行政事业单位财务内部控制建设研究*

王 博，杨 龙

(1.嘉兴学院 南湖学院，浙江 嘉兴 314000；2.苏州科技大学，江苏 苏州 215000)

行政事业单位既是我国社会公共事务的服务者也是管理者，其内部控制显得尤为重要。建立起一套有效的内部控制流程，可以保证对行政事业单位的资产进行科学管控，降低经济管理风险，提高人员工作效率，完成国家与社会交付的使命，为社会发展持续贡献力量。

伴随着政府深化改革的推进，行政效率日益提高，各项工作也在健康有序地开展，行政事业单位的财务内部控制建设已经成为了政府的迫切需求。为贯彻落实反腐倡廉政策，中央出台了中共中央八项规定、六项禁令、反四风等一系列法律法规，如何将这些法律法规落实到实处，是各地各行政事业单位需要完成的一项非常重要的政治任务，加强这些单位的财务内部控制也是防范贪污腐败的重要一环[1]。

一、行政事业单位财务内部控制的概述

(一)行政事业单位财务内部控制的概念

行政事业单位财务内部控制是指为了实现特定的控制目标，行政事业单位在经营决策过程中，通过制定一系列制度与相关落实措施，对经营管理风险进行防范管控，促进行政事业单位提高公共服务能力和内部治理水平[2]。

十八届四中全会明确指出，“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共工程建设等权力集中的部门和岗位加强监管，强化内部流程控制，防止权力滥用”。[3]这些指导性的方针明确了行政事业单位内部控制建设的方向。

(二)行政事业单位财务内部控制的必要性

完善行政事业单位财务内部控制制度是顺应我国法治建设的必然要求，《会计法》与其他相关法律法规也对行政事业单位发展方向做出了规范性说明。建立健全一套完善的行政事业单位财务内部控制制度，可以有效保障行政事业单位各项工作依法依规开展；对权力起到制衡作用，防止贪污腐败的滋生，防止挪用盗窃公款，保证行政事业单位公共财产安全；对各项资产进行良好的管理，提高资源配置效率，防止资源流失浪费，使纳税人的钱真正用到解决民生问题上；对财务信息进行全面管理，提高信息有效性，防止出现信息脱节；增强行政事业单位的行政管理能力，提高为社会提供公共服务的能力和质量。

二、我国行政事业单位财务内部控制存在的问题

(一)管理者内部控制意识薄弱，内部控制人员综合素质较低

近年来，政府下达了一系列关于行政事业单位加强财务内部控制的法律法规，然而，一部分单位对于财务内部控制建设的重要性认识依然不足。首先，一些单位下至基层员工，上至领导干部对财务内部控制建设都没有引起足够重视，领导干部仅仅将相关文件下发，并没有将相关措施贯彻执行，导致这些单位仍然沿用着传统落后的管理措施，管理措施也未结合本单位具体情况，生搬硬套，照搬照抄，整个内控体系流于形式，决策控制、预算控制等重要工作无法真正落实。其次，一些单位主要领导认为内部控制建设仅仅是财务部门的责任，和自身没有关系，对这项工作没有很重视。最后，部分行政事业单位对内部控制部门建设不够重视，在建设内控部门时，直接将财务部门人员调来，财务部门人员数量有限，忙于日常工作，无暇开展内部控制工作，人员专业知识水平也不足，更是开展内部控制工作的极大阻碍[4]。

(二)内部控制机制不完善，缺乏有效执行与监督

我国虽然对于行政事业单位进行了诸多改革，但成本核算基础薄弱的问题依然普遍存在，导致这些单位在成本控制上依然存在较大问题，例如会计账目缺漏、账目设置随意性较大等问题，财务内部控制机制在建设期出现的较大缺陷导致机制不完善，无法起到有效保障作用。除此之外，内部控制在奖惩制度实施上缺乏约束力，导致实际工作中出现漏洞[5]。

缺乏有效监督的法律法规很难取得预想的实施成效。完善的财务内部监督机制可以为内控制度的实施提供良好保障，但我国现阶段会计内控监督管理制度和外部监督的缺乏，导致单位财务内部控制存在各种各样的问题。单位部分内部员工枉顾制度规范，行事依然我行我素，惩罚机制和外部监督的缺乏导致内部控制制度没有强制约束力。另外，行政事业单位内部控制模式容易流于表面、过于粗放，导致措施难以落实到具体岗位中去，使内部控制制度形同虚设。

