基于大数据的公共价值决策模式研究

许晓东 彭 娴 芮跃锋 邝 岩 魏红霞 肖 华 魏志轩

(1. 华中科技大学公共管理学院； 2. 华中科技大学教育科学研究院)

公共价值理论建立在相互协作、对话的基础上，以提升信任度、有效利用社会资本以及促进治理绩效的提高为目标，因此，被认为是与治理理论最契合的概念体系。大数据技术为决策提供了智能高效的工具和手段，使决策更加科学化，但基于大数据进行公共决策并非一个轻而易举的行为，大数据技术带来的挑战与机遇相伴相生，由此给决策过程带来重大变化。鉴于大数据的公共价值决策支持是当前公共领域面临的重大课题，由此，本研究以高等教育为例，探讨如何基于大数据进行公共价值决策。

1 理论基础

1.1 公共价值理论

公共行政经历了从工具理性到价值理性的变迁，再到二者的结合。公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容”“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”是工具理性取向的目的。“价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。”价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值[1]”。

传统公共行政理论和新公共管理理论是工具理性取向的代表。建立在政治与行政二分模式和官僚制基础上的传统公共行政，决策目标价值由政治团体负责，具体实施则由行政部门开展，割裂了政治与行政的关系，对现代社会的风险性和不确定性的回应能力着实堪忧。以“经济人”作为人性假设的新公共管理理论实践在应对福利国家所导致的政治管理、信任与财政危机方面取得了良好的绩效，但“经济人”意味着“追求自身利益和效用的最大化”。由此，公共行政的价值走向了以“经济、效率、效能”最大化为本，弱化了公共行政所坚持的公平、正义等价值[2]。

随着社会价值追求的多元化，传统公共行政和新公共管理理论单一对效率、效益和经济目标的追求都将难以适应社会民主进程的发展。穆尔[3]提出的公共价值管理理论将公共价值、行政工具和政治手段有机地结合起来，目标是创造公共价值。为实现公共价值创造，穆尔[3]提出了公共价值创造战略三角，认为创造公共价值需要具备以下3个条件：①“公共价值理念”，指政府依据公共价值诉求确定组织的任务或目标，是公众对政府期望的集合，关注的是集体偏好；②“支持与合法性”，指创造公共价值过程中与外部授权环境进行互动，公共部门通过组织之间持续不断的对话争取政治及法律上的支持，确保公共部门在获得上级授权及公众支持的情况下实现既定目标；③“运作能力”，强调目标的实现依赖于组织内部运作和管理者执行力，战略管理者应该尽可能去说服增加、重新分配、部署资源，以保证公共价值理念能够实现[4]。BOZEMAN[5]将公共价值定义为一种规范性共识, 认为公共价值包括以下3个方面：①应该赋予公民的权力、义务和利益；②公民对社会、国家的义务；③对政府和政策运行应该遵守的原则。王学军等[6]分别从结果和过程的视角，将公共价值概念分为结果导向的公共价值和共识导向的公共价值，结果导向的定义将公共价值作为公共行政的目的而出现，强调价值是由“公共”来决定。共识导向的公共价值以共识价值为基础，强调对公共行政合法性的强化和公共行政过程的约束。公共价值管理理论对大数据的公共决策启示在于：①公共决策要将公共价值理念纳入到公共部门决策目标中，全面挖掘不同来源数据中各利益主体的公共价值偏好，从而确定公共价值决策目标；②建构多主体参与的大数据决策环境是大数据时代公共部门获取外部支持与合法性的重要途径；③组织为了提升内部运作能力，不仅要挖掘不同主体对改进组织运作管理的建议，同时也要搭建促进组织管理能力提升的平台。

1.2 大学治理理论

教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。教育治理的价值目标是办成“好教育”，使教育领域公共利益最大[7]。大学作为一个传授知识、培养人才、服务社会的公共组织，需要通过大学治理来实现其目标。虽然大学存在利益相关者之间的价值冲突，然而，其核心的价值“求知、探索未知、传承文化和文明并促进社会不断进步”是所有利益相关者都期望实现的共同价值目标。无论是由国家权力控制的大学，还是由市场机制主导的大学，都受到其外部因素和内部因素共同的制约。大学的发展是不断地与外部政治环境、经济环境、文化环境变化的动态协调，由此构成了我国大学组织的合法性基础。大学内部存在不同的利益代表，政治权利、行政权力、学术权利、学生权利、民主权力等在相互协调的过程中维持着大学的运行秩序，体现着大学的运作能力。大学的公共价值理念，外部授权环境和内部组织运作，构成了大学的公共价值战略三角，以此创造大学的公共价值。

