我国社会办医政策评价及民营医院医疗服务发展预测

韦柳丝，曾柳艳，张新花

(广西医科大学信息与管理学院，广西 南宁 530021)

在我国卫生服务体系中，医院分为由政府举办并纳入财政预算管理的公立医院，及由社会资产创办的非公立医院(也称社会办医医疗机构)[1，2]。随着医疗服务改革的推进，近年来我国社会办医政策的出台逐渐向密集化发展，2009年新医改明确指出“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，积极促进非公立机构发展”；2010年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》(国办发〔2010〕58 号)促进社会办医规范化发展；2015年《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》(国办发〔2015〕45号)社会办医可持续发展政策措施出台等，社会办医政策趋向深入发展也标志着民营医院改革发展进入实质性阶段；2017年党的十九大提出“支持社会办医，发展健康产业”。随着社会办医政策红利的释放，虽然为民营医院的发展提供了良好的政策氛围，但目前我国民营医院还未能形成与公立医疗机构优势互补的发展格局，社会办医机构发展规模与医疗服务市场需求不相匹配，医疗资源结构与布局不合理、服务体系碎片化等现状突出[3]。具体体现在：①核心政策缺乏。社会办医的发展与完善需要国家政策宏观把控以保障其独立性与完整性，但现阶段我国社会办医行业配套准则不足，经营标准规范化程度较低，对社会办医的可持续发展产生冲击。各项医药政策、补贴政策向公立医院倾斜，社会办医机构缺乏财政补贴及医保税收政策兜底，趋利性增强；公立医院的扩张引起资源的“垄断式”发展对社会办医的发展形成倒逼趋势，压缩其发展空间。②管理体制僵化。审批管理上，社会办医管理部门职能分散，相关审批多头操作现状突出加大运行成本。人力管理上，多点执业政策导向下，社会办医机构人事制度改革力度不足或者效果不佳，与公立医院人员绩效之间的差距无法有效弥补，导致频繁的人员流动。③保障体系不足。根据政策规定我国盈利性社会资本办医不享受财政补贴，非营利性的社会办医机构盈利结余只能用于医院的运营与管理，缺乏激励机制，可持续发展动力不足；医保支付的局限性高，导致多元化支付困境，影响医疗服务需求；税收政策渗透力不足，降低了社会办医行业发展及社会认可[4]。④发展环境差异突出。政策环境上，社会办医补偿机制不足，医疗设备购入限制较大，影响医疗设施建设及服务能力提升。同时，医疗资源于服务供给上局限性较大而激励机制不足，逐渐滋生以药养医等现状，社会办医疗机构服务价格居高导致医疗服务社会需求及影响力逐渐降低，发展空间狭隘。面对存在的发展规模不足、运营体制僵化等现状，结合社会办医政策特征分析民营医院未来可能性发展趋势对于有效实现政策工具合理使用以促进民营医院深入发展具有重要意义。

基于此，本文运用Rothwell&Zegveld政策研究工具对社会办医相关政策特征进行评价，并预测该政策背景下我国民营医院未来供给与需求的发展趋势，以期为社会办医政策的科学化进步及民营医院规范化发展提供理论与数据支持。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

本文政策资料来源于国家政府直属官方网站，数据资料主要来源于《2018年中国卫生健康统计年鉴》，政策资料时间轴为2009年1月1日-2018年12月30日，年鉴数据时间轴定为2010-2017年。基于统计口径选择“民营医院数”“民营医院床位数”作为医疗资源供给指标，以“民营医院诊疗人次数”以及“民营医院入院人数”作为医疗服务指标。

1.2 研究方法

1.2.1 Rothwell&Zegveld政策工具

政策工具指公共政策主体为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称，其工具的使用与政策产出息息相关[5]。现存政策分析工具主要包括Schneider等基于五分法划分的权威性、诱因型、建设能力型、象征或劝说型政策工具；Mc Connell和Elmore基于工作满意度划分的包括授权命令性、诱因激励性、能力建设、系统变革政策工具[6]；欧文·E·修斯基于供应、生产、补贴、管制划分的政策工具[7]，以及Rothwell&Zegveld的供给型政策、需求型政策和环境型政策工具等。考虑到医疗卫生政策的制定与供给、需求及环境作用因素较强，因此本研究采用Rothwell&Zegveld政策工具对社会办医政策进行分析评价。

