从嵌入到独立:督查机制的模式演化与政策匹配逻辑

李声宇

一、“督查悖论”与研究问题的提出

具有诸多中观治理机制是中国国家治理的显著特征之一，如政策试点、运动式治理、领导小组及工作组等机制。国家一统体制展现了独特的制度韧性与适应性[1]，从而呈现出区别于西方治理模式的中国图景。近年来，督查在国家治理中所承载的功能日益凸显，督查频率、督查范围及问责力度均超越以往，“一事一查、临时授权”的高规格督查等模式持续创新，表明督查已成为政府治理过程中不容忽视的治理行为与治理机制。能够预见，在当前及未来一段时期，督查作为嵌入中国政府治理的制度性要素，将持续影响与重塑各级政府行为。

“督查悖论”是近年来我国督查实践中须引起关注的治理现象。一方面，十八大后中央政府关于加强督促检查工作的文件密集发布，督查成为政府治理愈发依赖的治理工具之一。在从严治党治政背景下，督查机制的运用有利于对多层级官僚体系的监督与控制，强化高层治理目标与中心任务自上而下的贯彻执行。另一方面，督查活动启动频密、逐级效仿，也为地方政府治理带来了负担。督查行为的负向效应逐渐被高层级政府所认知，如2018 年10 月中办下发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》指出，当前督查检查考核工作“存在名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩等问题，地方和基层应接不暇、不堪重负”[2]。“督查悖论”反映出治理场域内经典的委托-代理问题，即作为上级政府的委托人力图通过督查等机制对下级政府进行控制与纠偏，但督查等控制行为自身具有行政成本，如行政资源损耗、繁文缛节及对下级政府治理工作的频繁打断等。

委托-代理问题难有完美解决方案。在“督查悖论”下，督查何以有为，何以作为?对督查频率、督查方式等进行严格约束是目前治理实践所开具的初步“药方”，但仅对督查活动进行单纯“数量化”控制又将制约督查机制的功能发挥。面对多元的公共政策子系统，高层级政府应该依据政策属性选择契合的督查方式，以达成督查模式与政策领域间的适配。这要求督查研究对治理实践中的诸种督查运行方式给予准确分类识别，并在此基础上对各督查模式与政策类型间的匹配逻辑原则进行理论分析。纵览我国现有督查主题研究，或从规范性层面指出督查机制的治理价值与政策建议[3]，或聚焦于环境保护、土地管理等少数政策领域[4-5]，或出自督查工作人员经验介绍性总结[6]等。以上研究取向对理解督查机制有一定意义，但碎片化研究无法统合与解释共存于治理场域内林林总总的督查行为，难以对督查活动进行整体性观察，从而为有效回应“督查悖论”设置了障碍。

基于此，本研究主要有以下研究问题。第一，“何为督查”?论文探讨在中国治理场域下，督查机制具有哪些独特的要素特征以区别于其他治理机制。第二，督查运行模式是否单一?本文引入双维度分析框架对治理实践中的多样化督查模式进行类型学考察，并初步勾勒各督查模式的核心运行特征。第三，面临不同属性的公共政策领域，各类督查模式应如何与之适配，达到督查模式与政策领域间的契合，从而在一定程度上缓解“督查悖论”。

二、比较视角下督查机制的内涵及特征

无论在治理实践抑或学术研究领域，对于督查概念的使用均表现出相当程度的随意性与自由裁量。在政府官方话语体系内，督查频频指向政府治理实践中分散化的组织行为。例如，某些政府部门为凸显对治理任务之重视，将各类日常检查、指导调研活动等冠以督查之名，导致督查行为泛化。在治理研究中，督查作为研究对象的边界模糊不清，对“何为督查”这个前置问题缺乏共识。例如，在现有研究中，有的将凡涉及监督、控制职能的政府行为均纳入督查范畴[7]，有的仅关注以正式督查机构(如政府督查办)为主体的督查活动[8]，而有的研究将督查机制纳入临时性的工作组研究范畴[9]，更多督查研究则直入研究主题而回避对概念的明确界定。这反映出督查研究领域尚不成熟，核心概念的模糊混乱如同“盲人摸象”，导致督查研究仅侧重某些特定的督查运行模式，缺少对督查机制系统化的考察。

