大数据时代背景下的政府治理创新探析

杨昌勇 奚洁人

摘  要： 大数据是信息革命的新成果。作为一种新的生产要素，大数据催生了新模式、新产品、新业态、新经济，促进了社会生产力的提高，继而改变了人们的生活方式，影响了社会的运行方式，从而产生一种新的文化，促使社会组织模式及权力关系发生重大变化，进而改变社会的组织与管理方式，引发政府治理的变革和创新。在互联网和智能化的时代背景下，大数据远远超越了技术层次，被赋予了丰富的社会属性，对领导方式、决策模式、政府治理创新等形成了新的冲击与挑战。某种意义上，大数据意味着一种新的生产方式和生活方式，意味着一种新的文化和思维方式，也意味着一种新的治理模式。

关键词： 大数据;社会属性;领导方式;决策模式;治理创新

习近平总书记在党的十九大报告中，17次提到科技，35次提到新时代，59次提及创新，并指出要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合[1]。信息技术催生了互联网和大数据，促进了人际沟通的便利化和社会组织的扁平化，在理论和实践层面对政府治理的发展变革产生了重要影响。在“互联网+”时代，人类已经从IT（Information Technology）阶段进入到DT（Data Technology）阶段。大数据将首先在生产方式上发挥巨大的推动作用，形成先进的社会生产力，继而影响到人们的生活方式和社会形态，持续深入地对政府治理产生重大影响，形成政府、市场、社会之间的映射和互动。大数据将促进科学决策、组织变革、领导力提升，强化政府、市场和社会之间的合作共治，推动政府治理持续创新。

一、大数据的社会属性

大数据是信息革命的最新发展成果。麦肯锡是最早提出“大数据”时代到来的人，其2011年5月在《大数据： 下一个创新、竞争和生产率的前沿》里提出，数据已经渗透到各行各业，变成重要的生产要素，数据的挖掘和运用将助推社会生产率和生活便利化的提高[2]。大数据比较权威的研究者当数维克托·迈尔-舍恩伯格，他是著名的互联网研究者，对大数据的商业应用倾注了浓厚的兴趣，曾经在哈佛大学、牛津大学、耶鲁大学和新加坡国立大学等地的互联网研究机构进行教学和研究，他关于大数据最有名的著作是《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》一书。维克托·迈尔-舍恩伯格认为，大数据将会给我们这个时代带来重大的背景转换，大数据正在或将要改变我们的社会组织方式和社会生产方式，给我们的工作和生活带来重大影响，将促进大数据时代的思维、商业和管理等领域的一系列变革[3]。

云计算和大数据的兴起是信息技术应用模式的一场变革。马云曾经这样形容“大数据时代”的迅速降临：“我们大家都认为电脑够快，互联网还要快，我们很多人还没搞清楚什么是PC、互联网，移动互联来了;我们在没搞清楚移动互联的时候，大数据时代又来了。”[4]人类历史上经历过四次信息革命，从创造语言到创造文字以及随之而来的造纸与印刷的技术，从发明电信通信到电子计算机与互联网的创造。现代通信技术和电子计算机的有效结合，使信息的传递速度和处理速度得到了巨大的提高，人类掌握信息、利用信息的能力达到了空前的高度，人类社会进入了信息社会。在一定意义上，人类文明史是一部信息技术的发展进化史，大数据是信息技术发展最新的阶段成果[5]。从互联网到云计算，从大数据到物联网，再到未来的智能化，信息化革命和科技创新已经悄然切换了社会发展的时空背景，我们正在迅速走进大数据与智能化的时代。大数据及智能技术的快速发展推动了智慧城市、智慧企业、智慧政府等智慧主体的建设，打开了一条通往万物皆可互联互通的智能世界。在这样的时代转换背景下，大数据将打破传统社会的线性发展关系，演变成一种理性的非线性趋势。大数据将塑造移动互联网条件下的商业模式，新的技术模式、商业模式将对传统的社会结构造成冲击，重新建构人际和社会的互动模式。大数据首先重构了人与人之间的关系，未来社会将会是社群化的，大数据将助推社会组织社群化和社群经济的发展壮大。大数据还将重构人和企业之间的关系，客户和企业之间的关系不再通过以往的营销渠道来连接，而是看重口碑式、体验式的沟通渠道，客户和企业也不再是过去的那种大规模生产制造的模式，而是个性化、定制化的C2B（Customer to Business，即消费者到企业）模式。大数据还重构了人和政府之间的关系，社会公众对政府的要求和期望将越来越高，要求政府更加透明，追求公共价值，积极回应民众诉求，大数据将推动政府向透明化和服务型转变。