1.2.2 GM(1，1)预测模型

灰色预测模型(Grey Model，简称GM模型)，通过采用累加和累减的方式对原始数据进行生成处理，寻找数据的变化规律，从而生成有较强规律性的数据序列后建立相应的微分方程模型以实现对数据的趋势预测，具有所需样本小、短期预测精确度高等特点[8]。其模型类型包括GM(1，1)、GM(1，n)等。其中GM(1，1)也称一阶线性微分，方程式为：

由于我国民营医院数据在2010年后才形成相对统一而完备的数据口径，因此在数据样本局限性较大的前提下，采用GM(1，1)模型进行预测保证了较好的精确性。

2 我国社会办医发展情况

2.1 我国社会办医政策出台情况

本文以“社会办医”及“民营医院”为关键词，以2009年1月1日-2018年12月30日为时间轴进行政策检索，累计筛选整理出与民营医院发展相关政策文件20份，发布机构以国务院办公厅为主，见表1。

表1 国家中央政府颁布的20份社会办医相关政策文件

续表1

序号政策名称发布机构发布年份9《关于加快发展社会办医的若干意见》(国卫体改发〔2013〕54 号)原国家卫计委、发改委、财政部、人力资源社会保障部、国家中医药管理局201310《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》(发改价格〔2014〕503号)原国家卫计委、发改委、财政部、人力资源社会保障部、国家中医药管理局201411《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)的通知》(国办发〔2015〕14 号)国务院办公厅201512《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》(国办发〔2015〕45号)国务院办公厅201513《关于印发推进医疗服务价格改革意见的通知》(发改价格〔2016〕1431号)原国家卫计委、发改委、财政部、人力资源社会保障部、国家中医药管理局201614《“十三五”卫生与健康规划的通知》(国发〔2016〕77号)国务院201615《医疗机构设置规划指导原则(2016-2020年)》(国办发〔2015〕14号)原国家卫计委201616《健康中国 2030”规划纲要》中共中央国务院201617《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67 号)国务院办公厅201718《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32 号)国务院办公厅201719《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》(国办发〔2018〕63 号)国务院办公厅201820《关于印发深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务的通知》(国办发〔2018〕83 号)国务院办公厅2018

2.2 基于政策工具分析我国社会办医政策特征

按照“政策编号-条款所在部分-条款所在章节”三级编码标准对20份政策文件进行编码[10]。如“1-4-10”表示第一份政策文件《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中第四部分“完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转”中第十小节“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业”作为社会办医环境型分析单元。按照此原则累计整理出117条政策编码后，结合“十二五”及“十三五”期间我国社会办医发展相关指标及社会办医发展特征，通过Rothwell&Zegveld政策工具基于供给型、需求型、环境型政策3个维度对20份民营医院相关政策文件进行分类构建二级研究类目(表2)，并根据二级类目划分出25项具体政策工具(表3)。再将117条政策编码按照二级类目内容分类归属到对应的25项政策工具中，运用Excel 2007进行量化分析，最后得出3种类型政策工具使用情况。

表2 政策类别及其二级类目含义

表3 社会办医政策工具使用情况

分析结果显示，2009-2018年我国社会办医发展政策中供给型、需求型、环境型政策工具占比分别为26.5%(31/117)、20.5%(24/117)、52.9%(62/117)。其中环境型政策含10个二级类目62条政策编码，政策工具使用以“规范社会办医疗机构准入与监督管理”为主，占比38.7%(24/62)，以“党建”及“投诉渠道”政策工具使用最少。供给型政策累计含8个二级类目31条政策编码，政策工具使用以“放宽社会办医服务领域”为主，占比25.8%(8/31)，以“医师多点执业”政策工具使用最少，仅占3.2%，这与新一轮医改中的“2020年形成多元办医格局”不相协调。需求型政策含7个二级类目24条政策编码，政策工具使用以“税收、价格政策”为主，占比33.3%(8/24)，以“试点/示范”政策工具使用最少。经梳理可初步判断，一方面现阶段我国社会办医政策以环境型政策为主，注重办医环境的建设及行业规范化发展，与国务院《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》中“进一步放宽准入条件，优化社会办医发展环境”的总体布局高度一致，为社会办医疗机构的发展和完善提供了良好的外部环境基础。另一方面通过政策工具使用结构分析可见2009-2018年社会办医政策通过减少限制、强化优惠政策、增加监管力度一定程度上促进了社会办医经营管理科学化、经营环境理想化、经营领域多样化发展，但需求型政策与供给型政策工具使用率较低，社会办医机构服务供需量刺激措施不足，一定程度上遏制社会办医医疗资源的优化配置及医疗服务的有效供给。总体而言，不同政策工具之间使用差异性较大，将可能影响社会办医在未来一段时间内的可持续发展。