表1 三类治理机制的主要特征比较

本研究认为，督查是指在政府治理体系内，自上而下开展的对关键政策及重点目标任务进行追踪、查核及督促，以确保达成预期政策执行绩效的组织控制行为。尽管治理实践中督查行为繁杂多样，但督查机制具有区别于其他治理机制的共享性特征要素。通过将这些特征要素与领导小组、运动式治理等我国典型性的治理机制相比较(表1)，我们能够更为清晰地识别督查机制。

首先，在功能定位上，领导小组、运动式治理与督查机制均聚焦于特定时期的中心任务及关键目标，试图强化国家总体性的动员能力。但上述机制在治理中所承担的角色各异:领导小组在特定政策领域对重要事项发挥决策形成及合法化、议事协调等功能；运动式治理本质上是政策执行过程，力求在短期内对科层组织进行动员以达成政策目标、化解治理问题；督查不直接介入政府决策与政策执行，督查机制的主要功能是对政策执行情况予以监督检查、控制纠偏，对治理工作提出整改意见，一般不直接参与具体公共事务的决策及管理，不对经济、社会治理等公共事务进行直接性行政干预。督查实践能够反映该功能定位，对督查活动中所收集发现的具体问题，督查组在通常情况下不直接承办处理，而是依据管理权限交由相关部门限期整改，并通过“回头看”等方式对整改情况进行跟踪督查。

其次，在治理结构上，科层治理逐级传导、链条式的层级化结构在政府治理实践中逐渐显露出弊端。委托-代理理论指出，公共治理场域并非单个委托人与单个代理人的二元关系，而呈现出由目标偏好不一致的多重委托人、多重代理人构成的复杂格局[10]。弹性化治理机制尝试在科层化结构框架内进行改良。领导小组机制着力对多重委托人进行横向整合，对现有党政系统组织进行重新“排列组合”[11]，科层治理具有跨部门、集中化的政策协商与形成机制。运动式治理主要关注横向整合多重代理人，通过采取组织扁平化结构[12]，打破执行机构的常态化的清晰职责界限，以缓解“碎片化执行”的负面效应。督查机制则呈现出对科层结构的多向性调试。在委托人层面，督查机制通过专门性督查机构或设立临时性督查组织高位推动，在短期内黏合多重委托人，试图解决多委托人的权威分散问题。在代理人层面，横向上，高强度的督查问责压力不仅指向个别政府部门，下级政府常作为整体性对象承担督查责任，党政系统的主要领导是重点问责对象。这促使短期内专业分散的代理人被迅速横向整合以应对督查，触发运动式治理及“科层组织运动化”[8]；纵向上，督查机制“一插到底”、下沉式的督查方式使督查区域内的任何一级政府均存在被追责的可能，从而对多级代理人进行了纵向动员。

最后，在治理要素上，为弥补常规治理的功能缺失，中观层面的治理机制均备有各自依赖的核心治理要素。领导小组的关键路径在于密集配置多重权威聚焦于特定政策子系统，促使领导小组的“实质权威”取代部门的“正式权威”[13]，强化决策的全面性与政策自身的合法性。运动式治理机制在短期内集合了司法、行政、宣传以及财政资源等诸多资源性要素，通过优先、集中配置资源于特定的治理领域以强化政策执行[14]。

密集整合的多样化控制工具是督查机制的核心要素。在组织管理中，履行控制职能需要开发行之有效的控制工具，科层治理将制度规章、绩效评估、审计等作为常态化控制工具。我国政府治理还经常性采用会议传达、文件传递、领导批示等特色性控制工具。督查机制并不排斥上述治理工具，而是密集吸纳既有控制工具进入督查工具箱。当督查机制被启动，短期内各类控制工具被高强度整合。信息工具与问责工具构成督查机制基础性的治理要素。督查机制涵盖了情况通报、下沉基层、组织各类型的座谈会及干部谈话、直接受理群众信访及第三方评估等诸多信息工具。与此同时，刚性的问责压力始终是督查机制最重要的“武器”。脱离正式问责工具的威慑，督查机制内其他控制工具的启用效果将严重受损。