纵观历史发展，每一次重要的科学发现和技术革新都将推动社会向前发展一大步，历次信息技术的革命性突破往往促进社会生产力的极大提高，继而引起生产关系和经济基础的变化，最后导致社会运行和国家治理方式的变革。到目前为止，信息技术仍是引领社会变革和企业创新的一支重要的主导力量。信息革命的历程告诉我们，从创造语言到创造文字以及随之而来的造纸与印刷的技术，从发明电报、广播、电视等电信通信技术到电子计算机与互联网的创造，信息技术的每一次革命性突破都会对社会的组织方式、沟通互动方式和思维方式带来改变，继而由社會和企业部门开始影响并最终改变公共部门与社会的互动方式和治理方式。大数据的出现也遵循了这样的规律，大数据首先在商业领域产生了变革，通过大数据的深度挖掘分析，催生了新的商业模式，使商品的智能化、个性化、定制化成为发展趋势和现实可能。

越来越多的国家开始重视大数据在政府治理和社会发展中的重要作用，越来越多的企业开始利用大数据来进行商业创新、科技创新和产品创新，大数据变成了各国争相瞄准的“金矿”和竞争合作的新兴领域，大数据变成了国家治理的新手段、新方法和企业发展的增长点、助推器，大数据的作用在互联网和智能化融合发展的时代背景下进一步被凸显出来。大数据的发展得益于信息技术几十年的持续创新，也得益于新能源、新材料、生物和制造业的融合共进，同样离不开云计算、人工智能、工业互联网等新技术新领域的融合互动，大数据发展的动力机制来自社会需求，既有科学技术的创新推力和大众生活的供给潜力，也有企业发展的利益拉力和社会服务的需求压力。反过来，大数据也促进了商业模式、政府治理和社会发展的变革和创新。大数据催生了新模式、新产品、新业态、新经济，首先改变了生产方式，继而改变了人们的生活方式，影响了社会的运行方式，从而产生一种新的文化，引发社会组织模式及权力关系的重大变化。大数据的出现，改变信息的传播和消费方式，进而改变社会的组织与管理方式，引发国家或政府治理的变革。“大数据”不只是一个物理概念，它也是一种社会概念。大数据因其对科技、商业、社会生产和政府治理等方面的变革性影响而天然地具备社会属性，大数据实际上意味着一种新的生产方式和生活方式，一种新的文化和思维方式，也意味着一种新的治理模式。

二、领导方式的挑战

从互联网到云计算，再到大数据、物联网，或是将来的智能社会，实际上都贯穿了一条主线：那就是信息技术迅速地改变着社会，刷新我们的沟通方式和思维方式;信息技术首先改变了社会生产方式与生活方式，继而引起社会生活的变化，随即影响社会文化与政府治理、社会治理的变化。网络具有天然的自组织性、非中心性、非权威性，具有强大的解构、颠覆功能，思想文化和意识形态安全风险剧增，社会稳定和政治安全面临巨大的基础性挑战[6]。面对发展迅猛的信息技术，领导者们必须适应这个时代潮流和社会转型，树立一种新的领导方式。

让我们对大数据时代领导方式受到影响的几个因素展开分析：

1.权威受到挑战

在工业社会中，组织规模比较大，官僚体制的层级比较分明，信息不对称、不透明，信息意味着一种权力，因此控制了信息就等于维护了权威，控制了权力。在现代信息社会，由于移动互联网和社交软件的技术革新，每一个社会个体都变成了媒体源，改变了以往信息不对称的状况，信息呈现出透明、开放、流动和分享的趋势，信息传播方式的改变打破了权力的集中，客观上要求分权和授权，集权治理的模式难以适应，领导权威受到了挑战，权力出现了分权化和分散化的趋势。互联网时代去中心化的趋势使领导权威不得不进行重新定位与重新适应。互联网时代的“去中心化”实际上是“多中心化”，就是从传统的一个中心变成多个中心，没有中心就意味着人人都可能是中心。互联网的本质是连接，而这种连接是立体的，是全方位、全时空的。互联网连接与传统意义上的连接最大的不同，是打破了人类社会几千年来传统的单一中心模式，将金字塔型的社会结构全面扁平化。以前的信息只能自上而下地传达，普通民众很难将信息由下而上地传递。人类进步的历史是信息传递不断变革和升级的历史，从早期没有文字到发明文字，从发明文字到鸿雁传书，从印刷术的发明到电报电话的崛起，从有线通讯到无线通讯的升级，但是其本质上都没有改变传递的点对点的单向模式。而互联网的兴起，实现了信息传播的多点、全方位、全天候、不间断的全球网络化，其革命性的意义在于打破了传播的单一中心模式。

人类的文化模式，在互联网的冲击下，全面走向碎片化。以前任何一个社会，叫单中心社会，比如原来我们了解信息要依赖传统媒体，似乎它们代表着权威，因为它们是传统社会的信息中心。现在，年轻人不再仅仅看电视，而是在互联网、在手机上，随时随地接受信息、随时随地发送信息、随时随地制造信息。所以每一台电脑、每一个手机、每一个人都变成一个信息中心，整个人类社会变成多中心社会，人类进入了“多中心时代”。互联网的共享模式改变了传统的层层下达的模式，这正好契合了去中心化的特点。

