扶贫工作队伍人力资源开发困境、成因及路径——以精准扶贫为视域

卜红双，王太明

精准扶贫是针对不同贫困区域、不同贫困家庭的贫困实际状况以及贫困成因进行科学研判，并采取行之有效的帮扶措施实现对帮扶对象精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核的贫困治理工作模式(1)夏书明，吴晓燕.精准扶贫研究现状综述[J].西南石油大学学报(社会科学版),2017(2)：31-37.。精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发需要以精准扶贫理念为指导，立足于精准扶贫工作的特点，通过思想引领、文化教育、技术培训等方法，提升精准扶贫工作队伍的整体素质，为扶贫工作提供所需的人力资源(2)陈波涌，唐智彬.论精准扶贫背景下贫困农村地区人力资源开放内容与途径[J].湖南大学学报(社会科学版),2017(1)：86-90.。

在实施精准扶贫的过程中，扶贫工作队伍人力资源开发价值功能的发挥对提升精准扶贫成效和提高贫困地区发展水平具有十分重要的理论价值与实践意义。在贫困地区发展的过程中，因不同阶段的扶贫工作对于扶贫工作队伍人力资源的需求状况有所不同，人力资源开发的内容、模式需要随扶贫需求的变化而变化。精准扶贫视域下如何开发扶贫工作队伍人力资源成为实施精准扶贫、精准脱贫的战略问题。目前，学术界基于不同研究视角采用不同研究方法产生了丰富的原创性、接地气的理论成果，主要包括精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发的主体、人力资源开发的必要性、人力资源开发的重要性、人力资源开发的内容、人力资源开发的形式、人力资源开发的原则、人力资源开发的机制、人力资源开发的路径、人力资源开发的模式、人力资源开发的评估等若干层面。本文主要从精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发的主体层面展开研究，直观来看，人力资源开发的主体层面，主要集中在两个维度。一是对精准扶贫工作队伍进行人力资源开发，主体在于扶贫工作队伍。二是扶贫工作队伍开展人力资源开发主体在于贫困人口。纵观上述文献，学术界社会学、管理学、政治学等领域相关学者对于精准扶贫视域下人力资源开发这一问题取得了相对富有成效的研究成果，但存在以下不足之处。第一，研究视角方面，中观层面居多，微观层面偏少。第二，研究成果方面，主要集中在贫困农村人力资源的开发层面，扶贫工作队伍的人力资源开发层面研究成果相对不足，要么集中性的以扶贫工作纪实形式展现。笔者以此为出发点和突破点，立足于当前精准扶贫工作实际，提炼扶贫工作队伍人力资源开发的价值功能，剖析所面临的困境及其成因，并提出具有针对性的化解路径。

一、扶贫工作队伍人力资源开发的价值功能

精准扶贫既是对当前我国扶贫现状和扶贫工作的总结、反思，又是实现我国脱贫目标的重要战略举措(3)杨宜勇，杨泽坤.习近平精准扶贫思想探究[J].武汉科技大学学报(社会科学版)，2018(1)：8-15.。而有效的扶贫工作队伍人力资源开发在一定程度上能够满足精准扶贫中的针对性、精准性、系统性、长效性等体征需求，具有不可替代的价值功能。

(一)提供人才保障，确保扶贫开发主体的针对性

实现对扶贫对象的精准定位、精准识别是精准扶贫的前提条件(4)陈爱雪，刘 艳.层次分析法的我国精准扶贫实施绩效评价研究[J].华侨大学学报(哲学社会科学版)，2017(1)：116-129.。扶贫开发主体的针对性是指在精准扶贫理念的指导下，通过民主科学、公开公正的程序精准识别出最需要帮扶的贫困户，提高扶贫对象、扶贫目标的针对性。从现实中来看，对整个贫困片区贫困人口的基本情况进行调查识别相对简单，但要有针对性地精准识别出贫困群体中的相对贫困人口，是一项相对比较复杂、烦琐、困难的工程。由于基层工作直接接触基层群众，工作任务量大，工作条件艰苦，同时，基层干部队伍整体受教育水平低，整体素质低，所以亟须一批整体素质高、扶贫能力强、鉴别能力强的专门扶贫工作队伍，为贫困地区的精准扶贫工作提供一个整体认知水平高、氛围良好的脱贫攻坚环境，推动精准扶贫工作目标的实现。而加强扶贫工作队伍人力资源开发既能提高现有人力资源的利用效率和利用价值，又能开发一批潜在的懂扶贫、会扶贫、爱扶贫的专业化、科学化扶贫人力资源队伍，为精准扶贫提供人才保障，确保扶贫开发主体的针对性。

