法治行政视域下地方政府制度供给侧改革研究*

莫良元

内容提要 《立法法》的修改，进一步明确了地方政府行政立法的权限和范围，为地方政府的行政治理能力建设提供了法治保障。地方政府制度供给侧改革在实践中主要表现为行政立法的决策行为，可从民主决策、科学决策和程序决策三个方面理解法治行政对其理论支撑。地方政府制度供给侧改革面临能力匹配明显不足导致深入性欠缺、情势变迁极为频繁导致灵活性较弱和运行机制不够通畅导致系统性较差等现实困境。基于此，地方政府制度供给侧改革可在持续提升地方立法能力匹配、智识识别行政治理情势变迁和全面建构平台要件运行机制等方面探寻实践路径。

“任何重大改革都要于法有据”，这是新时代法治与改革关系命题的核心要义，备受地方政府重视的制度供给侧改革诠释了各方对行政治理能力的期待。2015年《立法法》的修改，进一步明确了地方政府行政立法的权限和范围，为地方政府的行政治理能力建设提供了法治保障。“依法律行政，不仅包括法律对行政行为的控制，更包括法律对行政立法的控制。依法律行政，不能仅仅是依行政立法而行政，而应强调依法律来规范控制行政。”①同时，改革开放的深入推进对地方政府制度供给侧改革提出了更高的目标与要求。因而，在法治行政视域下探寻新时代地方政府制度供给侧改革的理论基础与实践路径很有必要。

地方政府制度供给侧改革的理论支撑：法治行政的视域

地方政府制度供给侧改革的意涵，是指地方政府的各项改革举措在制度供给端得到法治保障，也就是说任何行政主导的改革都是在制度保障的法治逻辑中开展的。“法律规范以及有关制度构件主要发挥作为‘媒介’的程序性作用，促进在多元格局和利益磨合之中进行合理的公共选择并使有关政策能达到有效的执行。”②由于地方政府制度供给侧改革在实践中主要表现为行政立法的决策行为，故可以从民主决策、科学决策和程序决策三个方面理解法治行政对其理论支撑。

(一)民主决策是地方政府制度供给侧改革的必要前提

地方政府行政立法的主要内容是制定政府规章与规范性文件，是行政权正当化运行的基础性保障，也是制度供给侧改革的基本样态。“我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”③行政立法的逻辑起点是其如何创制和如何得到行政相对人的认可。法治行政理论主张民主决策的多元主体参与，诠释了地方政府制度供给侧改革的必要前提。

法治行政理论强调，行政治理主体的利益表达需具有广泛性与代表性，同时要尽量让所有主体能够积极主动地参与。“广泛性”强调的是利益的相关人在主体范围上不能出现遗漏或遮蔽，要尽量实现行政治理参与主体的多元化。“代表性”强调的是利益相关人在主体立场上要客观公正，尽量反映广大民众的利益。“与法律不同，执行机构的意志表达必须要证明其特定的法律基础，这样才能成为法规。”④同时，法治行政理论还强调，行政治理主体的利益表达需具有多元化和便捷性，需要提供有效表达意见的多种方式和渠道，这是决定行政治理效能的技术性指标，是考验民主决策有效性的重要依据。当前的科技发展水平为行政相对人积极参与行政决策提供了可靠保障，关键是如何有效运用科技手段为民主决策搭建多元参与的行政治理平台。

(二)科学决策是地方政府制度供给侧改革的根本动力

法治行政中科学决策的实践指向是现代行政事项的主旨内涵，地方政府制度供给侧改革需要对此方面予以充分体现才能获得根本动力支持。法治行政理论中“行政即服务”的观点为地方政府制度供给侧改革诠释了时效性需求与内驱动力来源。