传统社会依靠对信息的垄断与控制来进行统治，而在互联网的信息时代，信息随时随地可以获取和传播，互联网时代数据的存储、流动和共享都变得比较充分，这对作为治理主体的政府带来了很大的影响。在现代社会里，信息变得更加透明，信息权力变得更加平等。

2.组织结构扁平化

大数据作为一种新的生产要素，深度参与到商业模式的变革中来，改变了社会生产方式，继而从商业经济影响到社会生活，再对人们的思维和文化形成促进和创新。在这一系列的变革中，大数据将使组织结构更加扁平化，组织结构将从官僚式层级式走向扁平化，形成一种与扁平化组织相适应的管理方式和组织文化。扁平化结构是在信息化时代背景下从金字塔结构变革演化而来的，因其大幅减少管理层次和灵活机动的特点而在知识型组织中大受欢迎，让处于组织机构中的顶端和底端的沟通变得容易和便捷，使基层人员的自主性和主动性得到充分的发挥。扁平化既是一种组织形态，也是一种管理方式，扁平化首先在互联网等高科技企业形成，继而对企业组织形态产生影响，最后促进公共部门的组织形态和管理方式的变革。大数据促使政府及其它公共组织的智能化水平有了较大提高，政府与公众的互动、参与和协商合作变得越来越容易，政府的透明度、公信度、参与度得到了社会的普遍认可。

大数据与智能化的趋势使得组织的管理方式更加多样、更加灵活、更加精准和智能，推动了组织管理的变革，无论是企业组织还是公共部门的各类组织都变得越来越扁平化，组织内部上下层之间的信息不对称状况发生了巨大改变，促使组织文化越来越开放。这种状况迫使组织重新思考“人”在各类要素中的作用和价值定位，推动组织越来越重视“人”的要素，更加重视客户体验和基层人员以及组织管理中的神经末梢。大数据重构了组织结构中的互动关系。传统的组织形态是在工业化生产的大背景下建立的，一般采用垂直结构，倾向于集权和自上而下的管理体制。大数据时代的组织互动关系则完全不同，大数据对传统组织管控严格、层级分明、权威至上的管理方式形成了挑戰，组织内部各层级之间的交流互动更加活跃，组织与外部环境的互动机制也更加灵活，基于互联网精神形成了开放、合作、分享、创新的价值观，同时在组织内外提倡平等、共享、互动的协商合作机制。

3.平等、共享等观念深入人心

大数据时代的特征就是互联互通和开放共享，万物均可互联，网络可以连接一切。互联互通的前提就是开放，开放促进平等，互联网中的每一个节点都变得重要，只是权重有所不同。大数据时代的商业模式促进共享和平等。供给侧改革将会促进商业模式的重大变革，那就是作为市场主体的企业要主动调整生产销售模式，满足顾客的个性化需求。互联网对传统企业的最大改变就是以往的大规模工业化生产将过渡到个性化需求和私人定制，强调客户的心理体验与深度参与。同时将会形成共享型经济，这是一种由分散型网络及市场构成的经济体系，以规避传统中间商的方式，通过供需匹配释放闲置资产价值。共享经济发展由消费与供应的主动性、交换过程中的双赢、社会整体资源利用率提高三个因素共同驱动。它能增强消费者话语权，改变消费模式，促进市场竞争，冲击垄断，另外还会提高产品利用率，让社会整体福利提高。

大数据时代的公共政策过程更需要公众的互动与参与。大数据时代人人都是自媒体，只要有网络，信息随时随处可以获取和发布。大数据驱使下的社会化媒体具有连接性、社区化、公开化、参与性。各种与百姓息息相关的公共政策都有可能成为舆论场中的社会热点，公众要发声，政府要听取，公共政策的过程越来越多地体现公众的参与和互动。

因应以上这些变化，领导者需要适应大数据时代的变革：

1.分化更需引领

现阶段，阶层更加分化，价值观更加多元，意识形态更加多样，文化更加庞杂。特别是80、90后等年轻群体，个性化特征越来越明显。面对这样的局面，领导者既要寻求最大公约数，更应注重社会公共价值的塑造，发挥文化领导力的作用。在分化中更需要引领、更需要核心，领导的价值体现就是整合者、引领者。不管是在意识形态领域、政策设计领域，还是在文化精神领域，领导者都需要担当和勇气，举起引领者的大旗。特别是在面对各种社会危机时，领导者的引领和整合作用显得弥足珍贵。