(二)提供方法革新，保障扶贫路径选择的精准性

扶贫策略和扶贫方法的精准性是实现精准扶贫脱贫目标的关键。扶贫路径选择的精准性是指要转变传统的“一刀切”“大而全”的扶贫思路，实现扶贫路径与扶贫对象需求二者之间的精准性对接(5)张康之，张乾友.论精英治理及其终结[J].北京行政学院学报，2009(2)：1-6.。扶贫路径的精准性主要在于扶贫措施和扶贫方法的适应性和有效性，即扶贫主体针对扶贫客体的脱贫需求，既要统筹考虑贫困地区，又要考量贫困户，既要统筹致贫原因，也要考量特殊现实，从而精准施策。扶贫主体在改善贫困地区整体发展环境的同时，针对不同贫困程度、不同贫困类型的贫困人口采取不同的扶贫方法(6)郑瑞强.精准扶贫的政策内蕴、关键问题和政策走向[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2016(3)：1-5.，是保障精准扶贫路径选择的精准性的关键所在。加强扶贫工作队伍人力资源开发能改变传统的单一的以扶贫主体既有资源为基础的“灌输式”扶贫，满足贫困地区贫困人口对技能、设备、人才、知识、医疗等多方面需求，提高扶贫主体参与程度，为精准扶贫提供方法革新和人才智力支撑。

(三)动态衔接扶贫环节，促进扶贫管理的系统性

科学化、统一化、系统化、精细化的扶贫工作管理是精准扶贫的核心。精准扶贫的系统性管理特征，既意味着扶贫工作的持续性，又意味着扶贫手段的信息化和系统化，集中表现在对扶贫工作信息化的管理和动态化的监管。从扶贫对象层面来看，首先，信息化的管理便于统计、分析贫困对象的基本信息、贫困指标、帮扶路径、帮扶成效等，挖掘其致贫因素，提高扶贫的实时性、适时性和针对性，解决以往对贫困户的前期跟踪了解后期帮扶却不到位的问题；其次，采用信息化手段对贫困户的贫困状况进行动态监管和分析，有利于动态调整贫困对象，让真正贫困的群众得到帮扶，实现对扶贫对象“进入-退出”的动态化管理(7)郑瑞强.精准扶贫的政策内蕴、关键问题和政策走向[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2016(3)：1-5.。而扶贫工作队伍人力资源开发能以制度化的约束机制，实现对扶贫工作全过程、各领域的动态性监控和方向性引领，衔接扶贫各个环节，及时规避扶贫风险，促进扶贫管理的系统性。

(四)汇聚和调配多方资源，保障扶贫成效的长效性

精准的扶贫工作队伍人力资源开发能够有效汇聚和灵活调配多方扶贫资源，保障扶贫成效的长效性，这也是精准扶贫追求的目标之一。精准扶贫的长效性表现在贫困人口脱贫的前提下，预防二次贫困、代际贫困现象的发生。注重扶贫效果的稳定性、持续性是当前精准扶贫工作最重要的内容。扶贫主体不积极，政策落实不到位，扶贫方法不科学，扶贫对象依赖性强、自主发展能力弱，人才流失严重是致使贫困地区和贫困人口返贫率高的重要原因，也是当前扶贫工作亟须化解的重大问题。对此，需要精准考核，严守底线，预防扶贫领域的新形式主义。加强扶贫工作队伍人力资源开发，科学、全面、准确地对扶贫工作主体部门和扶贫工作人员的扶贫成效进行评价考核，旨在通过合理化考评指标、精细化考核过程、规范化结果运用，避免扶贫主体的急功近利、弄虚作假、形式主义，以保障长效性脱贫、持续性脱贫和稳定性脱贫。

二、扶贫工作队伍人力资源开发困境及成因分析

伴随着精准扶贫工作的逐步推进，贫困地区对人力、物力、财力资源的需求与日俱增，而人力资源开发在推进精准扶贫工作，促进贫困地区经济发展过程中具有不可替代的作用。但目前，贫困地区扶贫工作队伍人力资源开发仍然面临着诸多困境，在某种程度上制约着其价值功能的有效发挥。

