方式，开展“合作社+”活动，为贫困群众提供产业支持。近几年，该镇共依托供销社、京信合作社、董亮农机合作社等9家大型合作社，吸纳356户从事种养殖行业或有种养殖需求的贫困户分门别类对口入社，提供种养结构调整建议、技术指导、农资帮扶和产销渠道等优惠服务，提高贫困群众产业实现增产增收。其中，董亮农机合作社在全县率先开展贫困户土地托管服务，降低了贫困群众的生产成本；并为贫困户开展土地深松、改良等免费业务，30余户贫困户近50亩耕地由贫瘠变沃土，产量倍增。供销社在侯楼村为贫困户推广油豆-香菜-菠菜套种模式，贫困户获得多重收益，并产生扶贫的“溢出效应”，部分群众纷纷效仿。

(四)统筹要素，吸纳新资源为脱贫攻坚服务

在要素支撑方面，鸡黍镇多方筹措，形成体系，打包推进，建设强有力的配套设施。

1.聚合支持扶贫开发的资金链。鸡黍镇统筹部署向上争取途径，以行业部门为单位向上积极争取，吸纳上级扶贫资金、涉农整合资金，在镇级资金中开列相当规模的扶贫专项资金，盘活村集体资产用于扶贫开发，同时注重引流金融扶贫贷款和社会捐赠充实扶贫开发的资金库。

2.提升支持扶贫开发的基础设施建设。结合“两不愁三保障”的具体要求，该镇根据“宏观统筹，细节做优”原则，打破贫困群众生活提升、生产发展的硬性约束；开展危房改造工程，根据鉴定结果开展合适的改造方式，尽快施工，并保障改造期间贫困群众居住安全；开展自来水入户工程，全面解决贫困群众饮水困难的情况；开展入户路改造工程，确保贫困群众入户道路干净整洁；开展人居环境整治工程，做好贫困群众的清洁工作，积极落实“美丽庭院”计划，用“众筹”的方式为家庭环境差的贫困群众配备专职保洁员；开展农业生产基础设施改造工程，维修加固中型灌区，提升灌溉系统智能化水平，完善抗旱抗洪设施，优化农业发展的客观环境；开展扶贫车间建设工程，依托乡镇企业，推进技术培训合格后入职，推动贫困群众力所能及就近择业，同时根据带动贫困群众就业的人数，落实扶贫车间奖补政策。

3.引流金融活水支持扶贫开发。与银行、金融机构积极对接，开展适合企业和贫困户个人的相关贷款，并配合做好贷款贴息。

4.搭建守望相助的文化“戏台”。开展送戏下乡、送影下乡活动，丰富贫困群众的业余生活；同时利用村文化墙等设施，营造邻里互帮互助、艰苦创业的文化氛围，助力脱贫攻坚。

5.打造多方参与的社会扶贫“舞台”。积极倡导精准扶贫志愿者活动，吸纳群团工作力量和企业行业力量，叫响“党心永恒”“金晖助老”等帮扶品牌，发动村民、邻居、近亲形成贫困户帮扶组等，健全帮扶工作的“毛细血管”。

(五)完善保障，拓展新业务为脱贫攻坚护航

政策兜底是保障贫困户生活的最后一道防线，配置合理的兜底方式才能充分发挥政策优势。鸡黍镇将各项政策进行融合，建立订单式的政策推进机制，构建全方位的政策包保体系，形成了长效的脱贫攻坚“底线”。

1.建立一站式的服务机制。相关政策单位均列为邻近窗口单位，贫困群众兜底政策办理和报销速度快、覆盖全。

2.建立全面的保险体制。全部贫困群众减免新农合费用，60岁以上贫困户直接领取养老保险，妇女安康、银龄安康、治安保险率先在贫困群众中推进。健全商业保险补充机制，推行扶贫特惠保，包括医疗补充保险、意外伤害保险、财产安全保险和大病救助保险，贫困群众免费加入扶贫特惠保，住院综合报销比例达到90%以上。

3.提高低保、残疾补贴等传统政策救助比例。全镇低保与贫困户的结合率达到80%以上，成为解决贫困问题的基础性工作；该镇重视残疾人工作，着重对有残疾倾向的贫困群众开展鉴定和评残，身体条件不允许的协调相关机构入户评残，避免缺失残疾证而无法享受残疾补贴。

4.从上级医院外聘专家定期坐诊，设立贫困户专门门诊和病房，开展免费诊疗、体检等绿色通道，设立绿色病房，优先满足贫困户的相关需求。在诊疗过程中，建立健康档案，跟踪观察，派驻专门医生开展定期入户回访活动。

