关于继续推行扶贫小额信贷政策的几点思考

文/张葭

关于精准扶贫，习近平总书记提出：要打赢扶贫、脱贫攻坚战，关键在于“怎么扶”的问题，只有开对扶贫“药方子”，才能真正拔掉 “穷根子”。坚持加大投入，强化资金支持，切实发挥政府财政在精准扶贫中的投入主体和主导作用，通过专项财政资金精准投放，实现专项资金专款专用，提高政府金融扶贫政策对建档立卡贫困户支持力度。随着脱贫攻坚战已届收官之时，产业扶贫发挥了关键性的作用，而金融作为推动产业扶贫的“消贫利器”[1]，为我国有效解决绝对贫困提供了良好的经济支撑。扶贫小额信贷作为金融扶贫“组合拳”中的重要组成部分，主要面向缺少担保物、抗风险能力不足、资金需求量小等特点的贫困户，出台了“5万元以下、3年期内免担保免抵押，基准利率放贷，财政贴息，县建风险补偿金”的小额信贷金融扶贫政策，切实解决了贫困户在发展生产过程中遇到资金困难存在的“贷不到”“用不好”“还不上”“难持续”等问题，缓解了贫困户资金需求困境，有力推动了贫困户生产、贫困地区产业发展。但政府在推行过程中，也经历了不断调整完善过程，在制定考核机制上存在着一些不科学的地方；尤其是今年是全面打赢脱贫攻坚战收官之年，脱贫攻坚任务完成后，相关政策措施是否继续推行并未明确，本文通过分析扶贫小额信贷政策推行过程及存在问题，并就下一步如何持续推进落实提出了措施建议。

一、扶贫小额信贷政策经历的四个阶段

伴随着脱贫攻坚不断推进，扶贫小额信贷政策从地方的金融支农创新之举，逐步完善推进，逐渐成为满足贫困户发展生产资金需求的“造血系统”。在小额信贷政策发展中，按其政策特点可分为四个阶段。

（一）2013年至2014年：政策创新成形阶段

2013年，针对贫困地区农村产业对资金的需求，尤其是解决贫困农村产业发展中资金需求问题，创新新时期金融支农、扶农、助农新模式，福建省出台支农小额信贷政策，选择在屏南和云霄等2个省级扶贫重点县进行试点推广。2014年，全国开始建立统一的扶贫信息网络系统，进行建档立卡工作，为确定小额信贷的享受对象提供了客观的标准。经过一年的试点，扶贫小额信贷金融扶贫模式取得显著成效，2014年，国务院扶贫办等部门联合印发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（以下简称《指导意见》），将小额金融扶贫作为一项重要的金融扶贫举措，为全国范围内推广提供了基本的政策依据。

（二）2015年至2016年：逐步施行阶段

随着《指导意见》的出台，扶贫小额信贷作为一项金融扶贫举措在全国各地推广。2015年，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将金融扶贫作为打赢扶贫攻坚战的一项重要措施，要求持续加强金融扶贫力度。为了更好地施行该项政策，也为了规范扶贫小额信贷资金的管理，提高资金使用效益，各地根据本地的实际情况分别出台相关的资金管理文件。如：2016年福建省出台《福建省扶贫小额信贷资金管理办法》，除了明确“贷款不超过5万元、期限最长不超过3年”等政策要点外；为更好发挥新型经营主体在带动贫困户发展特色产业方面的优势，这份文件还把享受该项政策的对象扩大到新型经营主体，明确了小额贷款贴息需求后，对能够带动贫困户就业、农业产业发展的新型经营主体可提供贷款贴息服务”。以福建省漳州市为例，至2016年底，漳州市累计发放1.41亿元小额贷款，共计3594户贫困户受益，其中，直接获得小额贷款的贫困户2725户，累计发放小额贷款1.03亿元，向869户新型经营主体发放0.38亿元，覆盖漳州市建档立卡贫困户比例为16%。

（三）2017年至2019年：政策调整完善并进行全面推广阶段

2017年至2019年期间，随着扶贫小额信贷业务的推广实施，该业务已经成为金融扶贫的重点项目、品牌项目，但也显现出贷款发放不完全符合规定、风控意识不够到位等问题。为进一步强化和规避金融风险，2017年，银监会等五部门联合印发通知，要求强化小额信贷业务管理，保障小额信贷健康、可持续发展，并对项目名称进行了统一，即“扶贫小额信贷”；再次强调政策享受对象、使用范围等。由于政策已施行将近3年，开始出现贷款到期的问题，这份文件也对续贷业务、逾期还款以及不良贷款等进行明确；为了提高金融机构开展扶贫小额信贷业务积极性，文件提高了对金融机构不良贷款容忍度，将该类业务不良率上调为年度考核指标2个百分点。2019年，脱贫攻坚战已进入最后冲刺期，为进一步规范和完善这项政策，银保监会等四部门再次印发通知，强调扶贫小额信贷保障对象、贷款用途及贷款条件等要求；对贷款续贷和展期也进行了明确，即续贷期限原则不超过3年且只能办理1次；由于开始进入还款高峰期，文件专门对如何妥善应对做出了“加大政策宣传、加强贷后管理、做好到期提醒、稳妥处置逾期贷款以及采取司法手段”等规定；此外，由于在政策推行初期一些规定不够明确，出现贷款资金没有直接用于贫困户发展生产的现象，文件也对如何处置这些问题分别进行了明确。