内部审计独立性的缺乏导致审计过程中容易出现互相包庇、谋取私利的情况，内部监督制度的不完善使得内部监督无法得到客观的评价结果，使内部控制的效果也大受影响。

(三)组织结构不合理，风险控制意识淡薄

《行政事业单位内部控制规范(试行)》规定：行政事业单位应设有独立的内部控制部门，发挥相关经济活动部门和岗位在内部控制中的作用。但目前仍有部分行政事业单位并没有专门设立独立内部控制机构，财务会计部门和采购、基建、资产管理、纪检监察部门权责不明，各部门之间互相推诿扯皮现象严重，内部控制措施无法涵盖到每一项经济业务活动，也无法覆盖内部权力运行的全过程，造成内部控制无法有效运转。

行政事业单位与企业不同，不需要自负盈亏，运用国家社会公共资源，缺乏竞争性，是群众眼里的铁饭碗，导致行政事业单位领导与员工风险意识较差，认为行政事业单位从事非营利性活动，单位属性和风险无关，不注重风险控制，造成国家社会公共资源的流失与浪费，资金分配不合理，预算超标，影响行政事业单位发挥应有的公共服务职能，引发严重的政治和社会危害[6]。

(四)信息化体系不完善

在全球科技高速发展的今天，财务内部控制信息化建设也是一个极为重要的课题。所谓财务内部控制信息化建设，并不是简单粗暴地使用计算机等硬件设备进行财务管理，而是建立起完善的信息系统平台。但在当前的单位内部管理中，有着信息软件使用效果不好、信息存储存在安全隐患大等问题，严重制约着信息化体系建设。

三、行政事业单位加强内部控制建设的建议

(一)强化管理者内部控制意识，提高内控人员综合素质

要强化单位管理者内部控制的意识，首先，行政事业单位的领导人和各部门负责人，必须对内部控制引起足够的重视，才能从心里上真正重视内部控制，才能充分发挥内部财务控制思想的指导性作用。领导人应以相关法律法规为依据，结合单位实际情况，全面构建起覆盖所有业务、贯穿全部运行程序的内部控制系统，在内部控制工作中，将其与党风廉政建设工作结合起来，强化思想地位与认识深度。

同时，也要将这一意识贯彻给全体员工，对职工进行定期或不定期的内部控制理论知识和职业道德培训，鼓励员工接受各种形式的继续学习。在管理层的带领下，认真做好单位内部控制工作，调动起全体员工的责任意识，使职工实现从“要我控”到“我要控”的态度上的转变。

单位应组织财务会计人员及时学习最新的政府会计制度改革内容，促进职工对新制度的了解与掌握，了解新制度对财务会计工作产生的影响以及工作中要面对的重难点问题，提升职工的财务处理能力。

(二)完善财务内部控制制度，强化审计与监督

好的财务内部控制与单位完善的制度息息相关，没有制度的有效约束和管理，内部控制就很难取得成效。内部控制制度的制定者必须认真学习和研究相关的内部控制规范，才可以制定出可操作性强的内部控制制度。并且政府事业单位内部控制也要做到与时俱进，根据开展工作过程中出现的具体情况对已有制度条例进行优化、补充，保证内部控制制度始终保持先进性和有效性。

为完善内部控制制度并且严格执行各项措施，各行政事业单位不能盲目照搬照抄，而是要将各项制度与自身实际情况有效结合起来，除了制定各项制度，也要制定、细化好实行目标，明确各部门各岗位的职责，保证所有的经济业务都朝着制定的目标进行，同时，一些配套制度也要落实到位。除了制定制度外，还要配合有效的执行力，执行力才是内部控制的生命源泉，如果内部控制制度缺乏相应的执行力，会导致内控制度执行不到位，成为滋生违法行为的土壤。因此，强化职工的制度意识，保证内部控制制度的权威性才能保证制度能够被严格高效地执行[7]。

