刚性管控“打底” 弹性留白“框量”

施卫良 杨浚

为了充分发挥北京城市总体规划（简称总体规划）的战略引领和刚性管控作用，从构建完整的国土空间规划传导体系角度出发，北京市在城市空间结构确定的中心城区、多点地区、生态涵养区基础上，创新性地增加了分区规划的传导层次，由市级层面统筹、各区委、区政府作为主体，编制了朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴等13个区以及亦庄新城的分区规划。按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《意见》）要求，北京市先行先试，在规划编制要求和技术方法等方面进行了一系列探索。

分区规划发挥了传导作用

北京市分区规划是区级层面的国土空间总体规划，是对城市总体规划确定的目标、指标、任务在区级层面进行的细化分解和深化落实，也是以城乡规划和土地利用规划“两规合一”为基础，统筹生产、生活、生态等各类资源配置、各类专业专项规划要求，形成对各区在规划期内城乡发展建设、自然资源保护利用等各项工作的统筹安排;同时要做好规划实施路径设计、规划单元指引、近远期时序安排等内容，并成为编制制定下一层次控制性详细规划、乡镇域空间规划、村庄规划和规划实施管理的重要依据。

在北京市的国土空间规划体系中，分区规划处于承上启下的关键位置，对上需要传导总体规划确定的目标、指标和任务，对下为下层次规划提供指导依据，横向上与各专项规划有效衔接，纵向上与规划实施和社会治理有效贯通，较好地解决了以往规划传导不力、规划与实施衔接不够的问题。

在空间维度上，分区规划统筹城乡规划、土地利用规划、重点功能区规划和相关专项规划的主要内容，形成了覆盖全域、“多规合一”的一张蓝图。在时间维度上，分区规划面向实施，初步划定了不同政策分区和各行业管理边界，以规划统筹推动实施并及时解决时间轴上的各种矛盾问题，实现规划与实施的有效衔接。在经济维度上，分区规划开展了规划待实施部分的全口径规划实施成本分析测算，评估对比各区规划实施能力，引导各区合理控制规划实施成本、选择适当规划实施方式，引导各区功能要素聚集、空间布局集约、土地效益高效。

同时，分区规划也是北京市委、市政府对各区工作总体要求的具体体现。各区委、区政府将结合规划编制和审批权限的下放，充分发挥落实好规划编制的主体作用和规划实施的主体责任，市级层面将加强组织统筹并结合城市体检和总规实施督察等工作，对各区规划落实情况进行考核，维护规划的严肃性和权威性，确保一张蓝图绘到底。

从空间范围上，分区规划是覆盖建设空间与非建设空间的全域全要素空间规划，通过分区规划编制，将20多个部门的空间诉求和36个专项规划的主要内容统筹到分区规划这张图上来。从时间跨度上，分区规划需要将空间范围内已经发生的、正在发生的和未来将要发生的都涵盖纳入进来，通过分区规划编制，既要对历史遗留问题进行空间协调、又要对当下进行空间管控，还要对未来发展进行空间保障和空间引导。从规划编制主体上，分区规划编制采取市里统筹组织、各区政府自主编制的工作方式，涉及13个区政府和1个经济技术开发区管委会，需要统筹14个编制主体。

在分区规划组织过程中，北京市规划和自然资源委员会搭建了市级部门领导与区级层面领导、处室与分局、处室经办人与分局经办人、各方面技术人员4级沟通平台，通过逐一调研走访、密切对接、共同推进的工作方式，形成市区紧密互动、部门间横向联合、整体协同推进的工作协作机制。在“开门编规划”的理念下，坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”，充分尊重社会公众对规划编制的知情权、参与权，各区均在规划编制过程中深入街道乡镇、社区、企业进行深入调研和广泛座谈并开展相关专题研究，在规划成果完成后组织现场公示和网上公告，充分吸收社会公众的意见建议，不断提高规划编制的科学性。

打底框量建立战略留白管控机制

北京市的分区规划在强化战略引领和刚性管控的同时，立足于打底框量，侧重于定规模总量、定布局结构、定管控边界，为下一层次规划编制定指导原则，为下一阶段规划实施制定运行规则，并通过战略留白管控机制，为下一阶段控规和乡镇域规划的编制实施留足弹性。从六个层面勾勒出其总体框架：

构建规划指标体系。明确了落实北京城市总体规划“四个中心”战略功能定位和做好“四个服务”的价值导向，按照“一核一主一副、两轴多点一区”城市布局结构强化了各圈层梯度式疏解、承接和提升的逻辑，统一设立了十大类57项分区规划指标，初步构建了科学合理、各具特色的规划指标体系，明确了清晰的规划实施导向。其中，“四个中心”指全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心;“四个服务”指“为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务”。