三、分析框架与督查模式的类型学考察

(一)“组织-动力”分析框架的提出

类型学(typologies)方法已被作为组织管理研究中理论建构的重要工具之一[15]。英国公共管理学者胡德亦指出，系统性地对社会现象进行描述和分类是理论建构的基础性活动[16]。这提醒研究者，督查研究应努力覆盖政府治理实践中所展现出的多样化督查行为，并就这些看似繁杂的组织行为做出合理归类及解释。这需要构建一个具有现实解释力的整合性分析框架。审视督查标签之下我国治理场域内的各类督查行为，尽管其形态多变，但始终围绕组织化水平与动力机制两个基础性维度波动，从而构成了“组织-动力”的督查分类框架。

1.组织化水平

组织化水平(institutionalized degree)主要指督查组织的正式化及结构化程度。督查组织是承担督查职责、开展督查行为的主体，其自身组织特征对督查运行方式产生重要影响。由督查实践可见，各类督查行为的组织形态有着显著性差异。一方面，组织化水平较高的督查组织呈现结构科层化、运行常态化等特征，通常具有常设的组织机构、固定的人员编制及自有的行政资源等。在当前行政体系中，该类型督查组织多为党政系统内部的督查部门抑或区域性派驻督查机构，通常以“督查局”“督查办(室)”等机构名称出现，其组织结构稳定性较强。另一方面，组织化水平较低的督查组织一般具有临时性组建、间歇性运行等运动化特征。督查活动的相关资源高度依赖于正式组织提供支持，如督查人员通常由各单位、部门临时抽调组成；同时，督查组织结构相对松散，督查组活跃期与督查任务执行期相当。督查工作结束，督查组即宣告完成使命，处于解散或休眠状态。

2.动力机制

动力机制指督查行为启动及运行的动力来源。督查机制作为超越常规科层治理的治理机制，有其特定的发生逻辑。在我国治理环境下，督查机制的发生逻辑并不单一，可归结为目标驱动与问题驱动两类。当督查机制由目标驱动时，督查对象覆盖所督查政策领域内各重点目标、关键任务的执行落实情况，督查范围较为全面综合，被督查对象力求全覆盖，督查活动启动的可预期性较强。除一般意义上的控制功能外，目标驱动的督查活动通常还兼有一定的指导、评价等功能。当督查机制由问题驱动时，公共管理实践中所暴露的具体治理问题或治理风险成为督查启动的源头。问题驱动的督查活动不采取综合式体检方法，转而精准靶向定位于少数重点目标或治理问题，其督查指向较为窄化聚焦。因治理风险危机的出现难以准确预测，督查机制经由问题启动时具有一定随机性。问题驱动的督查的主要功能为控制风险蔓延、及时处置问题与平息舆论压力。对目标驱动与问题驱动的划分并不绝对，其启动机制有可能为兼具目标与问题驱动的混合态，但通常以某一动力机制为主、另一机制为辅。

(二)督查机制的四类运行模式

组织化水平与动力机制二维变量在不同方向的组合，构成了多样化的督查运行模式。本研究区分了治理实践中四类典型性的督查运行模式(表2)，即嵌入式、派驻式、机动式及惯例式运行模式。结合我国政府督查实践，本文对四类督查模式的运行特征分别进行阐述。

表2 “组织-动力”分析框架与四类典型性督查运行模式

1.嵌入式督查

当督查组织化水平较高、主要由问题驱动时，督查形成嵌入式模式。嵌入式督查依靠传统官僚体系运作，督查行为嵌入官僚组织的常态化运作之中。嵌入式模式有以下特征:其一，嵌入式督查具有常设的组织序列及固定的人员编制，一般为一级政府或职能机构的内设部门。督查组织内嵌于既有的行政科层体系之中，行政资源与运作制度等均高度依附于母体组织。其二，嵌入式督查以专项督查为主，承担对主要领导同志批示交办事项、重点决策任务的专项督办，对重点目标进行引导、督办与协调。虽然同一级党委政府系统的嵌入式督查范围通常能够覆盖大多数政策领域，但其督查事项较为窄化聚焦。嵌入式督查具有周期性，其督查事项随领导人注意力、现阶段重点决策部署、治理风险等而转移，一般不会对某一政策领域开展全面、深入而持续的督查活动。嵌入式模式着力于督促问题的风险化解及重点治理任务的达成，其问责强度较为有限。其三，嵌入式督查运行模式呈现出较为显著的科层化特征，多采取领导批示件督促、会议协调、文件汇报、实地调研等常规性行政方式开展督查工作。

