试论监察委员会调查权的运行模式

耿华昌

监察委员会调查权是监察机构的重要权能，在监察制度中具有重要作用。监察委员会调查权依循何种模式运行，是事关被调查人权利保障的关键所在，对监察活动的展开影响深远。然而，时下法学理论界对监察委员会属性有着不同理解，为配合国家监察制度改革所进行的《刑事诉讼法》修订虽已完成，但监察委员会调查权运行方面如何进行衔接仍未完全明确(1)詹建红,许晏铭.论监察调查与刑事诉讼程序的衔接[J].社会科学战线,2019(8):208-216.。在此种情形下，如何遵循《宪法》《监察法》关于国家监察制度改革的立法意图，结合监察调查权运行模式的实践状况，基于国家监察制度改革和发展的要求，进一步优化监察委员会调查权运行模式，也就有进一步讨论的必要了。

一、 监察委员会调查权运行模式的理论阐释

监察委员会调查权应该依循何种程序模式行使，是国家监察体制改革过程中引发争论的重要问题之一。学者们基于对监察委员会调查权属性的不同认知和理念差异，对监察委员会调查权提出了不同的程序设计方案，形成了监察委员会调查权运行模式的不同观点。

(一) 侦查权运行模式

这种观点是理论界的主流观点。其基本逻辑是： (1) 监察委员会调查权具有侦查权属性，本质上就是侦查权。首先，检察机关职务犯罪侦查部门承担职务犯罪侦查权，其在转隶之后，原来就存在的侦查权仍然存在。其次，虽然监察委员会调查权中涵盖着对职务犯罪行为和违法行为的调查，使得监察委员会调查权与侦查权产生一定差异，但这种差异不占主导地位。监察委员会对职务犯罪进行的调查，在审查起诉与审判阶段，同样需要按照《刑事诉讼法》关于刑事案件的侦查标准，接受检察机关审查起诉和审判机关案件审判的检验。“故起诉、审判阶段对侦查的审查与对调查的审查并不因权力行使主体与内容的不同而有所区别，调查权与侦查权所需达到的刑事诉讼标准与程序规范具有相当的一致性。”(2)左卫民，安琪.监察委员会调查权: 性质、行使与规制的审思[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2018(1)：101-106.监察机关的调查权与侦查权并无实质的不同，“因此，无论是从权力渊源，还是行使的目的，抑或是从行使的具体方式等角度考察，监察委员会职务犯罪调查权其本质就是侦查权”(3)王海燕.监察制度与刑事诉讼法的衔接[J].政法论坛,2017(6)：87-98.。(2) 监察委员会调查权应该遵循侦查权的运行模式。在行使职务犯罪调查权时，监察委员会既要遵循《监察法》的要求，也要遵守《刑事诉讼法》的规定。在对职务犯罪的调查过程中，监察委员会要遵守《刑事诉讼法》尊重和保护人权的原则，依据《刑事诉讼法》“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人”的规定，被调查对象在首次调查后即享有聘请辩护律师的权利，律师具有介入监察委员会调查活动的权利。(3) 监察委员会调查权还需接受检察机关的监督，尤其是在调查活动中对调查对象采取留置措施时，更应该符合《刑事诉讼法》对刑事强制措施的要求。