夯实覆盖全域、“多规合一”的基础底图。首次制定了“两规合一”用地标准，划定了覆盖全域的11类国土空间用途分区，整合重点功能区规划和36项专项规划的主要技术要求。

框定各区规模总量。将总规确定的人口、城乡建设用地等规模分解到各区、各新城、各街乡镇规划单元。

优化配置资源要素。强化了两线三區全域全要素管控，统筹三生空间关系，落实了总规关于全市职住用地比1∶2的要求。

强化空间布局结构。分圈层提出了城、镇、村的建设强度和高度管控要求，构建了圈层递减、起伏有序的整体空间形态。

制定规划实施运行规定。同步启动制定了两线三区管理、建筑规模管控和战略留白管控办法、一张图维护机制等一系列规划实施运行规则。

逐步推进形成全流程闭环工作体系

北京市的分区规划在减量约束、全域管控、“多规合一”和注重实施引导等方面进行了实践探索：

从增量扩张转向减量约束。北京市分区规划从生态底板、规模总量、布局结构和要素配置等方面进行约束限定：通过划定城市开发边界和生态控制区，并进一步划定永久基本农田保护区、生态保护红线等，对人的开发建设活动在空间范围上进行约束;通过战略留白，包括预留机动指标、划定战略留白用地等方式，为城市未来可持续发展预留了空间;统筹空间结构布局和三生空间内在联系，优化各类用地的比例结构。

从注重建设空间转向全域管控。各区分区规划统筹建设空间和山水林田湖草非建设空间，在分区规划层面划定的11类国土空间用途分区中，建设空间重点区分管控边界，划定了城镇建设用地、乡村建设用地、特交水建设用地，并创新增加了战略留白用地;非建设空间围绕厘清权责边界，以部门现状管控范围为基础，通过深入研究各部门对“山水林田湖草”各类非建设用地的管理要求，努力协调不同类型用地管理空间矛盾和不同部门规划布局冲突，在分区规划一张基础底图上落实了永久基本农田保护区、水域保护区、林草保护区、有条件建设区等重要用途分区，并创新增加了功能混合区和复合区，将目前部门间暂时难以协调的争议地类和管理边界矛盾问题放在时间维度上逐步解决。

从各自为政转向“多规合一”。结合各区分区规划编制，研究了“两规合一”用地标准，在实现了城乡规划和土地利用规划“两规合一”基础上，进一步衔接了三城一区、三条文化带、南中轴、首钢、丽泽、北京大兴国际机场临空经济区、冬奥会等重点功能区规划和疏整促、拆除违法建设等专项行动计划，同步落实了教育、医疗、养老、体育、生活性服务业、绿地系统等36项专项规划的主要技术要求。同时，结合城市综合承载力研究，对各类市政交通基础设施进行了空间落实，并预留了城市生命线廊道、轨道线网廊道等，在未来动态实施过程中不断推进实现“多规合一”。

从空间维度的管控延伸到时间维度的实施引导。各区分区规划强化了规划实施方案和规划实施成本意识，利用规划、土地、地理国情普查、土地变更调查、市场评估土地区位价格、政府投资设施估算单价等多元数据套核，首次开展规划实施全域全口径经济测算，并选取当前社会固定资产投资、政府可支配财力、土地出让回笼资金等现有指标估算各区规划实施能力，有效引导各区转变发展方式，探索规划实施的新路径。

在此基础上，北京市一方面避免大拆大建的实施模式，积极引导各区妥善处理好规划新增和存量释放的关系，鼓励多用存量、少用增量，先用存量、后用增量，積极探索传统房地产路径依赖之外的低成本实施模式;另一方面根据城市空间结构分析，对不同区域提出了存量更新改造和城市结构优化的不同要求，会同各区合理确定近期实施重点和中、远期分阶段实施任务。

下一步，在总体规划和已有分区规划工作的基础上，北京市将继续按照《意见》相关要求，进一步完善国土空间规划编制体系，压茬启动控制性详细规划、乡镇域规划，加快推动相关专项规划和特定地区规划编制;加强规划单元实施统筹，进一步完善北京市国土空间规划实施体系;加快制定相关政策法规和技术标准，逐步完善空间规划运行体系;强化总体规划实施督察和城市体检的作用，完善北京市国土空间信息平台建设，尽快建立国土空间规划动态监测评估预警系统，进一步完善北京市国土空间规划监督体系。在这些工作的基础上，逐步形成北京市国土空间规划编制、规划实施、规划运行和监督反馈的全流程闭环工作体系。（摘编自2019年12月4日《中国自然资源报》5版）