行政垄断诉讼探究

摘要：司法诉讼对于解决行政垄断具有根基性作用，但在现实中行政垄断诉讼制度并不完善，完善行政垄断司法诉讼并将公权力规制在司法内，形成以司法诉讼为根基的立体模式，更有利于解决行政垄断。

关键词：隐形行政垄断；全部受理理论；原告资格

一、行政垄断概念及类型

（一）行政垄断概念

《反垄断法》第五章规定了“滥用行政权力排除、限制竞争”内容，但并未出现行政垄断相关概念。行政垄断作为学界对于滥用行政权力的通说，学界并未对行政垄断形成统一概念，由于本文主要内容是将行政垄断规制在司法诉讼程序下，因此按照依法治国理念有必要对行政垄断进行明确定义。同时学界也并未对行政垄断形成统一概念。行政垄断是指中央政府所属的各部门和地方政府及其所属的各部门以及被上述政府和政府部门、法律或者法规授予行政管理权的组织滥用行政权力，限制或者排除企业之间竞争的违法行为。

（二）行政垄断类型

《反垄断法》中同样没有对行政垄断进行分类只是将行政垄断内容笼统规定在《反垄断法》第三十二条到三十七条之中。但是对行政垄断进行分类具有积极意义，这样可以使法官充分把握不同类型行政垄断问题，以提高行政垄断诉讼的效率。行政垄断行为可以分为下列几种类型：

1.抽象性行政垄断和具体行政垄断。这是根据行政垄断主体实行行政行为进行的分类。具体行政垄断行为，垄断法采取列举方式。抽象行政垄断是指行政机关滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

2.行业行政垄断和地区行政垄断。行业垄断如限定或变相限定单位或者个人经营，购买、使用其指定的经营者提供的商品，地区垄断如《发垄断法》第三十三条规定的五种情形和第三十四条、第三十五条之规定。

3.作为行政垄断和不作为行政垄断。作为的行政垄断是指行政主体通过积极的行为改变现状，主动实施排除或者限制竞争的行政行为，如主动设置市场准入壁垒；不作为的行政垄断是指行政主体消极維持现状，通常表现为不履行法定职责，如有责任拆除市场壁垒而不予拆除的行为。

4.隐形行政垄断。隐形行政垄断是指行政机关及其授权组织产生了排除、限制竞争的效果的行政行为。

二、我国现行行政垄断诉讼现状

（一）行政垄断行为可诉部分性

我国《行政诉讼法》第二条没有明确将抽象行政行为排除在司法诉讼范围之外。但是《行政诉讼法》第十三条又将抽象行政行为排除在司法诉讼之外。法律对于抽象行政行为的诉讼规定具有模糊性。不作为的行政垄断因其不具有行为表现而相当的隐蔽，公民、法人或者其他组织很难对行政机关提起诉讼，即便法院立案成功，行政机关不构成行政垄断的可能性也是非常大的。隐形行政垄断具有形式上的合法性，我国根本就没有将此类行政行为认定为是垄断行为，受害人也便无法对其进行提起诉讼。

（二）确定行政垄断原告困难性

究竟拥有何种权益的主体、与行政行为具备何种关联才有资格和能力向法院提起行政诉讼，是行政诉讼程序中的关键问题之一。在地区行政垄断中，当地行政机关一般是颁布具有普遍约束力的行政规章来保护本地区企业发展，行政机关排除、限制竞争的往往不是单一企业、或者行业，而是能够与本地企业形成竞争的所有企业。在这些企业中既有因为行政行为而遭受直接侵害的企业也存在没有直接遭受侵害但是受影响的企业，是谁都能作为原告进行起诉还是只有遭受侵害的的企业才能作为原告，这在法律中并未明确规定。另外行政垄断排除限制竞争可能损害国家利益，当国家利益受损时谁可以作为原告进行公益诉讼，这也是值得探讨的地方。