总体来讲，这一时期是该项政策全面推行、逐步完善、显现实效的阶段。以福建省漳州市为例，至2019年底，全市累计发放扶贫小额贷款11478户4.85亿元，其中，直接面向10195户建档立卡贫困户发放4.14亿元，面向新型经营主体1283户发放0.71亿元，覆盖建档立卡贫困户比例达52%。

（四）2020年：脱贫收官阶段

2020年是脱贫攻坚战决胜、全面收官之年，因为新冠肺炎疫情的影响，加大了脱贫攻坚任务完成的复杂性和艰巨性。为了进一步厘清信贷政策施行的时间节点，应对新冠肺炎疫情带来的新的风险挑战，2020年6月，中国银保监会等四部委联合出台了《关于进一步完善扶贫小额信贷有关政策的通知》（以下简称《通知》），明确了至2020年底扶贫小额金融贷款各项不变的政策，这主要是对到期贷款再续贷或新增贷款的还款期限超过脱贫攻坚期的问题，给出明确的规定。同时，因为全国很多地方已提前完成脱贫攻坚任务，如福建省在2019年就已全部完成建档立卡贫困户的脱贫工作，但由于2020年疫情原因，已脱贫户存在着返贫风险，因此文件扩大了政策的支持对象，将返贫对象纳入扶贫监测范围，并将具备农业产业发展条件和劳动能力的边缘人口列入小额信贷扶贫范围[2]；还将受疫情影响还款困难的贫困户的还款期限延长至2021年3月底。如：2020年，漳州市在受新冠肺炎疫情影响下，通过积极推行政策，仍新增贷款269户1987万元，该部分贷款主要为已脱贫但继续享受扶贫政策的贫困户贷款。

二、政策施行中存在的问题

扶贫小额信贷政策作为一项金融扶贫的创新之举，施行时间不到6年，在推行过程中不可避免地存在着一些落实有矛盾、操作有困难、衔接有问题的现象。

（一）前期政策的不具体导致扶贫资金使用不够精准

2014年的《指导意见》对很多事项只是做了原则性的指导，各地在执行过程中，根据本地实际情况做出不同解读，如前文中福建省将该项政策的享受对象扩大到带动贫困户的新型经营主体，虽然2017年福建省再次出台政策，对享受对象重新进行明确，必须是建档立卡贫困户，但在此之前已经发生了新型经营主体的此项贷款业务，这就造成了政策享受对象的不一致性。并且在2017年国家银监会等五部门联合印发的相关通知中，只要求贷款“户借、户还”，直到2019年银保监会等四部门的相关通知中，才强调“户用”，导致各地在施行政策时，出现一定数量的“户贷企用”案例，即由建档立卡贫困户贷款，该部分资金可直接作为贫困户入股企业资金，以此享受企业股份分红。这就造成贴息的财政资金变相为经营企业所用，没有达到精准用于贫困户发展产业的政策目的。

（二）配套政策的不完善导致基层操作有难度

扶贫小额信贷政策的一大要点是“县建风险补偿金”，由于风险补偿金属于财政资金，要求各地在建立风险补偿金的同时，也要制定使用管理措施，但国家或省级相关部门没有出台相应的指导意见，扶贫小额信贷又属于创新金融措施，以前没有相关的政策可以参考，造成各地制定补偿金的使用管理规定时无据可依；而财政资金支出的严格规定导致基层难以真正使用风险补偿金，导致出现逾期贷款时不能及时启用补偿，加大了贷款逾期率。同时，由于贫困地区本身财力比较单薄，为扶贫贷款提供的财务支持有限，因此能提供的风险补偿金的额度也有限，造成财政投入小额扶贫信贷的资金额度受限，一定程度上影响了小额信贷业务长效机制的形成和发展。

（三）考核指标设置的不科学导致部门责任落实有偏差

扶贫小额信贷政策在全面推行阶段，上级扶贫部门将贷款量和贷款覆盖率作为考核工作绩效指标，这就导致基层扶贫部门为完成绩效目标，不是按照能贷尽贷、应贷尽贷的原则推行这项政策，而是为了片面追求贷款量和覆盖率，想方设法催促金融机构将钱贷出去，这既为贫困户不良贷款的出现埋下了隐患，也间接导致了“户贷企用”现象的产生。