法治行政理论中的服务行政主旨在人民主权的宪制逻辑中较易理解，因为现代民主国家属于人民主权的宪制范畴，服务行政即是对人民主权的基本表达，无需进行过多环节的解释与宣讲，也就是说，法治行政理论可以为地方政府制度供给侧改革明证具体实践指向，逻辑证成关联颇为顺畅。然而，现实中是否会如此一致地展开却值得进一步追问，即起点和终点具有一致性，在过程性上如何实现则关联到理论的深层次问题。法治行政理论着重强调现代行政的主旨意涵是服务属性，为谁服务与如何服务高度相关，行政权运行不能仅从抽象的公共利益或者国家利益出发即获得正当性并取得服务行政的逻辑支持，而应该在地方政府制度供给侧改革的具体内容上重点体现服务行政的过程性指标，使其真正经得起终极追问。“换言之，在制定和适用程序性原则时，行政法制度必须确保行政机构在行使其权力时依据根本性的宪制和民主期望行事，即使政治制度本身都不能保证这一点。”⑤地方政府制度供给侧改革的过程性实现是现代服务行政的内涵指向，需要得到三个方面的逻辑证成。首先，符合适应新时代社会主要矛盾变迁的时效性要求，属于法治行政理论确证的时间维度指标。行政法的现代样态为行政相对人所期待的服务行政的基本内容，通俗意义上是指老百姓最为需要的服务即是法治行政制度改革的迫切性考量内容。其次，符合顺应新时代行政法变迁的效应性要求，属于法治行政理论确证的结构维度指标。地方政府制度供给侧改革的内容需要关切行政相对人的整体性期待效果，制度供给与不平衡、不充分的发展的制度需求之间存在怎样的差距，该当成为效应性评价维度的重要考量内容。再次，符合把握新时代政府治理方式变迁的匹配性要求，属于法治行政理论确证的进展维度指标。地方政府制度供给侧改革是实现行政治理能力现代化的重要途径，服务行政在治理方式上期待实现有效快捷的转变，其迫切性不仅仅是行政相对人的渴望目标，更是行政主体的根本动力。

(三)程序决策是地方政府制度供给侧改革的法治保障

法治行政中依法决策程序的规范运行是行政过程的秩序保障，地方政府制度供给侧改革尤需遵循行政立法的决策程序。

法治行政理论对依法行政的诠释不仅仅是针对具体行政行为的法治政府内涵表达，更加强调对行政程序规范的严格遵守。将行政行为的全过程置于公开、透明、开放的程序逻辑中予以实现，这便是现代政府的民主性与智慧性相统一的有效实现途径。“通过中立性的程序来增强社会共识整顿竞争秩序，既是过去实践发展的必然结果，又是今后改革深化的重要前提。”⑥为使地方政府制度供给侧改革在行政实践中得到真切回应，法治行政中程序决策的现代化可从三个方面予以秩序保障。首先，制度供给侧改革的启动与展开需要得到法治行政的技术支持与规范保证，属于法治行政理论的核心要旨。不同层级的地方政府在制度供给侧改革的规范制定位阶上存在明显差异，需要严格遵循依法行政的法治逻辑，成为程序遵守的践行者和示范者。其次，制度供给侧改革的具体内容需要接受地方同级权力机关的有效审查和监督，属于法治行政理论的基本主张。地方政府接受地方人大及其常委会的领导和监督是国家权力配置的宪制安排，地方政府制度供给侧改革主要表现为制定政府规章与规范性文件，如何得到地方人大及其常委会的有效领导和监督，即是程序决策的法治实践途径和内容。再次，制度供给侧改革的实践过程及其效果需要在程序评价的归责指向中得到明确安排，属于法治行政理论的必然结论。制度供给侧改革的具体实践是随着社会变迁不断变化的动态过程，但是不管如何变化，其改革的责任承担必须在程序规范的安排上得到体现与落实，法治行政理论关于程序保障的内容可为此方面提供智识支持和权威诠释。

地方政府制度供给侧改革的现状考评

“在没有任何法律、法命令拘束的领域，‘行政’具有‘超出裁量领域的莫大的自由’，并且，因为国民在其他领域不能对行政决定主张可能的法律违反，所以自我拘束论所发挥的意义要大于多少有‘法律拘束’的其他领域。”⑦基于行政这种自我拘束的判断，本文集中收集江苏省和设区市2015年到2018年出台的政府规章与规范性文件，并进行初级文本比较阅读，试图描述当前地方政府制度供给侧改革的现状及趋势。