2.领导者更需尊重个性、平等相待和适度分权授权

大数据时代更加注重分享、注重平等、注重服务。商业智能将更发达，商业将变得更加个性化、定制化、智能化，对营销体系、研发体系、产品体系将形成巨大影响，改变旧的商业模式，塑造新的商业模式，谁能抓住这个潮流，谁就将在新一轮的商业竞争中赢得主动，发挥领导力，掌握话语权。公共服务和社会治理将变得更加智慧和灵巧。智慧城市、智慧交通、智慧医疗等智慧型的公共服务和社会治理将深度融入社会运行和群众生活，政府通过大数据进行公共服务和社会治理的智慧化建设，改变和影响人们的生产方式和生活方式，引领社会朝着智慧、理性、便捷、高效的方向变革，从而为民主、文明、和谐的社会建设打下坚实基础。

3.树立共享共治、利益协调的理念和机制

大数据时代去中心化和扁平化导致了思想和价值的多元化，公众反对特权，要求平等的愿望更加强烈。由于网络的普及，整个社会的智能水平上升到一个新的阶段。传统社会的信息垄断往往容易迷信权威。而信息社会是知识社会，社会智商和社会情商普遍提高，社会情绪更加敏感，公众心理更容易形成达成明显的诉求和意愿。普通大众参与决策过程，领导者与公众的关系由松散型转变为紧密型、互动型。领导者需要树立共享共治的思维，注重各阶层的利益协调。

三、决策模式的变革

传统决策往往会依靠直觉和经验，领导者会从先例和经验中寻找依据，而注重逻辑的决策方式容易受到忽视。但仅仅依靠直觉和经验往往容易产生对问题和环境条件的认知偏差，还容易受到领导者个人主观意志的影响，也会受到相关利益群体的操纵和干扰。在大数据时代背景下，决策意识、组织文化、组织结构和决策流程等方面都将实现变革，完全可以做到智慧决策和科学决策[7]。当前政府决策面临新的大背景：经济下行压力加大，财政收益下降，经济审计加强，财政预算约束进一步收紧，反腐败保持高压态势，社会公众、媒体对政府的决策事项高度关注，同时需要应对自媒体时代前所未有的舆论监督。这些因素让政府决策承受巨大的压力。社会要求政府的决策成本更小、服务更好、成效更好，决策失误的代价越来越大。大数据对决策模式带来了新的挑战和变革。大数据不仅沉淀了历史，还掌握了现状，预见了未来。不仅是反光镜，还是放大镜和显微镜，这使得领导者不仅要了解宏观，还要能把握中观和微观，影响和改变着领导者的决策思维和决策方式。

在探讨大数据对政府决策的影响前，先探析一下以往决策中存在的问题。

1.传统决策模式的限度

虽然我们经常批评“三拍”干部，但现实中依然存在不少“三拍式”的决策：启动时拍脑袋决策，过程中拍胸脯保证，结果是拍屁股走人。考察现实中的决策方式，存在以下几个限度：一是靠经验，遇到问题时，我们往往会问有没有先例，以前是怎么处理的？或者领导者以往遇到同样的问题时是怎么应对和处置的？很多领导者都将自己或者别人的实践经验作为决策依据和重要参考。但问题是老经验是否对新问题奏效？二是靠智囊，领导者往往会就某些专题征求和询问专家智囊的意见和建议，依据专家智囊提出的意见或建议来做出决策。但现实的问题是：专家智囊的意见有时候理论性很强，和实践存在差距。三是靠天时地利人和因素的分析判断，这其实考虑决策的环境和条件，将一项决策中可能遇到的各种问题和因素加以权衡和考虑。四是一时一地环境考量下的决策，很有可能会收到利益群体的牵制，做出有悖于公共利益和公共价值的决策。最后需要特别指出的是，有一部分领导者在做决策时，往往会受情感、情绪波动的影响，出于个人好恶和意气用事。

2.缺乏决策后的跟踪评估

纵观决策系统存在的利弊，决策过程和制度建设缺乏系统性、配套性是最大的问题。就像干部问题一样，重选拔任用，轻监督管理。一个干部，在提拔前往往会进行方方面面的考察，但是这个干部被提拔到这个岗位后干得怎么样，和班子搭配是不是形成了合力，德行口碑如何，就较少有人去关心过问了。一个决策，往往注重事前的评估，一旦做出决策后，就很少有人关心决策实施后的成效和影响。一项决策的最佳实践模式应该是，在实施后进行跟踪、评估，反馈后再对各种决策变量和环境因素进行调整，以致最终达到决策实施效果的最优。长期以来，我们的思维是直线思维，而不是闭环思维，欠缺跟踪、评估和反馈的文化和传统。