应该说，上述观点具有一定程度的合理性。监察委员会调查权中所涉及职务犯罪调查的部分，确实是在客观上具有刑事侦查的特质。或者说，监察委员会确实是通过实施调查权的方式，实施刑事侦查活动。监察委员会对职务犯罪活动所获取的证据与得出的结论，是检察机关审查起诉的依据，需受检察机关审查起诉的制约和监督。依据《监察法》第47条第3款的规定，检察机关对移送的案件认为需要补充核实的，应当退回监察机关进行补充调查，必要时可由检察机关自行补充侦查。既然监察委员会调查权具备侦查属性，那么监察委员会的调查活动引发被调查对象依照《刑事诉讼法》寻求律师帮助，从而引发律师介入监察委员会调查行为似乎也是顺理成章。但仔细推敲，这一观点又未免草率。监察委员会调查权中所具有的侦查权属性，只仅仅是相对于监察委员会调查权中的一部分，即监察委员会对职务犯罪的调查而言，而监察委员会调查权中还包括数量更为广泛的对违法行为的调查。如果考虑到国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公只是一种表象，监察委与纪委合署办公的实质是二者在“两块牌子、一套人马”的名义下的高度交融、难分你我，那么可以认为，实质上的监察委员会调查权还包括对违反党纪和党规等违纪行为的调查(名义上是纪委调查权)(4)“两块牌子，一套人马”的重点是“一套人马”，而非“两块牌子”。故名义上国家监察体制与党的纪检体制分立，但在监察委员会制度的实际运行中，二者根本无法区分。龙宗智就曾认为“一个强大的国家权力体系，兼有党纪检查、行政监察、犯罪调查三种功能，可谓‘党、政、法’三位一体”。(参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期)故在监察委员会调查权运行中，实际上涵盖了党的纪检部门的调查行为。分析监察委员会调查权属性，应该考虑这个因素。。这样一来，就更难得出监察委员会调查权是侦查权的结论。用侦查权来概括监察委员会调查权属性显然是以偏概全，“实际上，监察委员会调查活动性质比较复杂”(5)秦前红，石泽华.目的、原则与规则：监察委员会调查活动法律规制体系初构[J].求是学刊,2017(5)：99-109.。既然不能用侦查权来概括监察委员会的调查权属性，不能轻易得出监察委员会调查权就是侦查权的论断，那么自然不能认为监察委员会调查权需要完全遵从侦查权的运行模式。

(二) 调查权+侦查权运行模式

这种观点认为：(1) 监察委员会调查权具有司法调查和行政调查的双重属性。监察委员会调查权中，仅有对职务犯罪的调查权具备侦查权属性。而监察委员会调查权中对一般行政违法的调查则属于行政调查，具有行政调查权属性。“由此不难看出，监察委的调查权亦具有双重属性，即不仅包括了刑事侦查权，也包括了普通的行政执法权。”(6)谭世贵.监察体制改革中的留置措施：由来、性质及完善[J].甘肃社会科学,2018(2)：174-181.(2) 这种观点主张，在监察委员会调查权运行模式上采用调查权+侦查权运行模式，根据监察委员会调查权不同阶段的属性，适用不同的运行模式。具体而言，首先，在监察委员会内部机构设置上将行使职务犯罪调查权与行使违法调查权的机构区别开来。在监察委员会内部分别设立行使职务犯罪调查权和行使违法违纪调查权的双轨制调查机构。“所谓双轨制的调查体制，是指在保留党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公的前提下，在赋予监察委员会对公职人员腐败案件统一行使调查权的前提下，在监察委员会内部设置两个相对独立的部门：一是政纪调查部，二是刑事调查部。前者统一行使党纪政纪调查权，后者则行使刑事调查权。”(7)陈瑞华.论监查委员会的调查权[J].中国人民大学学报,2018(4):16-26.其次，在监察委员会调查权运行程序上，也采用行政调查和司法调查两套不同程序的双轨制，即监察委员会行使职务犯罪调查权的机构，遵循侦查权的运行模式，严格适用《刑事诉讼法》关于侦查权运行程序的规定。而监察委员会行使违法、违纪调查权的机构，遵循行政调查运行的模式，严格适用《监察法》关于监察委员会调查权的规定。(3) 在律师介入监察调查的问题上，主张在司法调查开始后，被调查对象有权依照《刑事诉讼法》获得律师帮助，即律师有权依照《刑事诉讼法》介入监察调查中的职务犯罪调查。“但在案件被移交刑事调查之后，被调查人具有犯罪嫌疑人的身份，这种调查其实就具有侦查的性质，当然要受到刑事诉讼法的约束，辩护律师也应当有权利参与调查活动，为委托人提供相应的法律帮助。”(8)陈瑞华.论监查委员会的调查权[J].中国人民大学学报,2018(4):16-26.