(一)江苏省和设区市的政府规章与规范性文件数据比对(2015～2018年)

2015年所有设区的市获得地方立法权，地方政府的行政立法活动趋于活跃，相关数据收集选取2015～2018年的时间范围，即是考虑这个因素。

结合表1的基础数据，可以得出三个基本判断：首先，规范意识显著增强，数据提升速度较快。新时代以来，各级地方政府非常重视政府规章与规范性文件的制定，注重在制度供给侧改革中推进依法行政的法治政府建设，尤其在新获得立法权的设区市更加明显。对有关设区市的政府新闻进行跟踪搜索发现，政府主要领导都主持和参加过多场法治政府建设的宣讲会议，充分说明法治规范意识显著增强。其次，规范内容涉域广泛，地方特色得到体现。各级政府信息公开的目录都做了类型化区分，主要按照不同的行政事项进行划分，所涉范围较为广泛，与民生事项密切的领域得到较为充分的关注。同时，不同设区市的政府都充分关注本地特色，结合本地实际需要制定地方政府规章和规范性文件。再次，规范技术显著提升，立法语言运用较为娴熟。“立法者可以确证大相径庭的公理，只要他确保被选择的公理不存在自相矛盾，且它们相对于演绎被意欲之法律命题来说是充分的即可。”⑧随着法治意识增强和科学技术发展，各地方政府信息公开网页制作日益科学规范，相应的规章和规范性文件的类型划分符合技术性与专业性要求，立法专业术语运用准确得当。同时，相关文件的检索较为方便快捷，能够结合行政事项与行政相对人需要把握规章和规范性文件的层级安排。

表1 2015～2018年江苏省地方政府规章和规范性文件

说明：相关数据根据各地方政府网站信息公开内容整理。由于不同地方政府网站区分规章和规范性文件的标准存在差异，故表中数据分类仅代表个人观点。

(二)地方政府行政立法与“放管服”改革的数据关联分析

地方政府的立法权限主要是执行性立法和限定性立法。限定性立法是指在“城乡规划与管理、环境保护和历史文化保护”三个方面，需要严格遵循法治原则。“最严格的法律约束是在法定事实要件成就时主管行政机关只能选择法律明确规定的后果。”⑨地方政府行政立法和制度供给侧改革具有鲜明的相关性，制度供给侧改革的具体内容可以从“放管服”改革实践进行考察。“放管服”改革，“放”侧重废止制度，“管”侧重精炼制度，“服”侧重丰富制度。考察江苏在“放管服”改革中制定的省级政府规章和规范性文件，可以看到新时代地方政府行政立法与制度供给侧改革的内涵关联。

表2 江苏省级政府规章与规范性文件的内容梳理

鉴于省级政府的行政立法较为规范，将其作为实证样本进行考察，可以较为充分地展示制度供给侧改革的实践指向和现实水准。结合表2的内容，我们可以发现四个方面的特征。第一，“立改废”主次分明。制定新的规章和规范性文件是地方政府推进行政工作的主要手段和方式，修改和废止两种形式是重要补充。第二，“放管服”特色鲜明。省级政府规章和规范性文件的内容主要是服务类行政事项，集中于“放管服”的民生工程，体现了责任政府的积极作为。第三，地域特色与发展水平相关度很高。江苏省结合经济发达地区的法治政府建设的优势，创新“放管服”改革与制度供给侧改革的具体实践，为其他地区提供了有参考价值的实践样本。第四，立法技术规范标准。不同层级的规范性文件之间的位阶严谨规范，立法术语运用较为准确得当，尤其在具体操作性上能够充分关注现实需要，语言简练清晰，程序性内容易于理解且适用较为通畅。

地方政府制度供给侧改革的现实困境

各地方政府积极主动地进行制度供给侧改革的行政立法确实取得了可喜的成效，但是我们也需要对其进行理性分析，认真梳理具体实践中遭遇的现实困境，剖析制约乃至阻碍改革深入推进的主要原因。