嵌入式督查是我国治理实践中的传统型督查模式。嵌入式督查专门组织的出现可追溯至上世纪80 年代中期。1990 年中央、省、市(地)、县四级常设性督查机构开始正式建制，至90 年代末嵌入式督查机构的组织设置、功能定位及运行模式等基本成型[17]。在中央层面，中央办公厅与国务院办公厅分别设置厅局级别督查室，大多数中央部委在办公厅设置了专门性的督查处室。在地方各级党政系统，党委、政府序列一般分开设置督查机构，其运行模式较为类似。自省级及以下政府，通常只在党委、政府办公厅内设置督查组织，其他政府组成部门及直属单位等不再设置建制性的督查组织，督查工作一般划入各单位办公室职能来进行统筹管理。

随着近年来督查工作的治理功能凸显，关于嵌入式督查的改革试点开始成为政府治理创新案例，有两个趋向值得关注。一是督查组织机构的“党政合一”，即合并地方党委、政府系统所属的督查部门，从办公厅内设处室升级为相对独立的督查机构。“党政合一”督查体制改革目的在于提升督查效率，强化督查机构权威。二是“督考合一”机制，将督促检查与政府绩效考核、目标管理的组织机构、职能业务等相整合，实行督查处室与绩效办(目标办)“一套机构、两块牌子”。督查与考核的融合趋势，表明嵌入式机制试图超越传统的问题驱动方式，以更为主动、积极的姿态介入治理事务之中。

2.派驻式督查

当督查组织化水平较高、主要由目标驱动时，督查形成派驻式模式。在派驻式督查中，作为委托人的上级政府将常设性督查机构派驻至承担代理人角色的下级政府区域，专门履行对特定区域、特定治理事务的督查职责。派驻式与嵌入式模式有共通之处，督查组织均具有较高的正式化水平，组织机构、人员编制及制度规范等相对固定健全，督查机制持续常态化运作。但两类运行模式仍存区别，与嵌入式督查的依附性特质不同，派驻式督查机构独立性更强，拥有相对集中的行政资源与自主的督查职能，在督查区域树立上级权威“在场感”的压力。在督查功能上，派驻式督查通常进行全面、深入而持续的督促检查工作，对所涉及政策领域内的治理目标、治理合规性等进行综合性检查。派驻式督查关注地方政府在执行过程中的履职行为及治理责任，其问责强度一般高于嵌入式督查。在督查方式上，除运用常态化行政工具外，派驻式督查强调专业人员对现场实地的监督检查，充分发挥督查人员的专业性优势及派驻机构的属地化优势，以消解委托-代理链条中的信息不对称。

在我国政府治理中，国家土地区域督察和环境保护区域督察是派驻式模式的典型代表。国家土地督察制度正式建立于2006 年，由国土资源部向地方派驻9 个区域性的国家土地督察局。环境保护区域督察于2002 年试点，至2008 年6 个区域环境保护督查中心组建完成，2017 年区域环境保护督查中心由事业单位转为派驻行政机构，并更名为环境保护部区域督察局。二者具有派驻式模式的共同特征。首先，督查组织形态独立、完备，其职责、机构与编制等均由中编办“三定”(定职能、定机构、定编制)方案明确规定，行政资源由中央政府负责供给，确保派驻组织在督查区域应有的权威与自主性。其次，督查功能主要定位为“督政”而非“督企”。虽然派驻机构被赋予一定执法权，但区域督察的主要职责是对所辖地方政府政策执行展开监督检查，介入具体治理事务有一定限度。如国办《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》规定，派驻国家土地督察局“履行监督检查职责，不直接查处案件”、“不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权”[18]。最后，相较于嵌入式督查的常规治理特性，区域督察主要采取专业性督查方式，依赖专业人员运用专业知识、专业工具开展常态化的监督检查。