大数据时代对政府决策提出了新要求，同时大数据也为政府决策提供了新工具和新方法。

1.大数据有利于增强决策的前瞻性

舍恩伯格说：“大数据的核心就是预测。”[8]在美国，Google公司根据搜索引擎上关于流感的记录就可以预测出哪些地方将爆发流感，这个预测比公共卫生机构发布的还要早还要准，为社会和公共部门及早进行流感预防提供了预警。在中国，百度公司利用人们的搜索记录来预测艾滋病高发的分布地区和人群定位。这些预测分析为公共部门的决策和行动提供了前瞻性的瞭望，为决策装上了望远镜。社会公众每时每刻都在使用微博、社交网络、搜索引擎等现代媒体，从而积累了海量历史数据，并不断产生新的数据。通过对这些新媒体数据的挖掘分析，可以实现对人口流动、交通拥堵、传染病蔓延等情况的预测。一般条件下，自然现象可以通过实验或观察分析得出规律，从而进行预测，而人因其思想和心理的随机性而难以预测。但大数据改变了这种状况，大数据与智能化可以通过相关性分析来寻找人们行为的特点，从而帮助提高人类行为的预测，这有利于对行为、管理和决策规律性进行把握。在互联网与智能化时代，大数据的方法、技术和思维将融匯到政府治理和社会治理当中，大数据将驱动经验决策模式向事实决策模式转变，实现治理从粗放到精细的转变，从疲于应付、被动响应到及时预测、主动应对的转变。比如，大数据研究的视角和方法对城市公共安全预防治理具有明显优势，提供了数据分析预测、多媒体模型预演等风险预防治理模拟的可能性和有利条件。大数据技术当中的数据可视化和大数据深度挖掘，可以对一堆杂乱无章的信息进行相关性分析并做出预测，增强了大数据的辅助决策功能。大数据预测分析让决策从“面向已经发生的过去”转向“面向即将发生的未来”。

2.大数据有利于增强决策的科学性

一项决策是否符合实际，是否符合规律，是否成功，取决于决策是否科学。决策科学性是保证决策成效的前提。决策与科学实验截然不同，科学实验99次失败，第100次成功，也许就可以获诺贝尔奖。但是决策不一样，决策失败一次，可能会给社会带来无法估量的损失，影响领导者的威信和口碑，给执政者带来舆论压力。一门科学只有充分利用数据的时候才能够真正地变为科学，而大数据就是保证决策科学性的科学工具和有力武器。大数据使决策的理性科学精神得到了发扬，大数据为什么能够使决策做到科学、理性、精准？因为大数据促使领导者从经验转向理性，从因果转向预判。推动大数据在公共决策中的应用，应建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制[9]，使决策方法和决策机制奠定在充分和客观的数据分析上，制定公共政策和制度体系时充分利用大数据预测功能，逐步提高决策的科学性。

3.大数据有利于增强决策的统筹性

大数据将改变以往缺乏跟踪评估和闭环反馈的决策模式，在大数据环境下，领导者更容易树立闭环管理的思想，闭环模式更容易形成，反馈将会更加精准，从而实现决策系统的不断超越、不断优化、不断完善。大数据和动态数据信息的分析提高了对政府决策环境和问题的科学认知，通过深度挖掘决策的反馈数据与社会的参与行为数据来创新和优化决策流程，数据分析能够实时监测决策实施过程，随时掌握影响决策实施的因素和条件，一旦出现问题，数据分析可以及时提供信息反馈，决策者可适时进行修正和调整。大数据对组织的去中心化、扁平化的特点，以及大数据倡导的平等、共享、互动精神客观上要求政府向社会和市场分权，社会和市场逐步承担了一部分政府让渡的职能，从而促使治理主体多元化，传统的治理主体结构开始分化，各类社会组织、企业、媒体在社会事务中的话语权和影响力逐步增强，各类治理主体之间的协商合作、融合互动越来越频繁，治理主体呈现出多元化、民主化的趋势。大数据决策方式将改变决策系统内部条块分割的管理体制，冲破碎片化、孤岛化，强化横向上的整合和纵向上的责任。大数据要求我们改变传统的思维方式，将大数据运用到决策系统中来，要求改变决策的主体、决策的参与面、决策的运作流程和决策的评估反馈方式，从而提高决策的统筹性和系统性。

四、治理模式的变革与创新

大数据在政府治理中，将发挥促进科学决策、增强治理能力、提升服务水平、实现阳光治理等作用，推进智慧政府、透明政府、高效政府、服务政府的建设。大数据被当作一种方法来重构治理模式，当作一种技术来提升治理效率，当作一种手段来破解治理难题。大数据将塑造智慧政府，推动智慧治理的形成，对传统的政府体制形成冲击，政府的职能、结构与管理体制都要适应智慧治理的趋势而发生改变。智慧治理的特征是整体性、个性化与前瞻性，大数据的挖掘和分析功能赋予了领导者预测评估和科学决策的能力，这将推动治理模式由传统向现代、由粗放向精细转变。在大数据时代，工业社会背景下形成的科层体制和管理方式难以适应社会潮流。大数据治理创新和治理转型提供了动力，大数据能够突破传统科层体制的种种弊端，提高政府决策、执行、监督的科学性和可诉性、参与度和透明度，从机制上和方法上使社会治理的系统性和科学性得到极大提高。大数据将促进物联的智能化和治理的智慧化，促进政府和社会公众之间的回应性和互动性，促使政府更好地了解社会心理和公众需求，促使公众更好地参与社会治理和公共事务，同时基于大数据基础上的智慧城市建设和管理将对城市公共安全和社会风险进行精准预测和提前处置，并使有针对性的个性化、定制化的公共服务逐渐成为现实，从而渐进式地推动社会治理模式走向精细化和智慧化。总之，大数据的权力多中心、交互回应性、网络关联性、需求个性化等社会属性，为治理模式的转型和创新提供了支撑[10]。