（三）行政垄断诉讼成功率低

我国《反垄断法》实施十周年以来，法院关于行政垄断的立案是相对较少的。在仅有的立案案件中，就法官审判的独立性而言，“行政权侵犯司法，特别是侵犯法官地位，在任何时代都是一个问题”。行政权可以通过多个渠道参与诉讼，例如，审判委员会、各大小工作会议等影响法院作出决策，使司法诉讼程序变成行政程序。另外行政垄断大都保护的是本地产业，通过行政行为使本地产业处在优先地位，以便增加本地财政收入，法院很有可能依据行政行为增加本地财政收入为理驳回原告起诉或者判原告败诉。所以以行政机关作为被告的行政垄断诉讼成功率较低。

三、完善我国行政垄断诉讼建议

（一）案件全部受理理论

现阶段我国法院只对具体行政垄断行为进行立案和审理，在此笔者提出行政垄断性质案件全部受理的理论。

1.理论支撑。合理性审查在行政垄断诉讼中必要性，现行《行政诉讼法》中规定的“滥用职权”等词语，法官对此进行认定，如果只有合法性审查是无法得出正确结论的，这就需要进行合理性审查，在审理过程中势必超越成文法的字面规定，以立法目的和精神、普遍的公平正义观念等标尺，对行政行为进行检验和评价。法院在对行政垄断行为案件进行审查时，完全可以根据行政行为合理性对行政相对人起诉案件进行受理。

2.效果分析。隐形行政垄断行为和不作为的行政垄断都具有表面合法性，如果实行案件全部受理机制，法官通过合理性审查机制可以将这两类行政垄断行为规制在司法诉讼下。抽象行政垄断行为因其可诉性存在争议，在实行案件全部受理机制下，抽象行政垄断行为也被明确规制在司法诉讼下。这里需要注意的是法院关于案件全部受理的范围仅限于与行政垄断有关的行政行为，并不指行政机关作出的非行政垄断行为。

（二）原告资格扩大化

行政垄断诉讼原告的明确化，对于完善行政垄断诉讼具有重要意义，虽然行政垄断本身具有特殊性，但在行政垄断诉讼原告资格确认问题上，仍然可以借鉴反垄断诉讼民事原告资格的认定。其原因在于国外并没有所谓的行政垄断诉讼，行政机关与普通主体没有实质差别。在此，笔者建议我国行政垄断诉讼原告资格采用“直接侵害为主，受影响为辅”的标准，进而扩大行政垄断诉讼原告资格范围。首先直接侵害具有客观表现性，法官可以依据行政相对人受到侵害情况判断其是够具有原告资格，简化了法官对原告认定的问题，任何因行政垄断行为遭受直接损害的企业等都具有原告资格，这样可以充分保证行政相对人权益。其次在不作为行政垄断和隐形行政垄断方面，行政相对人可能不具有直接侵害结果，法官可以依据“受影响标准”对行政机关的不作为和“合法”隐形作为进行判断，当行政机关不作为和“合法”隐形行为对竞争环境造成损害而影响行政相对人发展经济时，法官同样可以认定行政相对人具有原告资格。我国可以借鉴德国建立的团体代表诉讼制度，将相同案件同一起诉，进而提高行政垄断诉讼效率和成功率。

（三）专业法官审理和法官地位独立

行政垄断涉及滥用行政权力，“滥用”含有很大主观性，法官需要根据原被告双方举证进行利益衡量从而判断是否属于“滥用”范围。因此从事行政垄断案件审判的法官需要丰富的社会经济经验和经济基础理论对利益进行合理性分析，从而得出是否属于行政垄断的结果。在这里笔者建议应当由一些专业法官进行审理，提高行政垄断诉讼案件判决正确性。行政垄断案件审判的法官需要很高的独立性，在提高法官独立性方面，笔者建议加强政府责任来阻止行政部门干预司法审判活动，如果政府干预法官审判，法官可以将行政机关干预情况作对行政相对人有利解释，这样行政机关就很容易承担行政行为构成行政垄断的败诉结果，进而承担巨额赔偿责任。此外对行政垄断案件进行的各类会议讨论应当充分记录，对由政府参与的讨论情况法院进行充分说理论证，使审理案件充分透明化，保证法官独立进行审理行政垄断案件。

参考文献：

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作者简介：张栋（1994—），男，河北保定人，硕士研究生，研究方向：经济法。