3.机动式督查

当督查组织化水平较低且主要由问题驱动时，督查模式为机动式。机动式督查自嵌入式及派驻式模式的专项督查工作演化而来，但在督查实践中逐步形塑出自身特质。第一，机动式督查组织形态灵活。在机动式督查行为中，督查主体不局限于建制性督查机构，党政机关、职能部门可独立或联合成立督查组发起督查活动。机动式模式通常采取“一督查一方案”方式，督查方案每每不同，督查人员临时抽调组合。第二，机动式模式由治理问题驱动。作为短期项目制工作，机动式督查聚焦政策子系统内的关键性问题，一般不对督查政策领域内治理目标进行全面综合的监督检查。作为非常态化督查，机动式督查承载较强的政治功能属性，常因回应领导人注意力转移、治理风险预警或突发焦点事件而启动，具有一定随机性。如2017 年北京“红黄蓝”幼儿园虐童事件引发社会关切，教育部随即部署开展全国幼儿园办园行为专项督查。第三，机动式督查方式多元混合。在督查期内，上级政府组建临时性督查组派往被督查区域监督检查，在一定程度上缓解了被官僚制所固化的层级关系对督查工作的影响。除沿用行政化及专业化督查手段外，机动式督查还多借助于社会性渠道，如信访举报、利益相关人座谈会及一线暗访等，寻求在较短督查期内准确掌握督查信息。

机动式模式被中央政府、地方政府高频采用，成为近年来我国政府治理所倚仗的重要工具。机动式模式有两种常见的组织方法，一是联合督查，以一级政府名义展开，督查相关领域的多个政府部门联合组织行动。如2014 年5 月国务院启动促进民间投资健康发展实地督查，由国务院办公厅统一协调，督查组包括发改委、财政部、工信部等九部委。二是部门督查，即仅由某一政府职能部门组织开展，其督查问题较为单一。在督查程序上，机动式模式通常包括自查自纠、实地检查、通报反馈及问题整改等几个阶段。全部督查流程完毕后，督查使命即宣告终结。这可能导致“在督查期间，科层制上下高度紧张，而督查过后，往往又恢复如初”[19]，较难对被督查对象产生持续性的问责压力。

4.惯例式督查

当督查组织水平化较低、主要由目标驱动时，督查形成惯例式模式。惯例式督查对机动式督查做出改良，将随机性较强的督查行为升级为一种组织惯例(organizational routine)。首先，在组织形态上惯例式督查与机动式有类似性，采取“一事一授权”，临时组建的督查组仅在督查期内履职。但无论在督查运行抑或休眠期间，惯例式督查一般由特定的常设性机构承担日常的管理、协调及保障工作。如新成立的国家环境保护督察办公室负责承担中央环境保护督察相关工作。临时性督查组与常设性保障机构的混合设置，有助于督查问题的跟踪、督查制度的稳定及组织学习的沉淀。其次，惯例式督查的计划性及综合性。惯例式督查是一种规划性、间断式运行的治理行为，督查行为在一定时间周期内惯例化地重复运行及展开。惯例式督查的启动时机、督查范围及运作模式具有较高的可预期性，被督查对象所感知的督查问责压力持续保持高位。同时，惯例式督查范围较为全面综合，关注相关政策领域内被督查对象的整体性治理绩效及履职责任，对具体治理问题的处理仅作为惯例式督查的连带效应。最后，因惯例式督查重复启动运行，其督查制度、督查工具等在督查实践中逐步成熟，易形成可复制、高效率的运作模式，凸显出相对于机动式模式的比较优势。