1.大数据对政府治理产生深刻影响

大数据首先改变生产方式，继而改变社会生活方式和组织方式，政府治理随之发生变革。大数据对政府治理产生了深刻的影响，这种影响在逻辑上分几个层面。首先，大数据切换了政府治理的时代背景，与工业化时代相比，大数据等新兴信息技术的深度应用切换了社会的时代背景和时代条件，形成了信息技术革新在前、社会应用在后、政府治理变革随之跟进的格局。其次，大数据促使社会生产、商业创新、产业转型升级、社会生活等方方面面都产生新变化，社会生产方式和生活方式的转变反作用于政府治理，对政府治理适应大数据时代条件和采取大数据方法手段产生了“倒逼效应”。最后，还有一个关键因素，就是政府自身在看清了时代潮流后的主动适应、主动变革和主动作为，主动接受大数据的理念和采用大数据分析技术。大数据对政府治理的治理理念、治理结构、治理模式、治理方法和治理过程均产生了重要而深刻的影响，提供了革新动力和方法路径， 迫切要求政府治理加快由封闭管理向开放治理转变，由单向管理向协同治理转变，由被动响应向主动服务转变，由定性管理向定量管理转变，由粗放管理向精准化管理转变，由运动式管理向常规性管理转变，由此实现社会治理思维的变革、社会治理手段的改进、政府决策技术的进步、风险掌控能力的提升、公共管理流程的再造、社会协同治理的进阶[11]。大数据推动政府治理模式转型升级，牵引公共服务量与质的提升，比如浙江等地正在推行的“最多跑一次”，让数据多跑路，群众少跑腿，让群众最多跑一次。浙江省杭州市为“最多跑一次”数据共享工作归集数据12.51亿条，仅社保参保证明取消就减少130多万人次“线下跑”，不再受到“证明我妈是我妈”的困扰。比如推进不动产登记的项目，过往需要多个部门多个公章多个证明，现在实现了全国最快速度60分钟拿证[12]。

2.大数据提升政府治理的科学决策和精准施策水平

大数据对政府治理最大的影响莫过于决策方式和决策实施过程的改变，大数据将从理念到方法等方面极大地促进政府治理的科学决策和精准施策。大数据首先对决策理念和决策思维形成新的触动和冲击，从过去的经验依赖转变为数据驱动，决策者将更加重视数据的作用。比如金融大数据可对银行、证券等金融产品，进行监测、分析和预警，房产大数据可对空置率进行评估，债务大数据可增强风险防范，环境大数据可加强对空气污染和水体污染的监测。大数据促进决策主体的多元化，治理主体经历了从政府单一主体到政府主导下的多元化的过程，大数据时代一些掌握社交大数据和大数据分析技术的公司在一些关键事件中参与到决策中去，比如杭州G20峰会上，阿里巴巴等公司就通过大数据技术参与了反恐防恐的决策。大数据改变决策方式，为决策者提供了信息协同和技术支持，大数据环境下可对决策者面对的问题进行全景式数据分析，对即将要制订实施的政策进行虚拟仿真，对决策的实施效果进行关联分析和预测评估，将决策建立在基于客观问题和精准数据的科学分析和预测评估上，改变以往凭经验、靠感觉、拍脑袋的方式，形成科学的决策机制。需要强调的是，不能一提大数据就否定经验的作用，实际上决策者的经验还是很宝贵的，是经过大量的决策和实践才积累起來的。如果在经验的基础上再加上大数据分析，决策的科学性就更能得到保障。更可能的情况是，“大数据+经验”才是最好的决策模式。比如杭州的城市数据大脑，为交通、医疗、环境等城市治理的决策提供了大数据分析和技术支持，提升了决策的科学性和预见性。大数据具有历时性和实时性特点，能够做到可记录、可追溯、可监测、可预测，将政府治理的过去、现在、将来都纳入监测视野和范围，为决策的实施提供反馈机制和过程管理，提升政府治理的精准施策水平。比如贵阳推出了“数据铁笼”，对决策实施和权力运行进行监测分析，有效监察了不作为、乱作为及腐败行为，提升了政府治理能力。

