“农村土地流转”视阈下的农民权益保障路径探究*

宋二行，王太明

(1.陕西师范大学 国际商学院，陕西 西安 710119；2.辽宁师范大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116029)

三农问题关系到国民经济的稳定运行，农业、农村、农民的全面发展代表着农村社会的综合进步。在我国当前致力于实现全面建成小康社会的时代背景下，引导农村土地经营权流转发展适度规模化农业已经成为补齐农村经济发展这一短板的重要工作之一。在统筹推进土地流转工作进程中，必须做好农民权益保障工作，特别需要注重农民权益全面保障体系的建立，完善土地流转制度，深化农业产业全面升级，在充分挖掘土地价值增值的同时保障农民权益不受损。就整体来看，我国农村土地流转仍处于初级探索阶段，农民权益的实现不仅事关我国全面建成小康社会的质量，也关系到全面现代化建设的进程。因此，我们必须明确土地流转与农民权益之间的关系，找出当前土地流转过程中存在的问题，在系统分析的基础上，探索出一条保障农民权益的路径。

一、农村土地流转与农民权益保障的关系分析

(一)农民权益保障是土地流转制度实现的绝对红线

政治经济学之父威廉佩蒂说：劳动是财富之父，土地是财富之母。对于最原始劳动付出者的农民而言，土地就是其生存的基础，土地制度的演进就是农村发展的缩影，处理好农民与土地之间的关系是决定国家与农民合作或冲突的根本所在。习近平总书记强调：土地制度改革要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线。土地制度的变迁意味着农民与土地关系的相应变更，土地流转会让农民在土地经营权上发生巨大的转变，进一步引起农民权益的变动。对于经济关系当中的弱势群体农民来说，他们本身就存在认知程度有限、信息获取渠道狭窄、产权意识不足、创收方式单一等诸多限制。因此，遵循农民意愿、保证农民经济收入、保障流转后农民对土地承包权的完整拥有等农民权益保障问题是土地流转制度在实现过程中必须坚守的绝对红线。

(二)农村土地流转是农民收益提升的制度安排

马克思恩格斯在关于早期国家起源的论述当中始终把土地制度作为区分早期社会形态的主要标志；克里斯廷森认为，人类社会从权力分散的社会或国家到权力集中的国家演化过程当中，土地制度都起着决定性的作用。由此可见，土地制度在一个国家的形成和发展过程中都扮演着重要的角色。党的十九大决定，农村土地承包在第二轮土地承包到期后再延长三十年，这是因为土地制度不仅关系到国家经济发展，更是广大农民权益得以保障的根本制度安排。建国以来我国农村土地制度完成了从封建土地所有制到农民土地所有制到集体所有制再到家庭联产承包责任制的变革路径。站在历史发展的角度来看，这些变迁都是在以提高农民收益为基础的情况下，结合特定的历史环境而发生的土地制度改革。七十年来的农村发展经验表明，农民收益的提升离不开与时代相适应的土地制度安排。农村土地流转是新时代下土地制度进一步的深入演化和深化改革，目的是为了发展适度规模化经济，打破小农经济与自然经济的束缚，破除农民粮食产量增加，收入难以增加的发展障碍，降低农民劳作成本，提高农民收入，实现农村经济发展的规模效应。

(三)利益协调分配机制是实现土地流转与农民权益互利共惠的链接纽带

微观经济学的最基本假设之一就是每个经济主体都是利益最大化的追求者。土地经营权流转过程中，博弈双方都希望达到自我利益的最大化。土地流转目标有二，一是实现规模效益，二是促使土地价值增值；农民追求的目标也有二，一是自我本身权利得到保障，二是经济收入增加。土地流转的本质是委托代理，委托代理机制当中，一个合理的利益分配方式是实现双方合作的基础。同样，一个合理的利益协调分配机制是达成土地流转成功与农民权益保障双赢局面的必经之路。只有利益分配均衡得当，即经营主体实实在在“盈了利”，农民真真切切“得了钱”，合作双方才会有动力合作下去，如果双方存在严重的利益不对等，处于利益下方的一方自然会选择终止合作，那么就不能实现土地制度的深化改革，也不能更大程度地提升农民利益。要想实现二者的互利共惠，就既要发挥合作经济的优势，又要建好利益分配的枢纽。

二、当前农村土地流转背景下农民权益保障存在的问题

(一)从制度设计维度来看：农民权益保障制度缺乏、土地流转配套机制尚未成型

1.农民对流转后土地使用的知情权、监督权和土地处置参与权缺乏保障

农民将土地流转后在权利保障方面存在十分显著的问题，主要表现为农民对流转后土地处理的知情权、监督权和土地处置参与权的缺失，造成了土地经营者对土地承包者权利侵占的局面。[1]究其原因，主要有以下三个方面。其一是农民本身文化程度不高，法律意识淡薄，对自我权利的认知程度十分有限；其二是当前我国相关法律并未对土地承包权和经营权各自所包含的权利范围做出明确的界定，农民依法维权的途径受到很大限制；其三是受普通商品交易方式的惯性思维影响，土地流转双方形成一种无形的默契，认为流转后土地使用的相关权利理应由经营者所有。