2 基于大数据的公共价值决策

决策模式是人类行为模式中的一种特定模式，是决策者有规律的或反复出现的决策活动形式。对于决策模式目前的文献并无一个统一解释。胡象明[8]总结了该词汇被运用的实际情况，认为主要有两个方面的解释：①将决策模式解释为决策活动过程的基本步骤及其所用的方法；②将决策模式解释为主体的构成及其活动方式。在本研究中，基于大数据的公共价值决策模式(见图 1)通过系统内外部大数据信息环境获取公共价值理念；围绕该理念，组织机构利用大数据和其构建的信息环境获得外部支持与合法性；通过再造组织结构和流程，提升组织运作能力，进而创造新的公共价值。

图1 基于大数据的公共价值决策模式

2.1 基于大数据的大学治理公共价值决策流程

大数据的获取和规范处理，为大学公共价值决策奠定了基础。挖掘大学各利益群体的价值交集是确定决策目标的基础。具体体现在大学治理的决策流程中(见图 2)，则要将决策主体的构成及其活动纳入决策，决策过程主要涵盖以下工作：①建立统一的高等教育数据治理模型并获得有效数据，完成高校大数据获取和处理。②对于可量化的结构化数据，通过统计分析能实现对决策问题现状的全面概览；对于无法量化的非结构化和半结构化数据，则要进一步进行编码和数据挖掘，并通过对公共价值的集结和冲突管理，形成公共价值理念。③构建多主体参与决策的环境以获得外部支持和内部运行能力提升，决策的结果体现在一系列制度的设置，从而影响大学质量评估体系的制定和治理体系的构建。换言之，应在多方主体的参与中创造大学公共价值，提升大学治理能力和教育质量。

图2 基于大数据的大学治理公共价值决策流程

2.2 大学大数据治理分析框架

有研究机构认为，大数据是指需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产；麦肯锡公司则认为，大数据是指无法在一定时间内用传统数据库软件工具对其内容进行采集、存储、管理和分析的数据集合。无论哪种定义，大数据有着共同的特征：数据体量巨大，数据类型复杂，具有时效性，价值密度低，处理方式多样化[9]。在公共领域，公众偏好与诉求大数据的“结构化”和“关联性”研究是决策者所面对的最大问题。

大数据给管理与决策领域所带来的挑战之一是其价值具有高度的领域依赖性，即大数据的真正价值“隐喻”在不同的领域中，只有深入诠释其领域特点，才能实现大数据价值的深度开发与应用[10]。为此，本研究提出公共领域大数据治理的概念。在宏观管理层面，指公共领域大数据治理的组织行为，涉及数据资源及应用过程中相关管控活动、绩效和风险管理；面向组织决策层，提出大数据治理的目标、任务、框架、顶层设计、环境等，明确决策层的作用和责任，为决策层规划和监督数据治理提供指引；面向组织管理层，对大数据治理涉及到的核心治理领域提出明确的管理要求，为管理层实施数据治理提供指引，为决策层监督数据治理成效提供参考。在微观技术层面，指针对具体公共应用领域的数据生命周期中的管理和应用规则。在大学中，其大数据治理从本质上来说是对大学数据治理的组织行为，需要多元主体参与，进行有效的制度和技术管理使海量的数据为我所用，将数据作为一种优质资产，支持大学决策、改革和发展。从系统内部看，大数据包括在线学习系统数据、学生数据、课程数据、项目数据、学院数据和大学数据等多个层次；治理主体包括政府、社会、市场和大学，在以年度为周期的数据管理和应用中，数据需要进行获取和抽取、整合和分析、解释和预测[11]，见图 3。