3.大数据推动整体性治理从理论走向实践

没有信息化就没有现代文明，没有信息化也就没有现代化。因此，没有信息化就没有政府治理现代化，没有信息化也就没有国家治理现代化。现代化政府的结构是基于信息网络技术支撑的政府体系，它具有四个特征：整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府[13]。整体性治理理论的提出强调整体与合作和信息时代背景，信息技术特别是互联网和大数据对整体性治理具有关键的支撑作用。整体性治理强调横向上的整合和纵向上的协调，注重利用信息技术对组织上的功能与结构、机制上的程序与流程进行优化，国外学者通过实证研究认为，信息系统是形成公共行政变革的重要因素。英国学者帕特里克·登力维通过实证研究认为，信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置[14]。在互联网和智能化时代，大数据已经超越了物理层面，集合多重社会属性于一身，它可以作为先进的技术与能力，也可以作为一项重要的基础设施、一种生产要素，同时还是一种新的思维方式，更重要的是，它也意味着一种新的治理模式。在大数据时代，信息技术发展进步的加速度越来越大，但与此同时，社会事务也越来越繁杂，社会风险越来越高，治理难度越来越大。随着信息化的深入和互联网的普及，各地各级政府争相将大数据、云计算、移动互联、人工智能等信息科技作为提升治理能力和治理水平的重要手段，逐渐将大数据等信息技术融入公共服务、智慧城市建设和社会治理当中，以实现组织功能的再优化、工作流程的再调整、运转效率的再提升。大数据研究方面的不足是从商业模式等视角的研究居多，而从大数据视角出发并将其作为技术工具、思维方式、领导理念等方面的研究显得比较薄弱。大数据研究的视角和方法对治理创新和治理转型提供了数据分析预测、多媒体模型预演等治理模拟的可能性和有利条件，大数据契合了整体性治理产生和发展的信息时代背景，大数据和互联网的融合发展将助推整体性治理从理论探讨走向现实可能。大数据为整体性治理提供了整合技术和方法路径，推动上下、左右、内外等横向和纵向的跨界整合，促进组织结构的优化调整，使组织文化实现自我优化适应，推动公共部门和社会组织、市场主体的合作共治。由于大数据的整合和支撑，整体性治理正从以往的理论探讨走向实践应用。

4.大数据强化政府、企业、社会的跨界合作

大数据时代社会事务之间的关联性、耦合度越来越高，新技术、新事物、新模式的迭代速度越来越快，社会风险和社会事务的高度复杂性要求政府、市场组织、社会组织之间的整体联动与跨界合作，公共部门承担的职能和责任越来越多地转移到市场和社会，转交给市场主体和社会组织，公私合作、内外合作的趋势要求变革现有的治理模式，需要新型的治理模式来适应。尽管政府已经进行了大量的分权和让渡，但社会组织和社会力量还没有得到较好的成长壮大，除政府之外的治理主体的职能和作用还没有完全发挥出来。有鉴于此，要加强制度、体制、机制的建设、创新和完善，发展市场力量，壮大社会组织，使企业、社会团体等治理主体有体量、有能力、有意愿参与到社会治理当中，与政府共同形成协商合作、协调互动、多元信任的治理机制，应当是国家治理现代化的前进方向。大數据时代，企业和社会组织变得异常活跃，成为社会舞台上的重要力量，扮演着不可或缺的重要角色。在大数据和智能技术的推动下，企业的商业模式创新和科技进步日新月异。在大数据、移动互联、智能化的支撑下，社会组织规模化、形态多样化、组织方式灵活化、关注领域全面化等特征越来越明显。治理注重多元主体的共同作用，而非偏重于政府一家的主体作用。大数据时代要求政府改变“一切以我为主”的传统思维，摒弃“大包大揽”的行政习惯，学会与企业组织、社会团体平等共处和合作共治。随着市场化向纵深推进，市场起决定作用的主导性越来越强，社会组织和市场组织的作用将会越来越大，但这既需要培育壮大，也需要平等相待。大数据必将推动政府向市场和社会进行分权和转移职能，改变传统的政府一元治理结构，逐步形成多元治理结构和治理机制。大数据将推动政府、企业、社会之间的跨界合作，构建一个有效的“政府-社会-市场”协同治理机制，形成一个融合信息技术、政府职能、各类社会组织和公民参与的动态互动的协调合作体系[15]。治理模式的创新和治理能力的改善，需要各类治理主体的合作和参与。打破各个社会治理主体之间的信息垄断，发挥大数据、物联网等新兴信息技术的整合作用，让大数据在政府、企业、社会组织、媒体、科研院所等机构之间分享和流动起来，促进政府与各种社会组织一起形成协作网络，在共同分担治理责任的基础上共享公共资源，形成多元协同治理机制，构建一个以网络化互动为特征、大数据服务为支撑的，纵横协调、多元统一的现代治理新模式。大数据思维引入治理创新，必将有力推动治理体系和治理能力的现代化。正如习近平总书记在党的十九大报告中所指出的那样，要提高社会治理的智能化水平，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。杭州城市数据大脑项目体现了政府、企业、社会之间合作协同的典范。从杭州数据大脑项目的紧密锣鼓的实施进度和显著的实施成效当中可以看出，杭州城市数据大脑项目体现了企业推动、政府主导、多方协同、联动合作的特点。政府、企业、市民等多方主体紧密合作，政府提供需求和场景，匹配业务领域的专家，企业在各自擅长的领域分工合作[16]。杭州城市数据大脑，汇集了阿里巴巴、中控、大华、海康威视、华三通信、银江股份等大中型企业，还汇聚了一批创新创业中的小微企业。除了阿里负责自己最擅长的云计算以外，大华负责建立图像的智能算法，海康威视负责提供以视频为核心的物联网解决方案，进行车型车系的自动识别，中控信息承担了交通大数据处理和交通信号灯自动配时算法的开发，华三则为杭州城市大脑提供了基础构架硬件。在政企联手通力合作的情况下，杭州城市数据大脑建设发展迅猛，成效显著。