除此以外，审计监督对内部控制方面也有重要意义。单位要建立起完善的内部控制机构和行之有效的监督机制，设立专门的内部审计部门，并任命专业的内部审计人员开展审计工作。为了保证审计工作的顺利开展，内部审计部门和内审人员必须保有相对独立性，及时发现本单位内部管理存在的薄弱环节，揭露内部管理存在的漏洞，针对相关问题及时采取有效措施，对行政事业单位财务会计工作进行有效控制，全面提高单位各项工作管理水平。假如单位无法建立独立的内部监督审计机构，可以选择完善外部监督机制，聘请专业的会计师事务所或邀请财政部门进行不定期检查与监督，改变本单位缺乏有效监督的现状。

(三)完善组织结构，增强风险防控

在完善组织结构的执行方法上，首先，行政事业单位要将各个不相容业务内容进行分离，将财务管理工作进行重新定位与分工，将以往行政事业单位普遍存在的一人多责问题彻底消灭，形成专人专权的工作常态。其次，各岗位在业务工作中都必须遵循会计财务管理工作的标准，财务会计信息记录方式要保证标准化与真实性。这样财务会计人员就可以高效率地进行财务数据信息统计，并且可以根据各部门财务数据信息对整体账目进行验证和监控[7]。

针对我国行政事业单位风险防控意识淡薄的问题，必须要在这些单位建立起完善的风险防控评估体系。首先，要建立单位风险文化，让全体员工都参与到风险管理中来。只有在思想文化层面加强员工财务风险意识，才能使他们形成完整的风险防控观念，确保合理构建起一套风险防控评估体系。在实际工作中，还要不断总结过去的经验教训，提高风险识别与防控能力。其次，行政事业单位要建立起独立的财务部门与审计部门，其目的是为了确保资金的最大效率使用，防止个人中饱私囊，贪污滥用国家公共财产，杜绝一切可能的不规范行为，例如串岗越权等，有效防范风险发生。最后，适当使用风险工具，比如风险转移、风险规避等。

(四)形成内部奖惩措施，完善绩效考核规范

为了更好地发挥出审计监督机制的有效性，行政事业单位还需要制定相应的奖惩机制。在各部门的工作中，对于那些财务数据清晰完整的予以相应奖励，也要对出现错误的部门予以惩戒，要做到有功必奖，有错必惩，奖惩措施要公平公正，依靠奖惩措施发挥职工主观能动性，提高各部门对财务会计工作的重视程度，促进职工更加认真投入地落实各项数据统计工作，配合完成内部控制工作。在当今财务信息公开化的单位环境下，行政事业单位还可以鼓励个人发现数据纰漏，对发现者予以奖励，促使全体工作人员提高对公开化的数据信息的重视，充分发挥开放数据环境的优势和作用。这样一来，各个层级的部门和职工都能高度重视内部控制，也愿意更加主动投身于此项工作[8]。

在财务内部控制的过程中，要主动学习借鉴其他企事业单位先进的财务管理经验，客观分析自身经营情况，对可能出现的风险问题做好防范预警工作，在发现问题时第一时间调整解决，以期取得最佳的财务内部控制效果。

(五)加强信息化管理，建立信息化平台

在今天这样一个信息化高速发展的时代，单位的财务内部控制建设要紧跟时代趋势、抓住机遇，建立信息化管理平台，把财务管理各个环节的信息都纳入到信息化内部控制体系里来，构建起符合大数据发展趋势的内部控制数据分析模型。比如可以根据不同部门的不同需求，引入各类软件，包括预算、收支、合同管理等软件，全面实现财务内部控制管理朝着信息化、体系化、制度化方向发展[9]。

四、总结

随着经济社会的发展，我国行政事业单位面临着诸多全新问题，而加强内部控制工作，更是保障单位健康发展、提高公共服务能力的必要条件。现阶段，这些单位财务内部控制制度依然有许多不足，如管理者内部控制不够重视，内部控制人员专业素质不够，内部控制制度、审计监督制度不够完善，组织结构不尽合理，风险控制意识缺失等问题都阻碍着单位的发展。基于此，这些单位必须在提高内控意识的思想基础上，提高专业人员素质、完善财务内部控制制度、加强审计监督、明确各岗位职责、增强风险防控、以内部评价机制作为动力，朝着健康稳定的方向发展，更好地提供公共服务。