做好预算平衡保障县级财政管理工作的几点思考

文/包建春

财政预算是由政府编制、经立法机关审批、反映政府财政年度内收支状况的计划。政府财政预算贯穿于政府治理的各个环节，体现政府在民生保障、社会公平和国民经济发展的政策意图和目标。长期以来，我国政府财政预算以年度预算为基础，对年内收支情况进行预测和控制，这样不仅会引起预算执行“顺周期”问题，而且在经济增值放缓时也会出现征收“过头税”的问题，甚至在经济过热时出现应收未收，导致经济过热问题。为改变该问题，2018年，全国人大常委会修订了《预算法》，其中明确规定“各级政府应建立跨年度预算平衡机制”，要求各级政府根据年度经济社会发展目标、国家宏观政策调整要求和跨年度收支预测，按规定程序征求各方面意见后编制政府财政预算。2016年，在中央全面深化改革领导小组会议上，习近平总书记指出：“清理规范重点支出同财产收支增幅或生产总值挂钩，是深化预算管理改革的重要内容”，并强调“要改进预算编制方式，完善和保障重点领域财政支出，增强财政资金的统筹能力，确保地方政府财政可持续发展”。修订后的《预算法》引入了周期预算平衡的概念，即由年度平衡扩展至周期性平衡，并与中期财政规划有效衔接，由收入预算约束向预期型预算转变，发挥了财政政策的逆周期调节作用。

一、县级财政预算平衡的作用分析

修订后的《预算法》最重要的特征是建立跨年度预算平衡机制，其作用主要体现在以下几个方面。

（一）回归预算本质

在各国财政法律中，预算平衡是基本的原则之一，在主要发达国家中，主要通过预算编制和执行实现政府收支平衡。1994年颁布实施的《预算法》预算局限于短周期性要求，对预算周期性管理持续性、动态性进行约束，导致县级政府财政预算不均衡问题突出，而修订后的《预算法》引入了跨年度预算平衡机制，真正体现了预算平衡的本质，实现了政府预算总体平衡、长期平衡与整体平衡的有机统一，最终实现本质意义上的政府财政预算平衡[1]。

（二）充分发挥预算功能

修订后的《预算法》的实施其主要目的是实现对预算制度的规范、管理和控制，基于预算平衡，充分发挥预算功能定位，进一步明确预算责任，优化预算审批程序，有效控制了预算收支平衡，将年度预算审核的重点由收支平衡向支出平衡发展，实现了支出预算由年度项目转变为跨年度项目，强化了跨年度预算平衡机制和预算平衡功能，明确了预算目标，提高了政府财政预算编制的科学性、系统性、合理性。

（三）预防和控制财政风险

县级政府在编制财政预算时，通过跨年度预算平衡机制构建，能够实现对预算短期性弊端进行遏制，及时发现和解决预算执行中出现的问题，并对潜在的预算风险进行识别和控制，从跨年度预算编制的视角分析和控制预算执行风险，有利于提高县级政府预算弹性，增强县级政府化解金融风险的能力。同时，基于预算平衡机制，借助中期财政规划管理引导，有利于县级政府财政预算编制优化，提高预算编制的连续性、协调性，改善县级财政预算编制质量，切实发挥财政预算宏观调控功能，实现县级财政可持续发展。

（四）体现了预算动态管理要求

新时期背景下，县级财政支出形式发生了重大变化，以PPP、BOT等项目形式在政府投资项目中比重不断上升，跨年度、滚动预算支出比例不断增长。针对此类问题，建立跨年度预算平衡机制，能够符合县级财政中期、长期相互结合原则，满足县级政府合理规划财政支出的目的[2]。

二、加强县级政府财政预算平衡的思考

（一）平衡县级财政收支关系，保障财政可持续发展

收支平衡是县级财政可持续发展的基础。县级财政预算编制应根据地方财力水平、资金需求和债务风险。针对县级政府重大财政支出项目，在财政预算编制时，应根据县级财政收入测算，结合历史财政收入数据，对未来财政收入水平进行拟合、预测，确保在收入预算刚性约束性合理分配支出预算，杜绝先支出、后找资金的问题发生。针对预算收入不足的部分，应加强预算支出必要性、合理性论证，坚决遏制隐性债务增量。在预算执行过程中，要切实硬化预算约束，严格控制随意追加预算、超预算支出的行为和现象，加强县级财政暂付款项清理，在预算编制、预算收支、预算补漏、预算执行方面实现县级财政预算动态平衡。