2.缺乏有效的利益分配制度

首先，土地集中经营在一定程度上能抵抗自然和市场双风险，但农业生产的利益实现仍具有极大的风险性，收益范围极具不确定性，经营者自身有较高的风险承担，在收益难以保障的前提下，建立利益分配制度的内生动力不足；其次，利益分配机制的建立是为了利益重新分配和利益均衡，土地流转模式下，利益的重新分配绝大程度上是对经营者所获利益的再分配和“攫取”，经营者在主观意识上存在抵抗心理；最后，农民受自身文化素质等要素限制，缺乏制度建立意识与章程制定能力，再加上政府思维引导工作的不到位，使得制度建设的外部推力不足。

3.土地流转中介机制成型缓慢

当前农村土地流转的主要方式是双方直接协商，表现形式也普遍以口头应允、亲戚委托、土地互换等非规范化方式为主，引发了农民土地回收难和经营者面临中途毁约的两难困境。土地流转中介机构成型缓慢主要体现为许多地方并未出现任何与土地流转相关的中介组织及部分地方虽然有类似的组织建立起来，但也大多是由民间自发组织的，其在规范性、保障性和法律效力方面存在诸多问题。一方面是由于流转中介的计划、组织、管理等外在成本过高，另一方面则是土地不同于普通商品，中介机构的建立显然不能以获取利益为主要目标，站在机会成本的角度上来讲，企业缺乏组建动力。

(二)从参与者维度来看：主体存在经济行为偏差，农民收益保障能力弱化

土地流转的参与主体按照“三权”可划分为：土地承包权的拥有者农民、接替经营权的经营者和可视为代表土地所有权的政府和基层组织。从三权参与者视角来看，主要问题有：

1.农民非理性行为下的利益受损

理性的经济决策者在自我利益最大化的时候都会从当前收益和长远收益两方面来考虑。现实土地流转过程中，大多数农民的行为都是在非理性思维指导下完成，表现出注重当前成交价格，忽略与长远利益挂钩的“短视思维”。一是由于他们受自身知识水平的限制，很难设计出一套自我利益最大化的机制。二是由于在这一过程中，农民与经营者之间存在着信息不对称，经营者很容易产生“道德风险”和机会主义行为。

2.经营者寻租行为带来流转成本增加

土地流转是为了实现规模化发展，经营者是规模效益的追求者。基于这一角度出发，经营者会努力促成土地流转的实现，从而达到自己效益追求的目的。很多地方的经营者为了达到土地整合与具有话语权的地方政府发生寻租行为，寻租行为引起土地流转成本的提高。由于当前我国农村土地流转价格偏低，部分寻租行为发生的成本高过了土地流转价格，少数经营者甚至通过压缩土地价格用以维系这一行为，土地租金纠纷不断，土地流转农户利益受损。[2]

3.组织者管理惰性引致低效率下的交易费用提高

管理惰性是指管理者对管理过程中出现的问题，不能及时而有效地解决，甚至放任，导致管理松懈、滞后、混乱。土地流转过程中的主要管理者是当地政府和基层组织，地方政府为追求政绩存在放任土地流转、弱化监督管理的惰性管理行为，基层组织则受与政府职责不清及邻里人情等多种因素影响出现与政府相互推诿、互相卸责的情况，土地流转在无组织下呈现低效率状态，农民和经营者双方的交易成本上升，收益保障能力弱化。

(三)从流转土地使用维度来看：传统农业效率低与土地“非粮、非农”化担忧互成矛盾

1.传统农业效益实现周期长，农产品供给陈旧

传统农业一直是自给自足的生产模式，改革开放后，家庭联产承包责任制的实施极大地促进了农村经济的发展，解决了农民最基本的温饱问题，但并不能实现人民致富的需求。一方面是家庭农业受分散经营、资本力量有限、农业基础设施不足等条件限制，另一方面则是由于传统农业生产周期长、种植风险性高以及农产品价格低廉。土地流转从制度安排上解决了前者的问题所在，很多经营主体仍不能跳出以传统农作物玉米、水稻等为代表的农产品供给圈，再加上生产周期长、市场价格低廉等影响要素，很难实现效益的大幅度增加。

2.“非粮化”程度严重与“非农化”趋势上升

这是当前我国农村土地流转的两大重要特征。受粮食种植成本“地板”和价格“天花板”的影响，经营主体开始选择种植其他非粮作物，例如苹果树、葡萄树等果类作物或是黄芪、枸杞等药材种植。相比粮食作物，这些产品兼具价格高、易存活、产量高等优点，很大程度上促进了农作物生产的非粮化。另外，部分地区的经营主体将流转得来的土地用于建设工厂、搞房地产等，这种农地“非农化”使用的方式造成了农地生产的严重不可逆。当然这种用以追求利润的流转农地使用方式是政府绝对的“零容忍”界限。