相较于其他督查模式，惯例式督查是党的十八大后政府治理与督查模式的发展创新。在中央层面，国务院综合大督查、中央环境保护督察、中央扶贫督查等均为该模式的典型代表。以国务院综合大督查为例，自2014 年开始，每年度中期统一组织全国性政务督查。国务院大督查对政府治理进行“年度体检”，检查上半年工作进展、督促下半年工作任务。督查工作由国务院办公厅组织协调，督查组成员自国务院有关部门和地方政府督查室抽调。大督查范围较为全面，涵盖经济治理、社会治理及政府管理等各领域。中央环境保护督察与中央扶贫督查工作则运作于特定的治理场域，督查工作均由中央顶层设计、高位推动，其组织管理、督查范围及运行模式等相对固化，由正式制度文件予以规范。

四、督查模式、政策场域与匹配逻辑

如前所述，多元督查模式均定位于对关键治理任务、公共政策执行进行监督与控制，而督查机制所作用的政策场域同样具有多样性，其所呈现的注意力强度、信息结构及激励结构等存在诸多差异。“督查悖论”的发生源于多重因素，本文从委托-代理视角出发，指出该现象产生的重要原因之一是，作为委托方的上级政府采用的督查控制策略与特定的政策场域不相匹配，使得督查收益衰减而督查成本过高。这种督查模式与政策子系统错配，将导致行政资源被无意义损耗与基层治理负荷加重而督查成效却难以达到理想预期。本节主要对督查模式与各政策场域的匹配逻辑进行讨论分析。

(一)控制成本逻辑

控制成本逻辑强调控制成本与控制收益间的权衡关系。委托—代理理论指出，委托人需要付出一定的控制成本以督促代理人达致委托目标，包括对代理人的指导、激励、监控及矫正等成本要素[20]。理性委托人不可能无限制地投入控制成本，而会在控制成本与预期的结果偏差成本之间进行权衡比较[21]。结果偏差成本是代理人行为结果与委托人预设目标间差异所导致的损失，其与委托人控制行为的收益呈正相关。当预期的结果偏差成本较高，即目标偏差一旦发生，会给委托人带来较大损失或风险，委托人所进行的控制行为将带来较高的控制收益，此时可投入较高的控制成本对代理人行为进行引导、监控。反之，当结果偏差成本较低，预期的结果偏差对委托人的损失较为有限，此时委托人仍投入过高的控制成本是非理性策略。

作为纵向政府间控制机制，督查行为本身也将发生控制成本。督查成本不仅包含督查活动自身的人财物投入，还需考虑督查行为对下级政府常规性事务的频繁打断与暂停[22]。不同类型的督查模式所需支付的控制成本各异，一般而言，组织化水平较高与目标驱动的督查模式将付出更高的控制成本。以派驻式督查为例，尽管派驻模式因其机构独立性、人员专业化及督查频密化等特点而具备独特优势，但因派驻模式需有独立的机构、人员编制及驻地化的组织保障，在各类督查模式中所付出的行政成本无疑较高。因此，鉴于公共管理活动的资源有限性，上级政府需要根据各政策领域的预期控制收益决定所意愿付出的督查成本并选择相应的督查策略(图1)。

图1 控制成本逻辑下的督查成本策略

如何衡量各政策场域结果偏差成本抑或控制收益。本研究认为各政策子系统的治理目标价值度与结果偏差成本密切相关。治理目标价值度反映了特定政策领域在国家治理议程中的相对位置与次序偏好，其受当前中心任务、领导人注意力及治理风险等多重因素影响。当某政策领域的目标价值度较高，上级政府对于该领域发生代理偏差的容忍度低，有意愿付出更高的控制成本，可采取高规格、高频率、高成本的督查模式。例如，中央政府在环境保护领域同时配置了派驻式督查与惯例式督查两种模式，各级政府在扶贫脱困领域层层展开定期的惯例式督查等，均反映出上述政策领域在现有国家治理目标体系中具有较高权重；相反，随着中国老龄化社会趋势显现及人口宽松化政策的推行，计划生育领域的治理目标价值度已处于中下游位置，此时高层政府不宜在该政策目标上付出较高的督查成本，而应采用常规治理或低成本督查模式。

