生态环境损害赔偿制度待完善

◎ 文 律商联讯特约撰稿 申进忠

2019年是我国生态环境损害赔偿制度改革“全面实施”之年，为今后在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度奠定了基础，但也存在不少亟待解决的实践问题。

生态环境损害赔偿制度特点突出

目前，我国生态环境损害赔偿制度的实践特点相对比较鲜明。

首先，制度实践的主要驱动力来自政府。

我国生态环境生态赔偿特指政府及其相关部门作为原告来向赔偿义务人主张生态环境损害赔偿。由于政府及其相关部门握有生态环境损害赔偿的启动权，其态度和工作的主动性直接决定了生态环境损害赔偿的实践进程。

就政府部门而言，负责“牵头指导实施生态环境损害赔偿制度”的生态环境部表现最为突出，主要通过下达任务的方式要求各地生态环保部门积极推行生态环境损害赔偿实践，在其中发挥了重要作用。

其次，在案件的选取上，多以环境资源类犯罪案件为突破口，具有刑民交叉的特点。

之所以如此，主要是因为：一是生态环境损害赔偿以发生严重生态环境损害后果的案件为适用对象，而环境资源类犯罪案件无疑达到了严重污染环境和破坏生态的程度，从环境资源类犯罪案件中择选相关案件，提起生态环境损害赔偿不失为一条捷径；二是破坏环境资源类犯罪经过公安部门侦办、检察院起诉、法院审理，其所确定的污染或破坏生态环境的事实、因果关系以及对责任人的认定等都可以作为地方政府及其相关部门提起生态环境损害赔偿的依据，可大大简化政府提起生态环境损害赔偿的准备工作与程序。

因此，实践中提起的生态环境损害赔偿案件，多来源于已经做出裁判的环境资源类犯罪案件。

最后，在具体操作层面，司法规则的完善受到重视。

2019年6月，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，对生态环境损害赔偿诉讼规则做出了全面的规定，除了明确受案范围、管辖、起诉条件、举证责任、证据规则之外，还将“修复生态环境”确立为一项独立的民事责任。此外，在生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼的顺位与衔接上，明确了前者的优先顺位。

制度在实践中仍存在相关问题

生态环境损害鉴定评估问题

就技术而言，生态环境损害鉴定评估的相关技术标准与操作规程有待进一步完善，以保障生态环境损害鉴定评估的科学性和一致性。另外，作为生态环境损害的鉴定评估机构，包括环境司法鉴定机构以及国务院环境资源保护监督管理主管部门推荐的机构，它们具有很高的技术“权威性”，如何防止这些鉴定评估机构的技术“武断”，需要进一步探讨。

就操作程序而言，政府向赔偿义务人主张生态环境修复或要求赔偿的依据是生态环境损害评估报告，而该报告通常由政府单方面委托，赔偿义务人事先并不知情，也未参与其中，这种做法对于赔偿义务人而言很难说是公平的。

高昂的生态环境损害鉴定评估费用饱受争议，其中的制度原因在于生态环境损害鉴定评估由政府委托，而最终买单的却是赔偿义务人。对生态环境损害鉴定评估费用，政府没有与生态环境损害赔偿机构“讨价还价”的动力，而想要“讨价还价”的赔偿义务人则又非鉴定评估事项的委托人，因而其定价的合理性常常成为磋商和诉讼实践中的焦点问题之一。

磋商程序问题

生态环境损害赔偿磋商被设计为诉讼前置程序，其目的在于充分发挥政府作用，快速便捷地解决生态环境损害赔偿与修复事宜。而实践中通常将政府与赔偿义务人之间的磋商视为一种民事磋商。

按照民事磋商来操作实践中可能遇到的问题是：如果政府未按照规定的程序进行磋商而致磋商协议未达成，政府对此后果是否负有责任？因民事磋商以双方达成合意为基本标准，在程序上具有很大的随意性，此种情形下，即便磋商达成了协议，其法律效力是否会因程序上的随意性而受到影响？若是，那么政府制定磋商程序和办法的意义又何在？如此说来，将磋商定性为民事磋商是否有违磋商制度设置的初衷？而如果将磋商定性为一种行政磋商，那么磋商就是一种行政行为，其达成的协议就具有了行政合同的性质，在此框架下，磋商程序的拘束力以及磋商协议的强制执行力则与民事磋商就存在明显的不同。

因此实践中究竟应当将磋商定性为民事磋商还是行政磋商，哪种模式更便于制度的操作实施，需要我们认真考虑。

生态环境损害赔偿使用的案件范围

目前我国在生态环境损害赔偿所适用的案件类型涵盖造成大气、水、土壤等严重环境污染后果的案件,以及造成严重生态环境破坏后果的案件。然而实践中这种案件类型“全覆盖”的做法却与我国生态环境损害赔偿的理论逻辑存在“错位”。

通常认为，我国生态环境损害赔偿以自然资源国家所有权为理论依据，政府及其相关部门代表国家以自然资源所有者的身份来主张生态环境损害赔偿，但自然资源损害与生态环境损害毕竟不是一回事。以大气污染为例，大气通常被视作公有物，不宜作为国家自然资源所有权的客体，相应地，政府基于自然资源所有者身份提起的生态环境损害赔偿就不宜将大气污染类案件纳入其中。但实际的情况却是：政府与司法机关都认为大气污染类案件应当属于生态环境损害赔偿的范围，而且应当将严重污染大气环境的案件作为政府要求生态环境损害赔偿的重点。

另外，对于与农村集体所有的自然资源相关的生态环境损害是否需要纳入生态环境损害的赔偿范围，目前并没有明确的说法，无论是《生态环境损害赔偿制度改革方案》，还是《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，两者都仅规定：“对于集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定。”

笔者认为，按照现有理论逻辑，这类赔偿应该由自然资源的所有者即集体经济组织提起，而不应该将其纳入生态环境损害赔偿的范围，但显然农村集体经济组织无论是实施生态环境修复还是索赔都不具备相应的能力。如何解决这种实践与理论脱节的问题需要引起足够的关注。

此外，实践中存在的问题还包括如何处理生态环境损害赔偿义务人无力承担赔偿责任的情况、生态环境修复的资金如何进行有效管理与使用等。