(一)认知困境：扶贫参与主体对人力资源开发的认知误区

扶贫参与主体包括政府部门、社会力量等外部嵌入的扶贫工作人员和其他参与扶贫工作的劳动者，精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发的认知困境是指扶贫参与主体普遍对人力资源开发的认识不足或定位错误。就目前扶贫工作而言，扶贫参与主体对人力资源开发存在普遍性的认知错误，扶贫主体与扶贫客体角色颠倒、扶贫资源线性化、减贫主体动力不足等问题。首先，外部嵌入的扶贫参与主体人力资源开发意识存在局限。精准扶贫需要真扶贫、懂扶贫、会扶贫的专门扶贫工作队伍，对扶贫队伍的素质和能力有着较高的要求。而当前扶贫主体的自主发展能力不足，对政府和政策的依赖性大，人力资源开发不足，因而不能实现贫困地区扶贫工作队伍人力资源开发与精准扶贫人才需求二者之间的有效对接。其次，内部扶贫带动扶贫主体人力资源开发意识不强。在单一的政府主导的扶贫模式下，贫困场域内形成了一种资源接受惯性，认为政府是扶贫工作中的人力资源开发的主体，毫无疑问这就导致了贫困地区扶贫参与主体意识不强、效率低下。

(二)衔接困境：人力资源开发的内容与需求发生偏移

精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发的衔接困境是指由于开发的内容、形式、结果不能支撑需求，造成贫困人口与扶贫资源不能精准对接、有效衔接。精准扶贫工作中扶贫工作队伍人力资源开发最重要的内容之一就是培养专业化、素质高、能力强、懂技术的扶贫人力资源，实现扶贫资源与扶贫对象精准衔接。但当前贫困地区的扶贫工作队伍人力资源开发提供人才的数量有限、质量不高，甚至存在重心偏移的趋势，同时由于贫困地区基层组织社会化、现代化程度低，导致承接国家扶贫政策的载体缺失。首先，人力资源培训的内容与形式不能适应扶贫工作多层次的需求。扶贫工作中的人力资源培训内容和培训形式大多是一种自上而下的行政指令或者行政指标，忽视了扶贫工作、贫困地区、贫困人口的特殊性，缺乏针对性、科学性和适应性。其次，衔接国家扶贫政策与贫困人口的载体缺失(8)陈成文，李春根.论精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度[J].山东社会科学，2017(3)：42-48.。当前贫困地区扶贫工作队伍人力资源开发在某种程度上忽略了贫困地区减贫核心的落脚点，外部嵌入扶贫力量大量涌入贫困地区，逐渐弱化乡村的自生力量，贫困地区基层组织社会化、现代化程度低下。贫困地区整体组织能力、自我发展能力、政策认知和贯彻能力低下与社会资本缺失叠加，缺乏一支专业化、科学化扶贫工作队伍作为扶贫政策和贫困对象二者之间有效沟通的载体，在某种程度上降低了扶贫政策回应贫困对象发展需求的能力，弱化了扶贫资源与贫困对象的有效对接，难以实现针对性扶贫。

(三)管理困境：人力资源开发的组织管理机制滞后

精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发的管理困境是缺乏科学、合理、有效的组织管理机制导致的，尤其是缺乏人才队伍管理体系作为力量支撑，致使扶贫过程管理僵化。科学化、制度化、规范化的组织管理是实现精准扶贫动态化、长效性管理的重要前提条件，是推动扶贫工作良性运行的根本保障。但当前我国贫困地区扶贫开发组织管理机制滞后，管理结构涣散，管理人才素质不高，造成基层扶贫工作人员积极性不高、贪腐受贿、行政效能低下等组织管理漏洞，逐渐侵蚀、腐化、削弱扶贫初衷和扶贫效果。首先，基于扶贫工作的扶贫工作队伍人力资源开发的规章制度滞后。各级政府对贫困地区扶贫工作队伍人力资源开发缺乏准确定位，没有将其置于精准扶贫、精准脱贫攻坚战的首位，也没有强烈的人才意识和健全的扶贫工作队伍人力资源开发规章制度，使其滞后于脱贫攻坚工作需求。其次，基于扶贫工作的人力资源开发的组织体系缺失。扶贫工作队伍对自身人力资源开发、人才队伍建设问题重视不足，尚未形成系统科学的组织管理体系，增大扶贫工作开展难度，造成扶贫成本高、成效低。