(二)政策属性逻辑

控制成本逻辑对治理目标价值度的考察，仍不足以就督查策略做出理性化决策。随着政府绩效考核强调目标的“均好性”与指标的综合性，更多的政策场域在政府治理目标函数中位居前列，其治理目标价值水平趋同，此时仅依据治理目标价值度难以选择所契合的督查方式，研究者应寻求更为完整的匹配逻辑。政策属性作为政策执行过程中的关键变量，将直接影响公共政策的执行方式与执行绩效[23]。政策场域的属性特征各异，预示发生结果偏差的可能性及偏差方向不尽相同。尽管中西方学者总结归纳了影响执行绩效的诸多政策属性[24][25]，政策目标冲突性与政策模糊性是制约督查机制运行的两个关键性变量，从而指引督查模式的进一步选择策略(图2)。

图2 政策属性逻辑下的督查模式与政策场域匹配策略

1.政策目标冲突性

政策目标冲突性是指特定政策子系统内委托人与代理人之间存在的治理目标离散状态。尽管经典委托-代理理论假设委托人与代理人天然地存在目标不一致，但政治学、公共管理学者却指出，在公共治理领域内目标冲突性为变量而非常量，委托人与代理人存在目标趋同与相容的可能性[26]。应注意到，不同政策场域内上下级政府间的目标冲突程度存在一定差异，作为委托方的上级政府可据此设置相应的督查策略。

在目标冲突性较高的政策领域，作为代理人的下级政府存在较强的目标偏差动机，政策执行绩效的可控性较低，因此上级政府需要全面、持续地对代理人行为进行监控。如前所述，目标驱动督查含派驻式、惯例式等模式，具有督促检查范围全面、督查频率密集以及问责强度高等特性，能够对下级政府持续性地施加高强度压力，较为适合应对高目标冲突性政策场域。这能够解释缘何派驻式督查模式应用于环境治理、土地管理等央地目标存在较大差异的政策子系统。相反，在目标冲突性较低的政策场域，委托方、代理人动机及目标趋向一致，作为代理人的下级政府达成委托任务的动力较强，如启动高成本、高强度督查机制将徒增控制成本，对基层政府治理造成不必要的压力与干扰。在低目标冲突性领域，政府治理应主要依靠科层治理，督查机制的使用需受到限制，主要定位于常规治理之外可能出现的突发性风险或临时性任务动员，并采取灵活、弹性、督查成本较低的问题驱动性督查模式。

2.政策模糊性

政策模糊性是指公共政策在政策路径分解及结果评估标准等政策要素上的清晰度。委托-代理理论指出，信息在委托人与代理人之间的不均衡分布将催生一系列的代理问题[27]。政策模糊性代表了纵向治理主体间的信息不对称程度，将影响委托人对代理人行为进行控制纠偏的能力及后续的应对策略。面对中国国家治理的多层级委托代理链条，政策模糊性问题难以避免[28]。因各政策子系统在模糊性程度上存有区别，这种政策场域的信息结构差异将引导委托人做出不同的督查模式匹配策略。

当特定公共政策场域的总体模糊性较强，政策目标及任务无法程序化分解、政策绩效难以准确衡量，作为代理人的下级政府就能够凭借信息优势而发生信息隐藏、行为扭曲等行为，从而增加委托任务的结果偏差概率。此时，理性的上级政府应采取派驻式、嵌入式等高组织化水平督查模式进行控制，通过高组织化模式缓解信息不对称性。从时间维度看，国家治理场域内的委托—代理关系不是单次行为，它表现为长时间、重复性博弈。职务稳定的行政官僚在长时间段中累积了关于特定治理事务的专业知识与组织流程，信息优势往往集中在他们手中[29]。高组织化督查机制具有相对稳定的机构和人员，有助于积累长时段博弈中的治理信息，以消解代理人的信息优势，促使治理场域内的信息结构趋于均衡。当公共政策场域的模糊性较低，上级政府通过文件简报、内部信息管理系统及绩效考核等常规信息渠道，即可准确掌握下级政府行为与结果的相关信息，基于降低控制成本考量，上级政府应选择常规治理或低组织化水平模式。