(一)能力匹配明显不足，导致深入性欠缺

阅读具体地方政府规章和规范性文件，可以发现，立法术语运用较为娴熟，但具体制度供给侧改革实践的对应性立法技术明显不足。已有规范性文件似乎属于格式化标准下的普遍形态，各地方政府的立法内容相似度较高，容易遭受互相抄袭的质疑。这种现象说明立法能力匹配不足。“提供规章制定公共记录是促进规章制定公众参与的关键因素。如果评论者能够获得其他公众的评论意见，则其提出的意见会变得更为直接和有效。”⑩一直备受争议的部门立法在立场角色方面存在的科学性不强与权力寻租问题，是制约地方政府立法能力提升的程序障碍。

能力匹配明显不足所带来的直接后果是制度供给侧改革的深入性欠缺。地方政府行政立法主要是执行性立法，大量的立法是对上级行政机关文件进一步文件化处理，用文件来执行文件。考察具体地方政府规章和规范性文件，一个突出现象就是“说重要性多，谈具体做法少”。过于抽象与模糊属于普遍情况，也是老百姓说的“条文较多，有用的没几条”。这些都充分说明其深入性欠缺，精细化和操作性不强。

(二)情势变迁极为频繁，导致灵活性较弱

新时代社会主要矛盾强化了地方法治政府的服务型内涵，不仅要增加执行性立法的数量，更为关键的是如何在适应制度供给侧改革的情势变迁中提升改革内容的决策智慧。无论是全球经济社会发展形势，还是国内的民生世事变迁，都是各级地方政府时刻需要关注的事项，也就是说情势变迁极为频繁是制度供给侧改革的时代背景，这会给制度供给侧改革带来明显的实践困境。虽然“办法总比困难多”属于乐观派的实践思维，但是当具象化为行政行为的决策与执行时，则普遍表现出保守与安全式立法，按部就班地将上级文件再说一遍而已。国家层面供给侧改革重在经济领域，“三去一降一补”是基本概括，然而要在行政事项上具体落实，往往需要在体系化与精细化上得到制度保障和智识支持。

情势变迁极为频繁的直接后果是制度供给侧改革的灵活性较弱，这是由制度改革与情势变迁之间紧张关系所决定的。不同层级地方政府在立法的能力与态度上本身就有差异，同时各地方政府所面对的具体情况和侧重点也不可能完全一致，这意味着地方政府会面临差异化的客观情势，而在具体地方政府行政立法内容中这种差异却并没有得到充分体现。由此可判断出其灵活性较弱，无法充分适应客观情势变迁对于制度供给侧改革的期待。

(三)运行机制不够通畅，导致系统性较差

在地方政府行政立法的具体实践中，部分行政相对人往往表现出不知道或不熟悉的陌生情态，即使是行政事项的行政主体也往往不熟悉有此种地方政府立法，这说明制度供给侧改革的运行机制不够通畅，实践指导与规制效果不佳。虽然政府规章与规范性文件是对未来行政事项的预判性规制与治理，但要处理好预期与现实的关联度，不仅仅需要提高行政法律关系主体的智识水平，而且需要让行政法律关系主体主动参与到制度供给侧改革中来。“某种形式的公共参与已经成为行政决定作出活动的公认规范了，它通常实践我们对民治政府的热望。没有个体如此无关紧要以至于他/她不能主张在其应有机会在对其不利的政府法令颁行前获得听证。”制度供给侧改革的实践效果需要接受社会主体的“用脚投票”检验，其运行机制包括启动、过程、效果等系列环节，但在实践过程中往往在初始阶段高度重视，而在其他环节要么关注不够，要么予以忽视乃至遮蔽。地方政府规章与规范性文件中需要修改和废止的内容往往都已实践了几十年以上，实在无法想象这些早已不发挥实际效力的地方立法如何具有权威性与科学性。这也反映了制度供给侧改革在运行过程中的现实困境。