(四)运行困境：人力资源开发模式单一化

精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发的运行困境是由于贫困因素多种多样而开发模式相对单一所导致的资源类型和资源力量不能适应贫困地区和贫困群众的多样化需求，阻碍扶贫工作长效运行。有效开发贫困地区的扶贫工作队伍人力资源，能通过多方引入、聚合资源，拓宽帮扶途径，提高贫困群众的内生脱贫诉求与脱贫动力，增强扶贫效果的长效性。但目前，精准扶贫是主要以政府为主导的扶贫模式，社会力量、贫困区域自身力量等参与不足，致使政府在贫困地区扶贫工作队伍人力资源开发中占据主导地位，这种单一的开发模式成效性、适应性、持续性不高，致使扶贫工作队伍人力资源开发陷入运行困境。这种现象的造成主要有以下两个方面的原因。第一，致贫因素复杂多样，不仅是经济因素，还包括精神、文化、心理、地理等因素。相比经济贫困而言，文化贫困和精神贫困等问题更难以消除，然而由政府单一主导、行政指令式推进的扶贫工作队伍人力资源开发模式在文化扶贫、精神扶贫以及不可抗力因素层面所能发挥的作用十分有限，增加了实施难度。另一方面，精准扶贫工作需要定点到村、定点到户，由于受到区域性的限制性，贫困地政府能筹措和引入资源的能力非常有限。所以，当前由政府单一支配、行政指令式推进的扶贫模式不仅难以保证精准扶贫脱贫的长效性，还容易使扶贫对象产生一定的政策依赖和政府依赖，致使精准扶贫适得其反。显然，与这种扶贫模式相对应的传统的单一扶贫模式的扶贫工作队伍人力资源开发，无法合理调配各类资源，仅能满足贫困地区部分人力资源需求，无法适应贫困地区日益多元化的脱贫需求。

三、扶贫工作队伍人力资源开发困境的化解路径

(一)思想引导：倡导扶贫参与主体人力资源开发意识的回归

扶贫参与主体的工作意识、扶贫思想、能力水平直接关系着扶贫工作的成效(9)马红莉.新农村建设进程中的农村人力资源开发模式探析[J].农业经济，2016(6)：74-75.。扶贫参与主体一旦对精准扶贫过程中的人力资源开发存在认知偏差，便会在某种程度上导致扶贫力量偏移工作中心和重心。为此，一是政府要转变观念，高度重视贫困地区的扶贫工作队伍人力资源潜在的人力资本价值。适应农村经济社会发展和扶贫工作双重需求，针对性、系统性地培养、提升贫困地区扶贫工作人员的扶贫能力，扭转贫困地区人力资源数量多、质量低的局面，提升贫困地区自我发展、自主脱贫的能力。二是贫困地区扶贫工作队伍要树立正确的思想意识，创造自主脱贫的文化环境。一方面扶贫工作队伍要重视自身的队伍建设、能力建设、思想建设、组织建设、纪律建设，明确自己的工作定位与角色定位，另一方面在精准扶贫工作中，不仅需要经济扶贫，更重要在于精神扶贫、文化扶贫、心理扶贫。扶贫工作队伍要依据贫困场域实际情况和扶贫工作需求现实，研究制定针对不同贫困人群的扶贫路径，同时，倡导贫困地区贫困人口自主发展，创造良好的自主脱贫文化环境。