3 我国民营医院发展趋势

3.1 民营医院2018-2022年资源配置与服务需求量可能性变化趋势

通过对社会办医政策工具使用特征进行梳理后，基于我国对社会办医的定义及相关统计年鉴的口径，采用MALTAB编程GM(1，1)模型对2010-2017年社会办医疗机构医院数、床位数、诊疗人次、入院人数在内的4个单元进行预测与分析，一阶线性微分方程见表4(α<0.3，说明预测拟合效果佳)，结果显示各个预测单元的方差比C值均小于0.35，P值均等于1，拟合效果好[11]。

表4 一阶一元微分方程及μ、α、C值

3.2 预测结果分析

3.2.1 资源配置情况

通过年鉴数据分析，2010-2017年我国民营医院医疗资源(医院数、床位数)及医疗服务量(诊疗人次、入院人数)均呈现持续涨幅趋势，涨幅趋势最大为入院人数315.3%，最低的为医院数165.4%。其中，民营医院数从2010年的7068个增加至18,759个，增量为11,691个，涨幅为165.4%，年均增长率达20.7%；床位数由373,669张增加至1,489,338张，增量1,115,669张，涨幅为298.6%，年均增长率37.3%。基于GM(1，1)预测模型得出2010-2022年民营医院医疗资源供给与服务需求预测值(见表5)，误差率均小于5%，预测精确度较高。由预测值可分析，2017年后我国社会办医机构医院数将由18,759个增加至2022年的35,963个，增量为17,204个，涨幅为91.7%，年均增长率为18.3%，涨势相较于2010-2017年降低2.4个百分点；床位数将由1,489,338张增加至2022年的3,025,808张，增量为1,536,470张，增幅为103.2%，年均增长率为20.6%，相较2010-2017年增长率降低16.7个百分点。由此可初步判断2017年后民营医院医疗资源配置虽呈现持续涨幅，但是其增长率与2010-2017年相比出现降低趋势。

表5 民营医院医疗资源(医院数、床位数)实际值与预测值情况

3.2.2 服务量变化情况

2010-2017年民营医院诊疗人次由16,582.2万人次增加至48,690.5万人次，增量32,108.3万人，涨幅为193.6%，年均增长率24.2%；住院人数由799.5万人次增加至3,320.7万人次，增量为2,521.2万人次，涨幅为315.3%，年均增长率39.4%。基于预测结果显示，2017年后社会办医疗机构诊疗人次将由48,690.5万人次增加至2022年的95,558.1万人次，增量为46,867.6万人次，增幅为96.3%，年均增长率达19.3%，相较2010-2017年增长率降低4.9个百分点；入院人数将由3,320.7万人次增加至2022年的8,088.4万人次，增幅为4,767.7万人次，增幅达143.6%，年均增长率为28.7%，相较2010-2017年降低10.7个百分点，见表6。由此可知，2010-2017年我国民营医院在医疗服务量(诊疗人次、入院人数)呈现持续涨幅趋势，2018-2022年增长幅度减缓。

4 讨论与建议

4.1 提高社会办医供给型、需求型、环境型政策工具的均衡使用

2009-2018年我国社会办医政策以环境型为主，占比52.9%，在准入、监督管理、简化审批及规范化经营等环境型政策工具的高频使用下，我国民营医院的发展规划与管理体制以及资源的投入、规模扩增的向好趋势明显，与GM(1，1)模型预测下民营医院医疗资源呈现的涨幅趋势相符。供给型政策与需求型政策工具使用相对较少，分别占比26.5%与20.5%，在相对弱化的供需政策环境下，供给型和需求型的政策中虽然较多使用了以“放宽服务领域”“医疗服务能力建设”以及“税收价格优惠”“医保定点”为主的政策工具，在一定程度上刺激了民营医院医疗服务需求的发展。但由于供给型政策工具的使用率依旧少于环境型政策工具，基于政策引导性分析，民营医院未来短期的发展将呈现医疗资源供给量大于医疗服务需求量的趋势，由此可能出现的资源浪费现象。因此，社会办医政策工具的使用应注重协调性、针对性及有效性，使各项政策工具能发挥预期的效果。据现有研究表明，Rothwell&Zegveld政策工具在不同行业中的使用效果差异性突出，但整体而言，供给型、需求型与环境型政策能为有效发挥政策工作的指导作用提供保障[12]。下一阶段的发展中，对于政府部门或者社会办医政策的制定者而言，应该明确的是：专注环境型政策工具的使用能进一步改善社会办医的经营环境和市场规范，但无法有效带动服务质量的提高从而影响服务需求量；专注供给型政策能丰富社会办医的资源配置，提高医疗服务质量，但执业环境及行业管理框架的缺乏将最终导致患者的流失；专注服务型政策，不兼顾供给型政策在医疗资源上的优化配置及市场化的规范经营，最终会因无法提供高质量的医疗服务而导致医疗需求不足而陷入困境。因此，社会办医要实现可持续发展并有效提高社会化服务需求量，则需要注重均衡使用供给型、需求型及环境型政策工具。只有兼顾供给型、需求型与环境型政策工具的协调使用，以环境型政策工具为杠杆，促进社会办医的有序化执业与科学化管理带动社会办医产业的积极发展，辅之以供给型政策工具为主导，优化社会办医相关资源的投入及优化配置、树立品牌以推动社会办服务质量发展。同时，在社会办医环境向好、医疗服务质量高效的前提下注重以需求型政策为牵引，通过完善包括税收、价格、用地等优惠措施，推进医疗服务量提高，如此方能实现社会办医机构的可持续发展[13]。

