县城城镇化：“破壁”经济困局 进入发展新空间

受新冠肺炎疫情冲击，我国经济面临着前所未有的挑战，如何“破壁”经济困局，进入发展新空间？为此，《2020年国务院政府工作报告》提出“要大力提升县城公共设施和服务能力”，国家发改委6月3日印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（以下简称通知）就此作出部署。

县城 城乡融合发展的关键纽带

“县城及县级市城区在我国经济社会发展中的地位十分重要，是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。

按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》以及《中国县城建设统计年鉴》，县城指县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域，县级市城区指市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域。其中，实际建设指建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施。从数量看，县及县级市数量占全国县级行政区

划数量的2/3。2019年年底，县和县级市数量分别为1494、387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍。从经济看，2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。从人口看，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿人、0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。

“县城一头连着大城市，一头连着广袤乡村，是补短板的最好抓手。”中共中央党校马克思主义学院教授黄锟说。2019年年底以来，城镇化的发展形勢发生了两个显著变化：一是我国常住人口城镇化率首次突破60%，城镇化进入一个新的发展阶段；二是突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展造成前所未有的冲击，城镇化面临的来自外部环境的挑战也前所未有。在此时，推进县城城镇化强短板补弱项工作就显得尤为迫切。

另据介绍，我国镇区常住人口10万人以上的非县级政府驻地特大镇（数量约为158个，镇区常住人口约为0.3亿人），已具备小城市甚至中等城市城区的人口规模，但公共资源特别是公共服务设施、市政公用设施仍按照镇级来配置，与实际民生需求相比存在很大缺口。为解决“小马拉大车”的问题，国家发改委此次将特大镇一并纳入此次的县城城镇化补短板强弱项工作。

城镇化扩内需弥合城乡发展差距

“城乡发展的不平衡是我国新型城镇化建设的突出短板，短板弱项也是内需潜力所在。”黄锟说。

《2020年国务院政府工作报告》明确提出政府投资重点支持“两新一重”建设（新型基础设施建设、新型城镇化建设、重大工程建设），并提出要大力提升县城公共设施和服务能力。通知正是为了落实国务院的这一重大战略目标而进行的部署。

“加快推进县城城镇化补短板强弱项，特别是补齐新冠肺炎疫情暴露出的短板弱项，既利当前，又利长远。从短期看，有利于拉动投资、促进消费、推进实施扩大内需战略；从中长期看，有利于优化城镇化空间格局、推进城乡融合发展、提升人民幸福感。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。加快推进县城城镇化补短板强弱项有以下重要意义和作用。

一是有利于优化城镇化空间格局。促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国新型城镇化建设一以贯之的方向。从当前的情况看，超大特大城市和一些大城市中心城区人口过密、功能过载，产生了交通拥堵、环境污染等“大城市病”，急需“瘦身健体”。而小城市（约90%是县级市）和县城发展总体滞后，综合承载能力和治理能力较弱，不能充分满足人民群众的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。加快推进县城尤其是城市群地区县城城镇化补短板强弱项，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化发展的都市圈；也能强化与邻近地级市城区的衔接配套，带动小城镇发展，正是优化城镇化空间格局的突破口。

二是有利于实施扩大内需战略。坚定不移实施扩大内需战略，着力促进形成强大国内市场，对统筹推进疫情防控和经济社会发展具有重要意义。县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面存在不少短板弱项，但也蕴藏着巨大的内需潜力。加强县城建设，一方面可以形成当期投资，另一方面改善的公共设施又可吸引产业投资、促进居民消费，形成乘数效应。当前县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右，若能缩小二者之间的差距，新增投资消费的空间将是巨大的。

三是有利于推动城乡融合发展。未来较长时期内，农民进城仍是大趋势，城乡之间的土地、资金、技术、人才等要素流动也会越来越频繁。县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。但当前县城的短板弱项及产业状况，难以支撑农民就近城镇化，也难以对城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。加快推进县城城镇化补短板强弱项，既能适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又能为乡村振兴和农业农村现代化提供不可或缺的支撑。

四是有利于提升人民群众幸福感。县城公共设施水平和服务能力，关系着县城乃至全县域居民的民生质量。若公共服务设施不健全，居民上学、就医、养老、育幼等就难以得到良好保障；若环境卫生设施不完善，县城生态环境、居民身体健康都会受到影响；若市政公用设施不健全，居民出行、居家等生活需求无法得到便利满足；若产业配套设施不足，县域经济难以做精做强，产业集群难以形成，吸纳就业能力难以提升，居民收入难以提高。加快推进县城城镇化补短板强弱项，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城乡居民收入，是提升人民群众幸福感获得感安全感的重要途径。

总之，推进县城城镇化补短板强弱项工作意义重大，用黄锟教授的话说，一方面可以承接中心城市非核心功能疏解，另一方面可以打开农业转移人口就业居住享受公共服务的空间，弥合城乡发展差距，是新型城镇化建设从“城市优先发展”过渡到“城乡融合发展”的生动实践，表明大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局在逐步优化。