图3 基于多元主体协同的高等教育数据治理分析框架

2.3 大学数据的获取和处理

大数据问题具有粒度缩放、跨界关联和全局视图3个主要特征，这就要求采集不同层级间足够细粒度的数据，扩展边界获取和分析内外部数据，以及对全局整体问题的把控[12]。由此，基于大数据治理的思想，需要在顶层设计的基础上收集和管理公共领域的大数据，其中涉及两个方面的研究：①遵循领域内在逻辑和运行规律建立数据模型，将相互关联的主要数据项发掘出来，并建立数据标准，这是结构化数据发掘的前提。如果没有这项先导工作，便很难获得高质量的数据。②针对该领域公众偏好，通过线上线下途径，采用技术方法将相关数据爬取出来。这些数据通常是非结构化的，以多种媒体的形式体现出来，需要采用技术工具使之逐渐结构化或半结构化；如果没有这项后续工作，将会丢掉海量、高增长率和多样化的信息资产。非结构化数据的“爬取”要以结构化数据为指针。在此基础上，建立数据仓库对公共领域的结构化数据、半结构化数据和非结构化数据进行信息化管理，以实现更强的决策力、洞察发现力。

2.3.1结构化大数据

在大学中，对质量进行常态检测需要建立教学状态数据库，如何用结构化数据项来描述教学状态，是首先要解决的问题。本研究提出一种基于教学状态的多目标属性确认方法[13](见图 4)，通过对高校教学状态总目标逐层分解，最后形成教学状态数据指标体系。具体而言，将教学状态总目标分为学校基本信息、学校基本条件、教职工信息、学科专业、人才培养、学生信息、教学管理与质量监控7个子目标；然后，将这7个子目标继续分解为88个下层子目标，但下层子目标仍然难以用数据描述；最后，将下层子目标细分为可以直接度量或描述的726个属性，由此构成7类信息、88个数据实体、726个数据项的数据库指标层次结构。为获得高教界对教学状态数据指标体系的充分认可，本研究遵循多元主体协同构建统一教育数据模型的思想，依照德尔菲法征求百余位高校领导和教务处长等专家意见，这些专家共同构成指标体系的多元决策群体，伴随指标体系研制的全过程。

图4 基于教学状态的多目标决策属性确认方法

数据库系统开发后，通过采集全国高校教学状态相关信息，获得了大量规范的结构化数据。这些数据通过统计分析技术对其进行多维度的计算，形成了高校教学状态分析报告，是评估大学本科教学质量状态的重要文件。

2.3.2非结构化和半结构化数据

结构化数据主要反映的是决策问题当前现实状态，可通过数据报送获得，是管理决策证据的主要来源。然而，王学军等[14]指出“证据并非局限在可显示行为层面，更深层次的价值偏好等问题的研究也同样为公共管理者提供管理启示”。这种更深层次的价值偏好往往存在于文本文件等不易直接采集和处理的半结构化和非结构化媒体文件之中。半结构化数据以内部体例相同的文本为主，可采用质性分析、词频分析、语义分析得出结论。非结构化数据的挖掘和分析通常采用内容语义分析、归纳推演的路径得出结论。

全国高等教学基本状态数据库是本研究的主要成果，同时也是本研究数据的来源。依托高校“教学状态数据库”和评估管理信息系统，教育部高等教育教学评估中心和各省(自治区、直辖市)教育主管部门已完成对 280 所本科院校的教学工作合格评估和 561 所本科院校的教学工作审核评估。同时，教育部使用全国高校教学状态大数据分析与决策支持系统分析院校核心数据，并编制《本科院校教学质量监测年度报告》，支持宏观决策。在大数据的处理中，难点在于对半结构化数据进行分析。在高校教学状态数据库中，半结构化数据通常是以固定体例的文本为载体，围绕固定的主题展开，适合用质性分析方法进行处理。本研究运用扎根理论的方法，借助质性分析软件NVivo 11 pro对所有“双一流”建设高校的质量年报文本进行至下而上的3级编码，通过逐层归纳将不同的观点集结为几个抽象的概念范畴，得出影响本科教学质量保障有效性的五大要素，即目标决策要素、资源支持要素、运行管理要素、主体参与要素、产出保障要素[15]。实现了大量半结构化数据向结构化数据的转换，同时也完成了高校问题表象向更深层次理论的转变，为进行公共价值的管理奠定基础。