表6 民营医院医疗服务量实际值与预测值情况

4.2 完善社会办医政策对民营医院发展的引导力

根据政策特征研究可知，目前我国社会办医注重环境型政策发展，在以“规范社会办医疗机构准入与监督管理”为主的政策工具的使用下，2010-2017年民营医院数涨幅出现较大规模降幅。在政策的持续性影响下，基于预测结果显示，2018-2022年我国社会办医疗机构无论是在医疗资源(医院数、床位数)或是在医疗服务量(诊疗人次、入院人数)上均呈现持续涨幅趋势，但增长率均出现降低。其中以医疗资源增长率的降幅最为突出，相比2010-2017年，床位数增幅降低16.7个百分点，入院人数降低10.7个百分点，而医疗资源投入与医疗服务产出的双向降低将不利于民营医院未来可持续发展。因此，为有效促进民营医院医疗资源与服务的合理发展，社会办医政策制定应充分考虑民营医院发展现状，同时契合民营医院可持续发展目标，应在宏观层面对民营医院的发展起到实质性促进作用。在未来政策工具的使用上，一方面应提高环境型“强化与公立医院合作”政策工具、需求型“社会办医机构纳入医联体”与“税收、价格政策”政策工具以及供给型“医师多点执业”“技术指导与临床应用管理”政策工具的引导力度，并促进各政策间的有效联动，从而实现公立医院积极与社会办医机构建设医联体与健联体，促进民营医院发展 “疗养院病房医院、混合护理医院”等方式建立医疗和护理的多样化服务模式，形成连锁经营及集团发展[14]。另一方面，在医疗人才上，通过完善激励政策，鼓励各地政府制定相关政策措施将社会办医所需专业人才纳入当地人才引进总体规划，享受同等相关优惠政策，突出供给型“人才引进”政策工具的指导力度。通过开展与公立医院一致的医疗业务培训，在人才队伍建设、特色服务专科建设、服务能力建设等方面不断强化建立政府政策与财政支持体系支撑与统管。在观念意识层面，强化针对民营医院发展的环境型“社会氛围”及“党组织建设”政策工具的使用，通过完善民营医院社会沟通渠道、优化民营医疗服务、降低成本、提高服务可及性以吸引患者从而提高医疗服务的需求量[15]。

4.3 研究有效性分析

我国社会办医发展的现有文献集中于现状分析与可持续发展探索，目前针对社会办医政策导向的研究较少。与现存社会办医发展的相关研究相比，本文将政策研究与发展预测结合，基于政策研究工具从政策视角分析政策环境的变化对社会办医发展存在的影响，同时基于该政策环境下预测分析我国社会办医未来发展趋势，对下一阶段有效实现社会办医可持续发展具有重要意义。此外，在政策研究上本研究严格遵循rothwell&zegveld政策工具标准对政策进行收集、整理、编码、分析，在预测数据选取上，选取本量小、精确性高的GM(1，1)模型预测，同时为进一步保证预测结果的有效性，强化了实际值、预测值与误差率之间的比较分析，很好的保证了文章及结论的有效性。但一方面，该研究的预测分析是基于社会办医政策环境稳定的假设下进行，对政策环境敏感性较大，如果社会办医政策作出较大改动，则对预测结果将造成一定影响。另一方面，受数据可及性影响，社会办医资源配置与服务量的研究维度较少，下一阶段的研究中将考虑继续强化对政策工具的深入研究与剖析，同时在年鉴数据统计口径局限性下深入开展相关调研，以扩大数据来源并充实研究的丰富性。