制度供给侧改革的运行机制不够通畅的直接后果是改革的系统性较差。服务型政府建设需要考察的即是实践效果，唯有在系统性上予以关注才会得到制度保障。如何诠释其系统性考验着地方政府的改革全局观与改革向内亮剑的勇气。处理改革的阻力和障碍既考验着改革者自身的理性与魄力，也是客观存在的困境。同时，制度供给侧改革的系统性是法治程序思维能否付诸实践的问题，即便有智识水平差异，地方政府完全可以在多维社会主体的参与下弥补智识的不足。从某种意义上说，过度追求行政效率的价值观念是制约制度供给侧改革系统性的深层困境。

地方政府制度供给侧改革的实践路径

行政立法是地方政府制度供给侧改革和治理能力现代化的重要途径，因为“将所有执行与细节的规定交由行政机关处理。故委任立法是现代行政国家不可或缺之制度”。推进地方政府制度供给侧改革需要解决其深入性、灵活性和系统性三个方面的突出问题，这也揭示了其基本的实践路径。

(一)持续提升地方政府行政立法的能力匹配程度

地方政府行政立法权限的进一步扩展，对其立法能力建设提出了新的更高的要求。“规章制定程序的动力在于，在拟制定规章建议提出前进行沟通时，以及在对公布的拟制定规章草案提出意见时，鼓励利益相关方在其书面和口头陈述中表达各自不同立场。”地方政府行政立法能力建设不仅仅是一般性立法技术提升问题，更关键的是对立法主题的把握与识别以及保证其可操作性的能力。

增进其深入性，提高行政立法能力，可以从以下四个维度展开：第一，制度供给侧改革的参与主体保持开放性，行政立法能力提升需要在实践逻辑中得到相对人的支持与信任。服务型行政在主体要素认知上强调行政相对人的参与性与主动性。行政立法主体开放样态在不同层级行政权运行过程中需要保持一致，不能于己有利就开放，不利或不方便就不开放，“选择性开放”是实践中最易引起质疑的做法。第二，制度供给侧改革的主题选择保持开放性，行政立法能力提升需要在现实期待中得到实践的具体检验。要避免出现简单重复上级行政机关的“文件传达文件”式行政立法，制度供给侧改革的主题确定需要保持开放的态度，让行政相对人以及其他社会主体参与到主题选择的讨论中来。强调主题选择保持开放性不能议而不决，需要地方政府决策机构保持程序意识，为决策确定有效程序。第三，制度供给侧改革的实践过程保持开放性，行政立法能力提升需要在可操作性与有效性上得到程序保障。困扰地方政府行政立法深入性的主要问题是投入大量精力与财力进行的行政立法，却得不到社会的有效回应，其中缘由可能就是没有在过程中保持开放性。第四，制度供给侧改革的评价机制保持开放性，行政立法能力提升需要在实践效果的客观评价中得到社会认可。现有的常见的行政立法评估是行政机关组织的相关专项立法评估，评估成员虽然有社会第三方参与，但是评价效果难以被社会认可，原因在于程序法治判断中缺乏独立性和开放性，即使相关评价具有较高的客观性，也会被认为是选择性评价，即“预估好的拿来评价，预估不好的则被放弃评价”。要使对制度供给侧改革的评价具有客观性与权威性，就必须让此类评价机制具有开放性，无论是评价主体选择，还是评价事项以及评价程序等都应该保证开放性。

(二)寻求智识支持准确识别行政治理的情势变迁

“在行政准则的制定过程中纳入公众参与程序，对提升行政准则的合理性以及民主主义的正当性都是必要的。”新时代行政治理的情势变迁对行政主体的治理能力现代化提出了新的更高的要求，应对之道是从社会寻求智识支持，智库建设该当成为应然选项。