大学质量监测离不开社会公众和教育专家对教育质量的评价和反馈，这些评价信息通常是非结构化数据。为快速大量获取外部非结构化数据，本研究采用一种两阶段(站点定位阶段和站内搜索阶段)的智能“爬取”技术，对“J大学”的网络评价数据进行了“爬取”，与传统“爬虫”技术比较，在领域站点收获的数量上有50%以上的提升，查询表单数量也有27%以上的提高[16]。由于“爬取”的信息量是巨大的，而且这些信息并无规律和固定的结构，高频词分析是挖掘这种海量数据中公共价值的可行手段。由此，本研究从海量网页信息中收集有关“J大学本科教学质量”数据，通过数据清洗、分类、汇总等处理，发现了社会公众与学校官方对本科教学质量的关注点差异性[17]。本研究还利用全国高校教学工作评估管理信息系统数据，采用词频分析方法对2012～2014年103所新建本科院校教学评估的课堂问题专家反馈文本进行高频词挖掘，对高频词进行逐层归纳分析，揭示了高等本科院校合格评估的公共价值取向是促进高校回归育人和关注教学本身[18]。从挖掘非结构和半结构化数据所集结的公共价值最后转换为指导高校制定政策的制度，这种制度性文件指导评估体系的制定。这为高校制定更加科学、合理和民主的教学改革决策提供了参考。

2.4 公众偏好的集结

从海量的数据中识别和确认公共价值理念是创造公共价值的前提，进一步明确公共价值理念的一致性和矛盾性是获取支持与合法性的必要条件。为此，需要借助大数据技术，识别核心公共价值理念，并对相互冲突的价值需求进行调解，进而将理论模型可操作化，在具体执行中实现公共价值的促生[19]。那么，如何利用大数据去判断当前公共价值偏好趋势和意向，如何处理公共价值冲突？社会选择理论通过建立一系列模型(包括投票、偏好序、判断集或者福利函数等)分析决策结果，模型以个体的意见为输入，聚合之后的集体意见为输出[20]。从决策的视角而言，社会选择理论认为社会选择是有价值导向的，其意义存在于集结的规则和过程本身，追求的是集结规则和过程本身公平合理[21]。

在大学内部，不同利益群体对院系治理的价值取向不同，为了挖掘院系治理的公共价值，需要进行价值冲突管理来获取不同利益主体的公共价值交集。通过对多个院系的党政负责人、教授、学生及教学科研辅助人员进行细致访谈，运用扎根理论质性研究方法，通过3级编码探究提出了研究型大学2级学院内部治理的影响因素：“环境”“目标”“资源”“结构”和“行动者”[22]。研究发现，党政领导、教授治学、以学生为中心、民主管理为院系治理的核心价值，政治权力、行政权力、学术权力、学生权力以及民主权力代表了不同利益主体的公共价值诉求。为进一步分析不同群体的价值冲突，需要将各群体的价值取向在同一框架下进行多维度分析，比较同一维度中各方价值的冲突点和共同点，在多方价值交集的基础上探求公共价值的内容与衡量标准。为描述各群体独特的价值取向，本研究提出了亚公共价值的概念。亚公共价值是在公共价值语境下，属于与公共价值相关的某一主体或群体的集体价值诉求[23]，是不同群体中个体偏好的集结，是公共机构所提出的公共价值的来源。在院系治理中面临的公共价值冲突主要来自院系学术委员会、二级教代会和党政联席会3方主体，因此，采用亚公共价值概念把3类主体各自的利益分解为三类亚公共价值(见表 1)。

表1 大学利益主体亚公共价值

图5 院系治理中公共价值冲突分析模型

院系学术委员会的亚公共价值主要体现为学术价值，具体子价值包括发展和建设学科，教授治学，保障学术人员的利益，提高学术水平；二级教代会的亚公共价值主要体现为民主价值，着重于教师的民主权力，即民主参与、决策、管理与监督，保障和维护切身利益等子价值；党政联席会的亚公共价值诉求是政治价值和行政价值，以保证院校决策的方向性、可行性和高效性，确保国家教育方针和目的贯彻实施。通过亚公共价值明晰了3类利益主体的具体价值诉求，那么进一步通过两两分析去挖掘主体间的价值交集(见图 5)：院系学术委员会和二级教代会的共同公共价值在于保障教师发展和发展学术事业；二级教代会和党政联席会的公共价值交集是促进师生利益；院系学术委员会和党政联席会的公共价值交集是维护学术研究的伦理和道德规范。这3个利益群体的公共价值都是为了发展学术，服务学者。

2.5 公共价值创造

穆尔[3]所提出的公共价值创造战略指出了公共价值创造所必须的3个条件。从目标与手段的关系而言，公共价值理念就是公共管理者所应实现的目标或肩负的使命，而支持与合法性、运作能力分别指向了政治管理与运作管理。换言之，公共管理者通过政治管理、运作管理来实现公共价值[24]。在上述公共价值集结的基础上，以下对支持与合法性、运作能力予以分析。