应该说与第一种主张单纯强调监察委员会调查权适用侦查权模式的观点相比，这种观点顾及了监察委员会调查权属性的复杂构成，因而也就更具有合理性。但这种双轨制的主张，也存在固有的缺陷： (1) 背离了国家监察制度改革目的，割裂了监察委员会的调查权。监察委员会调查权建立在《监察法》的基础上，虽然包含着不同权属内容，但《监察法》立法是将其作为一个有机整体予以对待的，这从《监察法》关于监察委员会调查权的全部具体规范就可以看出。而这种双轨制的主张，只是名义上承认了监察委员会调查权的有机统一性，实则通过在监察委员会内部分设互不隶属的平行的两套机构分别行使职务犯罪调查权和违纪违法调查权，严重割裂了监察委员会调查权。(2) 存在技术上的不可行之处。依照这种双轨制的思路，政纪调查部负责违法违纪调查，刑事调查部负责职务犯罪调查，看似分工清晰，但就具体操作层面而言，如何在案件立案阶段识别一个具体案件是一般的违法违纪还是涉嫌职务犯罪，从而将其交由政纪调查部或者刑事调查部进行调查，却是一件十分不容易甚至几乎不可能完美完成的任务。比如，在缺乏证据的情况下，如何识别是一般违法违纪还是职务犯罪？具体由哪一个机构来负责这种识别？是政纪调查部或者刑事调查部中任何一方还是专门设计第三方机构来进行识别？

(三) 调查权运行模式

这种观点认为： (1) 从权力属性看，监察委员会调查权是一种包含司法调查权和行政调查权甚至违纪调查权的独立的监察调查权。监察委员会调查权既不是单纯的侦查权，也不是单纯的行政调查权，而是综合了侦查权、行政调查权甚至违纪调查权的监察调查权。监察委员会调查权虽然包含有侦查权的内容，但其不同于侦查权，不能用侦查权来概括监察委员会调查权的属性。“从上述几个方面来看，监察委员会对职务违法和职务犯罪行为的调查权不能简单等同于检察机关的侦查权，其权属内涵与外延都具有差异性。”(9)左卫民，安琪.监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2008(1):100-105.监察委员会调查权虽然包含有违法调查的内容，但其也不同于行政调查权，不能用行政调查权来概括监察委员会调查权的属性。监察委员会调查权既不同于司法调查权，也不同于行政调查权，而是一种独立的调查权。(2) 监察委员会调查权应该有独立的运行模式。作为一种包含行政调查权和司法调查权权属内容的独立调查权，监察委员会调查权运行模式当然不应该采用纯粹的侦查权运行模式，简单套用《刑事诉讼法》关于侦查权的规定，也不该简单采用调查权+侦查权运行模式，在适用《刑事诉讼法》对于侦查权运行规定时，叠加适用《监察法》关于调查权行使的规定。而是应该在监察委员会内设立统一的调查机构，承担违法调查与侦查的职能，采用独立的监察调查权的运行模式，在适用《监察法》关于监察委员会调查权运行规范的同时，合理甄别后选择性地适用《刑事诉讼法》关于侦查权运行的部分规范。“调查部负责对监察对象的违法犯罪情况进行详细调查。在调查违法案件中，调查部主要承担目前政府监察部门的职责，可以采取一定的查明事实真相措施。在调查职务犯罪案件中，调查部主要承担目前人民检察院职务犯罪侦查部门的职责，有权行使刑事侦查权，采取一定的刑事强制措施。”(10)姬亚平，吉亮亮.国家监察委员会的设立于运行制度研究[J].财经法学,2018(1):49-63.(3) 监察委员会调查活动不允许律师介入。在律师是否被允许介入监察委员会调查活动的问题上，这种观点主张监察委员会是反腐机构，监察委员会调查权行使的目的在于反腐，故其运行不同于一般刑事犯罪的侦查程序，而是属于特别程序。“普通刑事诉讼传统观念就是认为职务犯罪与非职务犯罪都是犯罪，其刑事评价和处置具有一致性和不可分性，从而忽视了职务犯罪主体身份的特殊性和犯罪手段的隐蔽性。只有构建以监督公共权力、维护国家政治清明为目的的反腐败程序规范，才能遵循反腐败斗争规律，实现‘惩治腐败、廉洁政治’的价值目标。”(11)吴健雄.国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念[J].中南大学学报(社会科学版),2017(4):6-12.与一般刑事程序将保护人权列为优先不同，作为特别程序的监察委员会调查权运行程序，以打击腐败为优先。故在监察委员会调查阶段不应该允许律师介入。