(二)方法革新：立足于扶贫资源需求的路径调适

扶贫政策是否具有适应性，扶贫资源是否具有适时性，关键在于扶贫措施与贫困人口的脱贫需求二者之间能否实现有效对接。由于致贫因素复杂多样，因而扶贫措施也应该因时而异、因地而异、因户而异、因人而异，突出综合性，这就需要发挥扶贫工作队伍人力资源开发在精准扶贫工作中的资源聚合、配置与调节功能，通过汇聚调配多方各类资源，提高扶贫政策、扶贫资源对贫困人口脱贫需求的反馈能力。这既需要适应贫困地区、贫困群众多样性脱贫需求的人力资源开发机制，又需要一个政府与基层组织进行良好交流的衔接载体。一是要建立以脱贫需求、脱贫目标为导向的人才引进、培训、提升机制。现实中，各贫困地区急需大量专业化、高素质、复合型、能力强、爱基层的人才提供智力支持，进而满足贫困人口的多样性脱贫需求。因此，扶贫人才的引进和培养机制要立足于脱贫发展的需求，既要注重贫困地区内部扶贫人才的培养，也要注重外部扶贫人才的针对性引进，以保证扶贫的科学性和成效性，扶贫人才的稳定性和持续性。同时，要丰富培训内容，创新培训形式，拓展培训深度，延展培训广度。二是要健全贫困地区治理精英队伍的培养和管理机制，增强扶贫政策与扶贫对象二者之间的有效衔接性。由于受到资源、环境、技术、市场等多重因素的制约，贫困地区对国家的扶贫政策承载力尚显不足，这就需要依靠贫困区域的治理精英队伍，形成多方协作的扶贫开发模式。既要发挥贫困场域治理精英在贫困地区脱贫发展中的引导、组织、管理、协调作用，也需要健全治理精英队伍的培养和管理机制，提高动态化和系统化管理水平，有效规避脱贫工作风险和工作隐患。

(三)组织管理：健全扶贫工作的人力资源组织管理体系

精准扶贫具有长期性、复杂性、艰巨性等特点，不可能毕其功于一役(10)杨秀丽.精准扶贫的困境及法制化研究[J].学习与探索，2016(1)：108-110.。建立健全科学化、制度化、规范化的人力资源组织管理体系，加强扶贫开发各个环节中的动态监管，是发挥扶贫组织的综合性和成效性，保障组织目标有效性和高效性，增进精准扶贫的科学性和正确性的重中之重。一是要健全扶贫工作队伍人力资源开发制度体系，夯实人力资源开发基础。贫困地区扶贫工作队伍人力资源的合理性开发有赖于贫困地区的现实环境和制度条件。立足于贫困地区现实状况和制度环境，健全人力资源开发制度、培养制度、流动制度、使用制度等人力资源市场制度体系，为贫困地区实现脱贫目标提供人才保障和智力支撑，以制度衔接为保障实现贫困地区扶贫工作队伍人力资源开发的帕累托最优化配置，突破贫困地区闲置人口多、人口素质低、开发难度大的现实困境。二是要建立科学有效的组织管理制度，强化扶贫人才队伍建设。精准扶贫工作管理体系具有主导性、主体性、垂直性和全面性，因此，从中央政府到地方政府，再到贫困地区，都需要建立人力资源开发、培养、培训、流动、配置、管理体系，完善相应的管理条例和制度规范等各项配套措施，强化扶贫人才队伍的组织管理。三是要健全扶贫工作的绩效考评机制，转变传统化、单一化和僵硬化的考评模式。科学设计量化考评指标体系，精准评价不同岗位、不同级别扶贫工作部门的绩效，实现扶贫绩效考核与基层干部考核精准有效对接。同时，结合具体的实际情况，建立与扶贫工作队伍相适应的激励机制，既保持基层扶贫干部扶贫工作绩效压力，又调动其工作积极性。

(四)模式创新：构建多元主体参与的人力资源开发模式

实现长效性、永久性脱贫是开展精准扶贫、精准脱贫的根本目标，旨在激发贫困地区贫困人口内生脱贫动力，树立自主发展的观念，提高自主发展的能力。传统的扶贫开发是垂直性的单一化扶贫模式，难以保障人力资源开发的有效性，难以实现精准扶贫脱贫目标长效性。为此，亟须构建政府、市场、社会多元主体参与扶贫工作队伍人力资源开发，形成多方协调互动治理模式。首先，要认识到扶贫对象具有地域化、社区化和个体化差异。要实现精准扶贫精准性、长效性、永久性的脱贫目标，政府需要实现从扶贫攻坚的领导者、引导者到协调者、多元主体的参与者的角色转变，汇聚多方资源，实现扶贫路径多样化和精准性对接。其次，应着力建构以政府主导、联动市场、社会参与的扶贫机制。鼓励企业、高校、社会团体、公益组织等多重扶贫力量参与到贫困地区人力资源开发中，强化专项扶贫、产业扶贫、行业扶贫和社会扶贫四位一体的发展扶贫工作格局，形成政府、社会、市场互为支撑、相互协调、有机联动的工作机制。依据贫困地区的差异性，发挥不同扶贫主体在扶贫工作过程中的互动性，合理配置扶贫资源，形成政府、市场、社会扶贫三方合力，建立精准扶贫视域下扶贫工作队伍人力资源开发长效机制。