(三)“督查悖论”的回应与消解

“督查悖论”反映了政府治理实践中的一种现象，因督查机制有助于上级政府对下级政府行为及政策执行绩效进行监督、控制与纠偏，督查工具被愈发倚重，但督查机制在各政策场域的频密使用也加重了基层治理负荷及资源损耗，从而对治理绩效产生负面效应。何以规避或缓解“督查悖论”现象的发生?本研究从委托—代理视角出发提供了初步应对思路。其核心观点是，督查功能的有效发挥，取决于上级政府能否将多元督查模式灵活应用于具有不同属性特征的政策场域之中。当督查策略与政策场域相契合，督查机制在获得预期督查成效的同时限制了督查成本的支出，有利于降低“督查悖论”的发生概率。

具体而言，本文提出两项主要的选择逻辑。控制成本逻辑指出督查策略选择与各政策场域的预期控制收益密切相关。当特定督查模式所付出的控制成本超出督查收益，督查工具的效用将被抵消，“督查悖论”现象的发生难以避免。这提醒上级政府可根据政策场域的治理目标价值度考察所意愿付出的督查成本。如在治理目标价值度位于中下游的政策领域不应匹配高强度督查模式及高密度督查频率。上级政府在各政策子系统均采取高成本督查策略的做法，将会徒增地方政府治理的负荷，催生“督查悖论”。政策属性逻辑关注各政策场域影响执行绩效的重要属性特征，它们预示了治理任务的结果偏差概率。研究继而指出，在目标冲突性属性较高与政策信息模糊度较强的政策场域，应该分别配置高组织化水平与目标驱动类型的督查模式，督查类型的错配可能导致付出的督查成本难以获得委托人理想的督查成效，同样将导致“督查悖论”的发生。

简而言之，单纯对督查行为规模及数量的削减无法在真正意义上回应“督查悖论”，消解“督查悖论”需要未来政府治理的精细化、精准化。其中，关键策略之一是结合各政策场域的属性特征对督查策略做出谨慎而理性的选择。

五、结语与建议

督查作为中国政府治理的一项特色性机制，具有其独特的功能定位、组织结构与治理工具。从早期的传统嵌入式模式发展为多样化督查模式并存于国家治理场域内，体现了督查机制在国家治理体系中独特的适应性与生命力。督查机制反映了高层级政府的主观能动性，中国国家治理并非仅仅推行诉讼式与调解式的“简约治理”[30]，而是还会在特定政策领域展开“能动治理”，对中心任务开展督查等积极主动的控制方式，并投入可观的控制成本。

本研究区分了我国督查实践中四类典型的督查运行模式。嵌入式督查运行的关键词是“行政化”，其运行模式本质上仍呈现出理性官僚制特征。行政化逻辑导致专职督查部门在官僚体系内部自上而下不断孵化，甚至乡镇一级政府亦被要求设立督查部门或专职岗位以实现“上下一致”[31]。嵌入式组织的官僚化再造健全了督查体系，但也使得督查机制丧失了相对于科层机制的比较优势。派驻式督查的运行逻辑是“专业化”，依靠专业督查人员进行专业化核查。派驻式督查提升了督查行为的独立性，为督查人员在专业化的政策领域进行监督检查提供了制度设施与组织保障。机动式督查的关键逻辑是“运动化”，该模式运行灵活，有助于提升各级政府的回应性及治理合法性，但临时性的运动式督查的影响效果难以持续。惯例式模式的主要逻辑是“混合化”，将机动式的督查行为与常态化的管理方式混合装配，试图发挥运动治理与科层治理的双重优势。

在对治理实践中的督查模式进行类型学分析的基础上，本文立足于“督查悖论”的现实困境，进一步讨论了多元督查模式与具体政策场域的匹配关系。本文提出了控制成本与政策属性的匹配逻辑，上级政府应依据政策场域的治理目标价值度、政策目标冲突性及政策模糊性等特征综合做出督查决策。笔者认为，督查策略决策在某种程度上是对政府治理精细化水平的考察。当高层级政府热忱地、无差别地在各政策场域实施其督查活动，看似积极有为，实质上同样是“懒政”与形式主义的表现。此外，当下级政府同时面对多重委托人时，代理人将可能接收不同的信息、指令与规训，往往导致目标、责任理解的模糊[32]。因此，在特定的政策场域内，应主要启动一类督查模式，不宜同时高频率使用多种督查模式。