贷款的逾期率也是考核基层扶贫部门工作的一项指标，该项指标计算公式是：某地区扶贫小额信贷逾期率=到期未还款资金总量/该地区贷款资金存量×100%。随着2019、2020年还款高峰期的到来，信贷资金存量在不断减少，而逾期资金基本不变或略有增加的情况下，逾期率只会越来越高，这显然是不合理的。同时，为提高金融机构推行小额信贷的积极性和贷款资金的安全性，财政预算专项设置小额风险担保资金，实行专款专存、专款专用、封闭运行；虽然相关文件有明确规定政府资金和金融机构的风险分担比例，但在实际操作过程中，由于政府扶贫部门的严格考核，实际违约资金量比担保金的利息还要少，导致应当由金融机构履行的“贷前审核、贷中管理、资金回收”等责任，压力主要转移到了基层扶贫部门及帮扶责任人，降低了金融机构自身抓好风险防控的主动性。以漳州市为例，当前扶贫部门的小额贷款逾期率考核指标为1%，截止2020年8月，实际逾期率1.51%，有两个县逾期率超过了2%，市和两个县均超过了风险防控考核要求。但实际逾期金额，全市仅27户94.94万元，占总贷款量仅0.18%。而截至该月，全市风险补偿金12087.35万元，其中包括累计利息267.35万元，扣除风险补偿已使用的140万元后，财政资金建立的风险补偿金仍有127.35万元的盈余，即风险补偿金利息已全额覆盖逾期贷款金额，财政资金（风险补偿金）并没有形成实际损失，但按照绩效考核目标，仍然要对基层扶贫部门进行扣分。

（四）对脱贫攻坚任务完成后政策走向后续规定不明确

2020年6月，中国银保监会等四部门联合印发的《通知》只是对脱贫攻坚期内这项政策进行了再次的细化完善，对脱贫任务完成后，政策应当如何延续没有一个明确的规定。全面建成小康社会后，我国虽然已不存在绝对贫困人口，但和农村居民平均收入水平来比，总是存在着相对贫困群体。特别是在脱贫攻坚稳定阶段，对于不稳定脱贫群体，如何帮助他们发展生产实现稳定脱贫，稳定脱贫后能够进一步增加收入，走向富裕，都需要政策性金融资金的继续支持。

三、对继续推行扶贫小额信贷政策的几点建议

从扶贫小额信贷政策取得的巨大成效可以看出，利用金融资金扶贫特别是对贫困对象发展产业上的支持，可以使扶贫更加精准有效。通过政府主导下的强力监督和管理，加之遵循市场经济规律的金融贷款运营机制，形成了“扶贫不扶懒”的扶贫格局，改变了贫困群众“等、靠、要”的落后观念，因此笔者认为应当继续推行这项政策。同时，国家相关部门要尽快出台文件，对这项政策的继续推行进行明确，避免因政策的不连贯造成贫困对象发展产业“断炊断粮”，导致欠收返贫。

（一）重新界定政策享受对象

现在的政策是针对建档立卡贫困户，在脱贫攻坚任务完成后，有的贫困户已经实现脱贫甚至部分迈进富裕群体。因此有必要对原有建档立卡贫困户进行数据清洗和信息核对，按照新的标准重新界定能够享受政策的相对贫困对象。认定标准，可以根据实际情况分区域设定两种标准，一种是西部地区，可以按照建档立卡贫困户的认定标准，将年收入提高到合理位置进行确定；另一种是东部发达地区，参照西方国家认定相对贫困户的方式，将地区农民人均可支配收入平均线以下的一定比例的最低收入户认定为相对贫困对象。

（二）提高贷款最高额度

随着农业产业的不断发展，农业、农民、农户发展产业对资金需求不断增加，因此，在综合分析相对贫困户的资金需求、贷款资金的边际效益、违约风险程度等各项指标的基础，可以适当提高小额信贷资金额度[3]。

（三）完善政策顶层设计

扶贫小额信贷政策经过多次的修改，目前已经比较完善，对于推行中已经形成的科学措施，可以继续保留，如“3年期内免担保免抵押，基准利率放贷，财政贴息，县建风险补偿金”，考虑到县级财政的实际困难，在“县建风险补偿金”的基础上，由省、市财政进行配套补充。由省级政府制定、建立相应财政配套政策，建立健全扶贫长效机制。

（四）合理确定各部门工作责任

按照各相关部门的职责，科学设置考核指标，不片面强调贷款量、获贷率等。建立健全扶贫小额信贷风险补偿与分担机制，适当调整金融机构风险分担比例，以此强化金融机构风险防控意识。乡镇一级按照界定的相对贫困群体，负责确定政策享受对象，并做好项目审核把关以及管理服务工作；金融机构要切实履行小额信贷“贷前审核、贷中跟踪、贷后管理”管理要求。

贫困对象的帮扶需要持续发力，在金融扶贫上，只有通过扶贫小额信贷等政策的长期施行，才能为贫困对象发展产业提供有效的资金支持，才能建立起帮扶相对贫困群体的长效机制。