5.提高教育救助层次。联合人社部门，定期开展技能培训，推动教育知识向生产力转变。

三、消除绝对贫困后的扶贫新展望

2019年中共中央国务院1号文《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中明确提出“及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路。”[3]如今，距离全国脱贫攻坚完成的时间点还有一年多，部分地区已经先行完成脱贫攻坚任务，如何在乡村振兴视野下推进脱贫攻坚成为更为紧迫的课题。2020年之后，我国将完全消灭贫困线下的绝对贫困，脱贫攻坚工作也将面对新挑战、新困难。(1)消灭绝对贫困并不意味着中国与贫困作斗争的事业终结，农村贫困将会进入以次生贫困和相对贫困为特点的阶段，治理相对贫困成为当务之急。(2)返贫风险依然存在，避免返贫成为2020年脱贫攻坚的“重头戏”。(3)绝对贫困问题得以解决后，现有扶贫资产、资金、要素与原有贫困人口不能形成“映射”，扶贫资产、资金、要素亟待转型。鸡黍镇利用近5年时间提前完成精准扶贫任务，2020年后应当注重脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，重点治理相对贫困和防止返贫的问题。

(一)探索更加多元的致富方式，注重产业衔接

在镇域层面上，大力推动招商引资，从沿海发达地区引进先进企业，并落实配套政策，扩大县域、镇域产业体量。力促落后产能转型，实现“存量”产业高质量发展。提升农业集约化水平，推动特色农作物种变为优势农业，推动农业“接二连三”扩大收益，实现农业供给侧结构性转变。扩大“互联网+”因子的影响度，培育农村电商等产业，推动与外界频繁交互，为镇域人口提供更为丰富的创业、发展和就业机会。

通过帮扶和宣传，助推低收入人群融入镇域发展，提升内生动力。(1)推进“扶贫车间”转变为“就业车间”，并增加数量，提供培训和就业机会，最大限度地实现低收入人群的就近就业。(2)加强与外界联系，向低收入人群发布镇外、省外甚至国外的务工机会，提供更为广阔的发展“天地”。(3)充分做好返乡青年的“安置”工作，确保返乡青年回得来、留得住、发展好，让返乡青年成为创意中枢，为镇域发展带来更多的金点子，为低收入人群带来更多的新思路。(4)开展好创业教育、技能培训和文化教育，厚植“勤劳致富”的思想基因，推动低收入人群通过奋斗转型，严格防范套路贷等诈骗行为。(5)引导企业承担社会责任，在社会捐助和帮扶中发挥作用。

(二)积极推动扶贫资产转型，探索机制衔接

鸡黍镇扶贫资产较多，2020年后均面临转型。2019年，该镇所有光伏资产均已确权入村，属于村集体资产；该镇凯盛门面房也已确权入村，属多个村共有。入村资产纳入村三资平台管理，后续将配合乡村振兴中的村集体经济工作发挥效用。

对于资产转型，要从两个方面着手：(1)资产归属。鸡黍镇做法倾向于与村集体经济挂钩，资产由村级管理，由镇级监督，便于资产根据实际情况发挥效用又确保安全性。在进一步的乡村振兴工作中，也是村集体增收的亮点。(2)收益用途。归属村集体的扶贫资产带来的收益如何用？鉴于2020年后的次生贫困和相对贫困状况，这些收益仍应用于低收入人群和需要保障人群，但应减少直接的分红补贴，寻求更为持续、灵活的应用方式。针对困难人口的老龄化问题，收益可用于建设互助型养老院，或改善敬老院居住环境；针对困难人口的学生问题，可列支部分收益用于奖学金、助学金；多村可联合并建惠农项目、医疗项目等，解决区域性的突出问题。

(三)适度调整保障式帮扶，推进保障衔接

鸡黍镇脱贫人口中老弱病残人数比重大，仍面临三种风险:(1)脱贫后的人口发展体系仍然脆弱，灾难、疾病等偶发性因素具有潜在威胁。(2)脱贫后的人口仍在存在权利、能力等方面的发展约束，扶贫体系的构建应趋于更加立体多维动态。(3)贫困文化对于脱贫后的人口仍具有俘获性，移风易俗、文化扶贫等内容越来越重要。由此可见，保障性帮扶在消灭绝对贫困后仍属于必选项目，是发展式帮扶重要的补充手段。但2020年的政策保障应该更加突出集约，应当将各个行业的“散珠碎玉”串联成“珍珠项链”、集合式地发挥作用。

1.以往的危房改造工程都是在原有住房上进行改造，花费较大。由于贫困群众房屋年限较久，危房经常性出现，并且部分贫困户年龄较大，去世后，改造的危房毫无用处，成为空宅。针对这种现象，应当建设集约化住房，在村集体土地上营造安居工程，并完善水电供应，允许困难群众居住，产权归属集体。

2.按照“既不降低标准，也不吊高胃口”的要求来排查低保，确保精确使用保障型政策。

3.提升养老院建设水平，采纳智能化设备，建立特护病房，应对多种情形的困难老人。

4.充分借助保险商业杠杆，将部分贫困户继续纳入扶贫特惠保范畴。在产业、就业方面，发挥农作物价格保险作用，强制要求企业为就业者购买社保、医保。

5.与银行、金融机构积极对接，推广适合个人偿还能力的金融产品，加速经营致富。

6.对于护林员、保洁员等公益性岗位，要统筹安排，发挥兜底作用。

7.加快农村环境整治和社区改造，全面提升脱贫户生活环境。

8.对于保障性政策，可以利用扶贫资产收益进行贴补，节省镇域的扶贫支出，避免帮扶扩大化、浪费化，形成循环式的帮扶体系。