（二）建立中长期重大事项科学论证机制

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对政府财税体制改革进行了全面部署，要求政府建立重大事项科学论证机制。习近平总书记在中央政治局会议上强调“财政政策要注重实效，保障重大项目建设资金，注重项目建设质量和效益”。加强县级、乡镇重大事项投资项目的储备、申报和遴选，形成不断优化的优势项目准备机制，引导县级机关、乡镇做实做细重大事项预算支出计划和子收支平衡方案，尤其是保障“两新一重”项目，及时发现项目中存在的潜在风险，并针对风险制定相应的防控策略，能够强化县级政府财政宏观调控能力，准确预测重大项目预算支出，提高财政项目编制连续性、整体性、约束性。能够切实发挥财政资金的实效性。

（三）强化预算执行监督，注重财政预算实效

在县级财政举债融资时，应对债券资金实施穿透式、全过程监督，对预算支出进度进行定期通报、公示，完善财政支出风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评调机制、风险防控协同机制，风险防控责任协调配合机制，坚持预算监管责任层层压实，杜绝预算外随意举债，实现预算执行横向监管协调、纵向层层监管联动，形成齐抓共管的县级财政预算执行监督管理模式。在预算执行过程中，应根据县级财政举债规模和变动统计情况，加强财政预算财政风险分析，研判、预警财政收支风险，切实实现财政风险苗头的早发现、早处理、早应对，预防和控制系统性县级财政金融风险。

（四）将地方债务与政府绩效考核挂钩，强化监督问责

强化预算制度改革与地方预算编制衔接协调，要求县级政府将零基预算理念贯彻落实到预算编制全过程、全环节，打破预算编制僵化格局，以财政预算支出效益为导向，建立健全评价结果、预算调整、改进管理和政策挂钩机制，在保障县级财政合理支出的前提下，尽可能减少存量债务，落实举债问责机制，防范和控制地方债务增长[3]。

针对部分县级政府不顾存量债务规模和财政收入举债的情况，应将债务风险防控情况纳入政府绩效考核范围，以化解存量债务和新增债务限额挂钩，严控高风险县级政府债务风险，对不重视债务风险、违规新增隐性债务的政府实施问责机制，确保县级政府收支平衡[4]。针对部分县级政府进入偿债高峰期的情况，要求县级政府对债务到期情况进行全面梳理、分析，统计研究债务到期时间、规模、结构等情况，按“谁举债、谁负责”的原则，积极筹措财政资金用于到期债务本息偿还，严防债务违约风险。在县级财政债务偿还时，应坚持财政预算好平衡原则，针对不同风险等级债务精准施策，稳妥化解隐性债务存量，守住合规底线和系统性风险底线，严禁以偿债名义举债，保障县级财政可持续发展。

（五）以收定支，优化财政预算支出结构

自2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，受客观因素影响，县级财政增长缓慢，财政预算保障任务繁重，调剂空间有限，收支平衡压力大。针对该问题，县级财政应根据预算平衡要求，严格遵循“以收定支”原则，合理编制预算支出计划和支出结构，发挥财政预算带动经济社会发展作用和民生保障作用。在支出计划方面，按中央“六稳”“六保”要求，以“十四五”规划要求为指导，重点落实脱贫攻坚、乡村振兴、重点在建项目和中央、省委省政府、市委市政府明确子要求的财政预算资金，对非急需的财政预算资金制定缓期支付计划，确保收支平衡[5]。在支出结构方面，县级财政预算计划编制应以全力支持中央、省、市政府决策为基本原则，严格保障企业复工复产、疫情防控专项资金和重点领域重点项目专项资金支出，优化县级财政资金支出结构，有序推进重点项目开工建设，推动财政预算资金尽快见实效。

三、结语

按照修订后的《预算法》，县级财政应转变以往以年度预算收支循环的财政预算管理观念，跳出预算年度平衡管理思路，改善县级财政预算编制方式，结合县级政府财力水平，合理预测阶段内财政收入增长情况，以收定支，财政预算编制和资金支出向重点项目、重点领域倾斜，发挥财政预算逆周期调节作用。严控县级政府债务规模增长，加强预算执行监督问责机制，控制县级政府财政举债规模，实现县级政府收支平衡，保障县级政府财政可持续发展。