加强智库建设，可以从以下四个方面进行：第一，确保地方政府智库的组织稳定性，为准确识别行政治理情势变迁提供独立视角。智库建设虽受到地方政府重视，但是往往针对临时性事项的资政参事较为明显，即使有一定组织承担相应功能，也基本尚未形成稳定的智库组织。社会第三方的智库建设应该成为主要渠道，其具有独立客观视角来判断识别社会情势变迁。第二，确保地方政府智库成员的广泛性，为准确识别行政治理情势变迁拓展专业视角。地方政府行政立法面临的具体改革事项往往需要不同专业专家进行全面深入研讨才能保证其权威性与可行性，所以智库成员的广泛性就成为制度供给侧改革成效的重要决定因素。成员的广泛性需要在更广泛的选择中予以保障。第三，确保地方政府智库研究主题的精准性，为准确识别行政治理情势变迁明晰权威视角。不同的社会智库在不同领域具有各自的优势，不同专家也只能在各自研究领域具有权威性，如何为其确定精准性的主题也就成为关键。不同社会智库之间的主题竞争性研讨是可以尝试的重要方法。社会智库建设不能是自发生成的单方面过程，需要地方政府主动将制度改革课题向社会开放，由智库通过竞争获取，从而为其发展壮大提供财政支持。第四，确保地方政府智库成果选择决策的科学性，为准确识别行政治理情势变迁明确程序视角。智库成果如何能够得到决策的采纳，需要在程序法治逻辑中予以考量。因为最终承担行政治理改革责任的是行政主体，而程序法治是解决问题的风险系数最小的科学决策机制。为了保证制度供给侧改革的成效，需要摒弃一劳永逸和四平八稳的改革责任观念，敢于承认失误决策本身就是科学决策的重要内容。

(三)全面建构行政立法平台要件的运行机制

“行政立法所提出的真正的宪法发展难题已经不再是其存在是否合理，而是由于行政立法的激增已经使得议会难以对其进行监督。”地方各级政府的信息公开平台，相对于制度供给侧改革目标而言，突出表现出系统性不足的问题，即没能达到政治、经济、文化、社会和生态发展对于法治政府、服务型政府和责任政府的要求。

加强系统性建设，可以从以下四个方面展开：第一，注重信息公开平台主体的专业性，为地方政府行政立法提供展示法治认知水平的技术窗口。虽然各级政府的行政立法在信息公开上已经细化为不同效力层级的法律规范，但是大多数政府没有得到专业性技术指导，从而没有准确区分规章和规范性文件的差异。需要注意的是，这一平台需要强化的专业性，不是一般意义上的法律技术语言规范，而应是不同行政事项在法律规范层面的专业性问题，既要保证其专业性，也要保证普通百姓阅读的便捷性。第二，注重信息公开平台内容的精准性，为地方政府行政立法提供展示服务型内涵的便民渠道。现有信息公开平台虽能够找到相应规章和规范性文件，但是对专业性要求还是很高，其精准性不够，检索相关具体内容不够便捷。第三，注重信息公开平台功能的全面性，为地方政府行政立法提供展示责任政府内涵的透明举措。识别责任政府内涵的重要指标是责任政府建设的透明度，依法行政主要考察的也是这些执行性立法的具体内容，故信息公开平台的功能定位应具有全面性。信息公开平台不能仅有公布规章和规范性文件这一项功能，应该加强反馈性评价功能，动态把握行政立法的运行反馈信息，既便于社会监督，也不断提升行政法治建设水平。第四，注重信息公开平台更新的及时性，为地方政府行政立法提供展示治理能力现代化的实践图景。从“放管服”改革的行政立法视角可以看出，现有的信息公开平台建设较为滞后，相关信息的更新不及时，已不发挥实际效应的规章和规范性文件多年后才予以修改或废止。〔本文受到江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“法治江苏建设中法官职业伦理的评价机制研究”(项目号：2017ZDIXM006)资助〕

①王贵松：《论法律的法规创造力》，《中国法学》2017年第1期。

②季卫东：《通往法治的道路》，法律出版社2014年版，第67页。

③《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43～44页。

④[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2016年版，第88页。

⑤[英]迈克·费恩塔克：《规制中的公共利益》，戴昕译，中国人民大学出版社2014年版，第224页。

⑥季卫东：《法治构图》，法律出版社2012年版，第121页。

⑦[日]平冈久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第359页。

⑧[德]乌尔里希·克卢格：《法律逻辑》，雷磊译，法律出版社2016年版，第264页。

⑨[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》第1卷，高家伟译，商务印书馆2007年版，第348页。