应该说与前两种观点在监察委员会调查权属性上的判断相比，这种观点从监察委员会调查权的整体角度看待其属性，强调监察委员会调查权是一种区别于司法调查和行政调查但又包含二者的独立的调查权，更符合国家监察制度的本意。根据这种对监察委员会调查权属性的判断，强调监察委员会调查权运行要在遵守《监察法》的条件下，也受《刑事诉讼法》侦查权运行规范的部分约束，形成一种既不纯粹是侦查权运行模式，又不是简单的调查权+侦查权运行模式的独立的监察调查权运行模式。在这一点上，也较前两种观点更具有合理性。但与此同时，这种观点以所谓特别程序理论否定监察委员会调查阶段律师介入，缺乏足够令人信服的论点。即使认为监察委员会对职务犯罪的调查与一般刑事案件侦查相比确实具有特殊之处，且国家监察制度的根本目标在于反腐，但是否能因此将国家监察制度反腐目标与保护人权目标对立并得出反腐目标优先的结论？能否认为律师介入监察委员会调查会阻碍而不是增进监察制度的反腐效果？这些都不无疑问。

二、 监察委员会调查权运行模式的实践探索

上述理论争论，对监察委员会调查权运行模式的制度选择具有一定影响。然而，由于国家监察体制是一项事关全局的重大政治改革和前所未有的实践创新，以审慎的态度展开试点探索，无疑构成了监察制度创建中不可缺少的环节。事实上，从2016年中央发布监察体制改革试点方案到2018年监察法出台，相关的探索与试验不断展开，而监察委员会调查权的运行无疑是其中的重要内容之一。下文将以时间为序，对监察委员会调查权运行的实践探索予以简要描述。

2016年11月7日，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)，部署在北京市、山西省、浙江省设立各级监察委员会。2016年12月25日，全国人大常委会十二届二十五次会议审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)。《试点方案》和《试点决定》对监察委员会调查权都作了明确规定，确定了监察委员会有监督、调查和处置的职权，可以采取谈话、讯问、留置等措施，允许试点地区暂时可以调整或者暂停适用《刑事诉讼法》第3、18、148条和第2编第2章第11节关于检察机关对直接受理的案件实施侦查的相关规定。

从《试点方案》和《试点决定》中有关监察委员会调查权的规范来看，监察委员会调查权在国家监察制度改革试点时期实际被作为一种区别于刑事诉讼侦查权但又包含了侦查权内容，同时又涵盖行政违法调查权内容的新型独立调查权。其运行模式既不同于侦查权运行模式，也不完全与原《行政监察法》规定的行政调查权运行模式相同，而是实行独立的监察委员会调查权运行模式。《试点决定》通过暂停《刑事诉讼法》相关条款的实施将针对职务犯罪案件的侦查权纳入监察委员会调查权，致使试点期间的监察委员会调查权具有实质上的侦查权内容，明显区别于改革前监察委员会调查权单一的行政调查权属性。

同时，《试点方案》和《试点决定》还通过相关规定，刻意显现监察委员会调查权与侦查权有所区分。这从以下两点可以看出来： (1) 在强制措施上的不同。与《刑事诉讼法》规定了拘传、取保候审、监视居住、逮捕和拘留五种强制措施不同，《试点方案》和《试点决定》只规定了留置这种调查强制措施。(2) 在律师介入上的不同。根据《刑事诉讼法》的规定，首次侦查讯问或者采取侦查强制措施后，嫌疑人即可以聘请律师。《试点决定》虽未明确提及暂时调整或者暂时停止适用《刑事诉讼法》第33条第1款，但在试点实践中，监察委员会调查活动中不允许律师介入。例如，试点期间，作为试点的山西、浙江等地，都不接受监察委员会调查阶段的律师介入。山西省阳泉市矿区司法局2017年发布的《关于支持配合监察委员会查办案件工作办法(试行)》第7条明确规定：“监察委员会调查案件期间，律师不介入相关工作。”2017年中纪委监察部网站曾刊文称：“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”此即隐含地否定监察委员会调查期间的律师介入。