(1)支持与合法性又称为“授权环境”，是创造公共价值的合法之源，它指向外部环境。由此，需要进行政治管理来获取外部环境授权，获得政治支持和合法性。通常达成公共价值目标所需的资源和政策支持分散在多家机构和个体中，因此，为了达成这一目的，就需要发动松散的专家网络、利益团体、相关政府机构、立法机构和媒体等，共同努力来达成公共管理者的目标[3]。

本研究中以电子决策剧场为支撑，利用大数据技术支持政治管理，提出了“多指标耦合的情境推演和多目标群决策综合集成评估技术”。多指标耦合的情境推演技术利用信息技术和可视化平台建立决策情境，提高了不同决策情境间动态关联及演化的鲁棒性；多目标群决策综合集成评估技术集合专家体系、计算机体系和知识体系，实现决策者、专家群体、利益相关方等多元主体协同工作，满足对多种决策方案从定性到定量的分析和仿真要求，通过网络或现场沟通、讨论和协商达到共识，实现可视化的决策管理[25]。既构建了民主决策的过程，又利于获取不同利益群体对决策目标的支持，也构建了决策过程的合法性基础。多目标群决策综合集成系统结构见图6。合法性在本系统中通过专家咨询的方法得到验证；同时，也利用知识库建设和文本分析进一步辅助验证。该技术应用于全国高校本科教学评估工作，研发了全国高校本科教学评估管理信息系统，并在近千所大学的教学评估工作中投入使用。

图6 多目标群决策综合集成系统结构

(2)运作能力该能力指向达成价值目标的能力，公共管理者应当提高组织的能力以实现新目标，组织的运作能力强调的是公共管理者运用好组织内部资源，提高组织运作能力，实现公共价值[26]。其中包括承担政治责任，重新设计组织结构，确定内部责任，获取更多的资源，开展创新活动并公知于众以寻求合作，再造基本运作程序[24]。本研究通过建立“全国高校教学基本状态数据库系统”和“全国高校本科教学评估管理信息系统”，一方面，通过构建大数据的管理、决策和监督环境以再造教学工作评估流程，完善了高等教育质量监控体系，形成了我国高校“教学基本状态数据常态监测—教学工作评估—教学质量年度报告共识”的质量保障模式，减少了高等教育质量监测评估过程中的“应景之举”；另一方面，通过系统自动生成的《高校教学基本状态数据分析报告》和《本科院校教学质量监测年度报告》，挖掘出有利于对大学运作能力改进的意见，促进大学办学水平的提升。

3 结语

本研究从理论层面，探析了基于大数据的公共价值决策模式，该模式以创造“公共价值”作为决策的目标，将公共价值诉诸于治理，强调多元主体参与决策过程，是对公共管理本质的回归。在公共价值创造过程中，引入亚公共价值概念分析公共价值冲突及其交集，构建了多元主体的参与合作机制。针对大学治理和质量提升问题，多元主体参与大学数据治理过程和教学状态指标的构建，以表达各方利益诉求，体现公共价值理念。其次，面对大学不同利益主体之间的公共价值冲突，运用亚公共价值概念分析不同主体之间的公共价值交集，形成各方共识。最后，为了保障大学公共价值创造的支持性与合法性，通过多目标群决策综合集成系统，实现决策者、专家群体、相关利益方等多元主体协同工作。公共价值决策的结果代表了多元主体的公共利益，以此为依据指导管理制度和质量评估体系的制定，从而切实实现能体现大学价值的治理能力和办学水平的提升。

从实践层面，本研究通过探索在大学治理中应用大数据支持公共价值创造的决策实践，弥合了公共价值管理理论和实践之间的空缺。一方面，基于多元主体协同构建教育数据模型，建立全国高校教学基本状态数据库系统，采集和存储大量的结构化和半结构化数据，为大学公共决策提供了全览决策问题的基础，是保障科学和理性决策的前提；另一方面，为了集结公共价值，提出了针对不同类别的数据，采用不同的处理方式去管理和判断公共价值交集。此外，多目标群决策综合系统集成了大数据决策分析、知识库、专家库体系，保证了决策的科学性、有效性和公共性，也同时回应了如何实现“有效的”和“有价值”的决策这两个问题。