5.大数据时代更加注重社会情绪管理和互动回应

在互联网和自媒体的时代条件下，互联网信息传播具有信息发布源的基数大、议题发布的频率高、信息发布传播的渠道广等特点。人与人的沟通交流通过互联网、大数据、云计算、移动端等方式，越来越呈现出以下几个维度：其一是共享性，人们越来越乐意就某个事物随时随地分享认知、体验、观察和思考;其二是交互性，人们经常就一些社会现象或者某个观点进行讨论和互动;其三是即时性，人们的沟通交流不再局限于时间和空间的限制，信息交流和传播的便利性和可及性逐渐加强。在此情境下，社会智商和社会情商普遍提高。互联网加强了社会个体之间的情感联系和心理联系，提高了社会心理和社会情绪的敏感度，使整个社会成为情绪、情感和心理的易感体，信息的传播和交流对社会心理、社会情绪、社会安全产生了巨大的影响。在当前社会转型期的大背景下，社会风险源多而且隐蔽性较强，很多社会热点问题事件往往会成为舆论焦点，并逐渐酝酿成社会情绪，引发社会躁动和社会风险，互联网的指数级、裂变式的传播使风险形成周期越来越短，政府的应对周期也越来越短。从对民众诉求的关切到对社会情绪的回应，正好反映了时代背景的切换，回应性是大数据时代现代政府的一个显著标志。在大数据时代，政府必须特别注重社会情绪，注重和社会公众的互动和回应，在思维意识、制度政策、文化习惯、措施能力等方面加强回应体系的建设。

此外，目前大家过多关注大数据带来的技术红利，而对于大数据可能带来的负面效应的研究，比如数据安全、隐私保护，以及与大数据相关的立法，等等，未能开展更加深入的研究。大数据必然会涉及信息泄露等敏感话题，政府应加快大数据立法进程，建立健全大数据相关的法律法规，建立大数据开放共享的规则、范围、流程与方式，一方面促进数据的开放共享与透明化，另一方面确保数据信息的安全性、可靠性。

参考文献：

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[13] 汪玉凯.政府如何盘活海量数据资产将成为“互联网+政务”的核心议题[EB/OL]. （2015-05-28）[2015-09-17].http：//www.echinagov.com/quality/database/experts/wangyukai/41178.html

[14]Patrick Dunleavy： New public Management is Dead ——Long Live the Digital Era Governance[J]. Journal of Public Administration Research and Theory， 2006，（3）：P467-483 .

[15]汪锦军.城市“智慧治理”：信息技术、政府職能与社会治理的整合机制[J] .观察与思考，2014，（7）：54.

[16]杭州日报网. 杭州发布全国首个城市数据大脑规划[EB/OL] https：//hzdaily.hangzhou.com.cn/hzrb/2018/05/16/article_detail_1_20180516A0116.html，2018-05-16.

Study on Governance Innovation of Government in the Context of Big Data

Yang Changyong / Xi Jieren

Abstract：  As Xi Jinping's report at 19th CPC National Congress， we will promote further integration of the internet， big data， and artificial intelligence with the real economy. As new fruit of information revolution， big data has become a new production factor， which brings a new model， new products， new business and new economy. It enhances the productivity of the society， changes the lifestyle of people， influences the running of society and creates a new culture. It also brings important changes to social organization models and power structure， changes the organization and administration models of the society and raises changes and innovations of government governance. In the context of Internet and artificial intelligence， big data goes beyond the technical domain and obtains a variety of social natures， which constitute impacts and challenges on leadership， decision-making and government governance innovation， etc. In a sense， big data means a new style of production and life， a new culture and a new mindset， also a new model of governance.

Keywords： Big Data; Social Nature; Leadership Model; Decision-making Model; Governance Innovation.

（责任编辑   周巍）

收稿日期：2019-10-20

作者简介：杨昌勇  男  （1978-  ）  华东师范大学公共管理学院博士研究生  中国浦东干部学院讲师

奚洁人  男  （1947-  ）  中国浦东干部学院原常务副院长  华东师范大学教授  博士生导师