2017年11月6日，《人民日报》发表了长篇综述，对2016年以来监察体制改革试点进行了系统的梳理和总结。该综述指出，试点省市按照中央要求，对监察体制改革进行了深入探索，取得了丰富的经验。其中，与监察调查权相关的主要有以下几点：一是试点省市准确把握了监察委员会的定位，明确监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关。二是试点省市积极运用调查权，发挥留置威慑力。如在调查措施运用方面，试点省市按照能试尽试原则，在调查职务违法犯罪过程中充分运用12项调查措施和技术调查、限制出境等措施；按照不同调查措施设置不同审批程序，重要事项集体研究决定，相关材料全程留痕、存档备查；严格按照刑事诉讼证据标准调查取证，对调查措施的适用条件、执行方式、程序要求等作出细化规定等等。三是完善内部纪法衔接。如北京市根据监察对象身份、案件性质的不同，分别采取同步立案、先执纪审查后依法调查、先监委依法调查后由其他纪检组织执纪审查等不同模式，做好执纪审查与依法调查的工作对接。浙江省分别设计纪检措施文书和监察措施文书、纪检立案程序和监察立案程序，明确以监委名义获取的证据可以用于认定违纪问题，使执纪审查与依法调查既相对分开又有序衔接(12)国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述[N].人民日报,2017-11-06(1).。

人民日报的这一综述，是在我国监察改革试点即将全面推开的节点进行的整体总结，较为集中地反映了监察体制改革试点的经验和成就。总体来看，有关监察调查权的运行，试点省市还是倾向于将调查权视为独立于侦查权的权力类型来看待的。这可以从前述各地对监察委员会的定性以及调查措施运用衔接等实践措施观察得出。在前期试点基础上，中办于2017年10月印发《关于在全国各地推开监察体制改革试点方案》，2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，全国范围内的监察体制改革实践探索全面展开。围绕着监察权力的运行，各地在线索处置、立案、取证、留置等调查程序机制方面，在证据审查、结果处理等处置程序机制方面以及国际合作工作机制方面进行了广泛的探索(13)吴建雄.监察体制改革试点视域下监察委员会职权的配置与运行规范[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2018(5):44-53.，形成了一批有益的经验。不过，由于这一在中央主导下展开的推广性试点的目的在于改革示范而不是为了试错，全面试点本身也就成为改革的一部分内容，地方在改革中所获得的权力空间必然有限(14)庄德水.国家监察体制改革试点的实践策略及其应用分析[J].理论探索，2018(4)：46-53.，监察调查权运行模式的探索因而也难以在更大程度上突破既有试点的经验。

三、 监察委员会调查权运行模式的立法选择

监察委员会调查权的理论纷争与实践探索，为立法选择提供了重要的知识资源和经验素材，但监察委员会调查权究竟如何运行，最终还是依赖于立法选择。由于监察委员会的设置事关国家整体权力架构，因而监察委员会调查权的立法就不能仅由《监察法》独立完成，而是涉及《宪法》《监察法》以及《刑事诉讼法》等多个层次的法律设计。

(一) 《宪法》修正对监察委员会调查权运行模式的影响

《宪法》并不会对监察委员会调查权的运行这样的具体问题做出规定，但其宏观制度设计仍旧会对监察委员会调查权运行模式产生影响。2018年3月《中华人民共和国宪法修正案》通过的现行《宪法》在第3条第3款、第123条、第127条第1款等诸多条款，将行使监察权的国家监察委员会与行使行政权的国务院、行使司法权的最高人民法院和最高人民检察院并列，确立了国家监察委员会作为由全国人民代表大会产生，并对《宪法》负责的国家机构地位。因此，监察权成为同立法权、行政权和司法权并列的第四种国家权力。

此种对监察权的宪法定位影响深远。“监察机关行使的监察权是对党的权力与国家权力整合与重组而成的，宪法上的监察权整合了行政监察权、检察权中对公职人员职务犯罪行为的法律监督权以及党的纪检机关的党内监督权三部分权力，因此，新的监察权既不是传统意义上的行政权或司法权，也不是一般意义的法律监督权，而是一种独立的监察权。”(15)范进学，张玲玲.国家监察体制改革的宪法问题[J].学习与探索,2019(2):77-84.由这一权力性质定位出发，监察委员会调查权进而也就必然区别于司法调查权、行政调查权、立法调查权。这为确立监察调查权的独立性及其运行模式奠定了基础。