三、新时代农村土地流转视角下农民权益保障的路径选择

(一)走确保权益保障的制度设计之路

1.完善现有农村土地流转制度

其一是健全土地流转规范制度，实现土地流转方式规范化。[3]充分尊重农民意愿，制定标准流转合同，实施政府、集体、农民和经营者各有留存的一份四式方式，确保在发生土地纠纷时做到“违规法治，维权有法”。其二是做好“确权”工作。明确“土地三权”各自的权力赋予范围，更多地将流转后土地的知情权、监督权和土地处置参与权等权利赋予在农民所拥有的土地承包权之上，从而实现对农民权益的制度保障。其三是加快农民“土地承包经营权证书”发放，给农民吃上国家发放的“定心丸”。

2.打造“股权激励，以股换权”为核心思想的利益分配制度

土地流转规模化经营过程中给予农民一定的股权激励，一方面可以激发农民参与流转经营的积极性，更好掌握土地的使用动态，维护自我权益；另一方面，相互挂钩的利益分配方式可以让农民给经营者更多的权利让步，实现农民与经营者相互权利之间的内部转移，有利于二者矛盾的调整。

3.统筹建立违规惩罚制度

政府加大治理力度，针对现有土地招商化、私有化和非农化等使用乱象及中间出现的各种违法行为，划出处罚红线，明确处罚标准，严厉处罚执行。

(二)走完善权益保障的机制建立之路

1.推进土地流转中介机制建立

中介机制的建立必须以政府为引导主体，以非盈利化作为基本价值取向，同时要具备以下三方面功能：(1)土地价值评价功能。对具有流转意愿的土地进行实地勘察，结合土地自然属性、地产质量及当地农作物价格等要素对土地价值做出合理预估。(2)流转信息对接功能。对流转土地的承包者、土地位置、流转后土地的使用意愿等基本信息进行登记，构建数据信息对接平台，实现与有经营意愿主体的快速配对，降低流转成本。(3)组织协调功能。要发挥中介机制在土地流转过程中的组织功能，促进土地流转的成功，同时要配合政府和基层组织做好价格商讨、纠纷调节等工作。

2.建立监督管理机制

一方面划好政府、基层组织和中介机构的职责线，明确各自管理范围，加大管理力度，实现管理“各司其职”，求助“一步到位”。另一方面通过开通举报电话、设立网络举报系统和实施有奖举报等方式调动农民、媒体等外部监督系统的积极性。同时，加强法律监督和审计监督，及时公开政务、公开财务、公开人员变动，赋予农民疑虑申诉权，并结合自我监督与自我管理，做好内部监督工作。

3.建立土地价格管理机制

首先，政府要根据当地经济发展水平，制定出土地流转的最低限制价格；其次中介机构在全面衡量土地的基础上，给出价格参照；再次，允许不同土地需求者之间进行价格竞争；最后，流转双方在综合比较下进行价格协商，以四位一体的价格成型机制切实保障农民权益。[4]

(三)走提升利益保障的产业改革之路

1.深入推进农业供给侧改革

个人经营受限于资金和规模等诸多因素的影响，土地流转将土地集中起来经营，一方面解决了规模太小引致的成本不足问题，另一方面来说土地的经营者相对都是具有一定经济实力的个人或者团体，更容易获得政府的帮扶与支持。深化农业供给侧改革要从以下几方面入手：第一，积极开展试验田种植，挖掘新品种，培育新技术，同时做好减灾抗旱等稳定增产工作,落实“藏粮于地，藏粮于技”战略。第二，加大政府政策引导和财政补贴，增强微观经营主体农业自主创新动力。第三，致力于实现流转后土地向高标准农田建设方向发展，完成优质农业供给。

2.调整优化农业结构

一方面植入绿色生产理念，贯彻“少肥、少药”思维，发展紧缺和绿色优质农产品，实现量增到质升的转变；另一方面，打破传统农业种植思路，改变现有种植结构，向青储玉米、苜蓿等优质饲料生产转变，推动农畜一体化发展，增加收入，实现农民基本利益保障。

(四)走促进“三产”“三农”共振兴的融合发展之路

统筹推进一二三产业融合发展利益联结机制构建。做好粮食生产，做大特色养殖，做强特色产业。以第一产业发展为基点，发展与各自地域相适应的现代化农产品加工业，落实“粮头食尾”“农头工尾”。调动“失地”农民积极参与“农技推广、土地托管、代耕代种、烘干收储”等农业生产性服务，扩大收入。[5]同时搭建农村互联网平台，实现“互联网+农业”的现代化服务体系。实现一产强、二产辅、三产兴的融合发展。

加快“农村、农业、农民”三农融合发展的乡村振兴之路建设。首先政府要加大对农民的思想引导，构建新农人发展理念，出台相关政策吸引年轻人回到农村，发展农业，建设农村。其次，加大农业投入，推进农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业产业强镇建设。最后，加快农村建设，优化农村居住坏境，补齐公共设施不足的短板，打造美丽乡村。综合实现以农民建设农村、农民引领农业、农业发展农村的三农融合大发展。