(二) 《监察法》对监察委员会调查权运行模式的设计

《监察法》共9章69条。其有关监察委员会调查权运行的规定主要体现在以下两类：一是规定监察委员会调查手段的规范，主要为第19条至第30条。《监察法》规定了12种调查手段，分别是谈话或者要求说明情况(第19条)，要求涉嫌职务违法的被调查人作出陈述以及对职务犯罪的被调查人进行讯问(第20条)，询问证人(第21条)，对严重职务违法或者职务犯罪的被调查人进行留置(第22条)，查询、冻结财产(第23条)，搜查(第24条)、调取、查封、扣押用财物、文件和电子数据等信息(第25条)，勘验检查(第26条)、鉴定(第27条)、技术调查措施(第28条)、决定由公安机关发布通缉(第29条)、采取限制出境措施(第30条)。二是规定调查程序的规范。主要有移送调查(第34条第1款)、对报案和举报的处理(第35、36、37条)、调查的初核与立案(第38、39条)、调查的程序要求(第41、42条)、留置的程序要求(第43、44条)、补充核实的程序要求(第47条第3款)。

观察上述《监察法》有关监察委员会调查权运行条款，不难看出《监察法》的调查权不仅仅是对被监察对象行为的调查，同时也涉及对被监察对象行为的监督和处置；调查过程的展开，既涉及违纪违法调查，也涉及犯罪问题调查，而不是局限于公安司法机关等刑事追诉的范围之内。这种复杂多样化的权力结构及其目标指向，彰显了监察委员会调查权的独特之处，其作为一种区别于司法调查和行政调查的独立调查权的权力属性，在《监察法》中表现极为明显。

(三) 《刑事诉讼法》中体现的监察委员会调查模式

从理论上看，监察委员会调查权运行模式的规范，除了体现在《监察法》中，还体现在与《监察法》衔接的《刑事诉讼法》中。现行《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款都规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”《刑事诉讼法》正是规定监察机关与审判机关、检察机关、执法部门在办理职务犯罪和职务违法案件时能够互相配合、相互制约的法律部门。现行的《刑事诉讼法》2018年修订完成，其内容与监察委员会调查权运行也有一定体现。

从目前《刑事诉讼法》修订内容看，《刑事诉讼法》也是严格界分监察委员会调查权与侦查权，承认监察委员会调查权应该具有独立的区别于侦查权的属性。《刑事诉讼法》第108条规定：“(一)‘侦查’是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。”该条款通过定义侦查的方式，明确侦查主体只能是公安机关、人民检察院，将监察委员会排除在外，即明确了监察委员会进行的职务犯罪调查不是侦查。这一最终文本与中国人大网2018年5月公布的《中华人民共和国刑事诉讼法修正草案(征求意见稿)》中“‘侦查’是指公安机关、人民检察院等机关对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施”的表述，已经有了明显差异，即将“等机关”进行了删除。这在一定程度上也表明《刑事诉讼法》区分监察委员会调查权与侦查权的意图。另外，从《刑事诉讼法》附则第308条规定来看，除公安机关、检察机关之外，对特定案件享有侦查权的还有军队保卫部门、中国海警局、监狱等，但同样没有列举监察机关。

综合上面的分析，可以看出，在国家监察制度的法律渊源层面，从《宪法》修正到《监察法》颁布，再到《刑事诉讼法》的修订，都已经将监察委员会调查权运行模式作为一种区别于侦查权运行模式同时也区别于行政调查权运行模式的新的运行模式予以确立。与前文所述的法学理论界关于监察委员会调查模式论争的观点对比，可以看出，基本上是选择了第三种观点。

四、 监察委员会调查权运行模式的优化思路

应该说，国家监察制度改革实践中对监察委员会调查权运行模式所作的立法选择，是基于对监察委员会调查权属性的判断以及试点实践基础上所作出的理性选择。监察委员会调查权是包含有行政违法调查、职务犯罪的司法调查以及违反党纪的违纪调查的独立的监察调查权，其运行模式当然不应该照抄侦查权的运行模式，也不应该局限于行政违法调查权的运行模式。这一内在理论，在前述第三种观点中已经得到阐释。

然而，理论的功能不仅仅是解释，它同时也是评价实践和建构未来的工具。以前述理论观察，当下监察委员会调查权运行模式也绝非完美无缺，不存在任何问题。事实上，前文所述监察委员会独立调查权模式的理论观点中遗留的问题在现有制度中似乎并未能完全解决。如在律师介入问题上，《监察法》和《刑事诉讼法》实际已经排除了被调查人聘请律师的权利。如此一来，“作为同样被限制人身自由的被调查人仅仅能够获得事后的实体性权利的救济，而无法获得同等的程序性权利的救济”(16)詹建红,许晏铭.论监察调查与刑事诉讼程序的衔接[J].社会科学战线,2019(8):208-216.。这必将置被调查人于更为不利的地位。而在监察委员会调查权的监督制约方面，修改的刑事诉讼法主要通过重新界定检察机关职务犯罪侦查权范围、明确检察机关对监察机关移送起诉案件的审查起诉和补充侦查权等方式展开，但这种方式其实更多是一种案件的程序流转，检察权对于监察委员会调查权的监督制约无疑仍旧较为乏力。

笔者认为，以前述理论讨论为基础，未来《监察法》《刑事诉讼法》的具体实施过程中，围绕监察委员会调查权运行模式至少在以下两个方面需要适时改进，进行必要的制度优化。

一方面，应适时允许律师依照《刑事诉讼法》的规定介入监察委员会调查权运行。正如前文所提及，理论界部分学者所主张的特别程序理论，缺乏足够的正当性。《监察法》《刑事诉讼法》并没有明确排除律师介入监察委员会对职务犯罪的调查活动。《试点决定》也未明确规定暂时调整或者暂时停止能否适用《刑事诉讼法》有关律师介入的条款。国家监察制度改革试点期间之所以不允许律师介入对职务犯罪的调查活动，并非依据法律或者《试点决定》的具体规定，而是基于位阶和权威性都较低的规范性文件或者内部指示。虽然《刑事诉讼法》修订的二审稿中也显露出不赞成律师介入监察委员会对职务犯罪调查活动的态度，但二审稿也没有以法律条文明确宣示禁止律师介入监察委员会对职务犯罪的调查活动。应该说，律师依据《刑事诉讼法》介入监察委员会调查活动，不存在明显的法律障碍，只是存在若干技术问题。只要通过法律解释一类的技术手段明确监察委员会对职务犯罪的调查行为具有侦查属性，可以看成侦查措施，同时可以将监察委员会对职务犯罪嫌疑人采取的留置措施视为刑事强制措施，就完全可以适用《刑事诉讼法》，让律师介入职务犯罪调查活动。“具体而言，一方面，在监察委调查阶段，自监察委对被调查人第一次讯问或者采取留置措施之日起，被调查人应当有权委托律师辩护。”(17)谭世贵.监察体制改革中的留置措施：由来、性质及完善[J].甘肃社会科学,2018(2)：174-181.另一方面，应进一步强化检察机关监督监察委员会调查权的职能。尽管学界有人主张检察机关不应该介入监察机关的调查活动，监察调查中的违法行为由监察机关自行处置。“因而监察活动中监察人员的违法犯罪问题只能依照监察法规定，由监察机关查处，这是利弊权衡后比例原则的内在逻辑。”(18)吴建雄，王友武.监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建[J].国家行政学院学报,2018(4)：28-35.但笔者认为这一观点不足取。检察机关职务犯罪案件侦查部门转隶监察委员会，客观上并没有改变检察机关作为法律监督机关的属性。检察机关法律监督机关的定位源于《宪法》的规定。因此，具备法律监督职能的检察机关对承担职务犯罪案件调查职能的监察委员会进行法律监督，具有充足的正当性。如果考虑到监察机关超常的权威和在反腐案件调查中的巨大权力，就更应该强调检察机关的法律监督，以外部权力监督这种拥有巨大权力的机关形成一定程度的制约。当然，考虑到作为承担法律监督职能的检察机关本身也是监察机关的监察对象，检察机关对监察委员会进行法律监督确实具有一定的难度。就检察机关对监察委员会调查权运行的法律监督而言，《监察法》并没有作出明确规定。检察机关对监察委员会职务犯罪调查活动缺乏有效即时的监督措施，只能依照《监察法》第33条第2、3款以及第47条的规定以及《刑事诉讼法》的相关条款，在审查起诉环节通过排除监察委员会调查所取得的证据或者退回补充核查，实施对监察委员会调查活动的全面监督。客观上讲，检察机关这种对监察委员会职务犯罪调查权运行所实施的监督，属于一种事后监督，缺乏监督的时效性。因此，未来应该进一步明确检察机关对监察委员会职务犯罪调查活动实施监督的程序，进一步强化检察机关对监察委员会职务犯罪调查活动的监督。