我国行政行为概念流变史研究

摘要：行政行为概念作为行政法学科独立化的标志之一被从国外引进，并从最开始便在学理上与受案范围产生了联系，并在随后出台的行政诉讼法中得到确认。之后随着历次行政诉讼法和司法解释的出台或者修改，学界对于行政行为的阐释也随着对受案范围扩大的要求而一并呈现出扩大的取向。虽然学界对行政行为的概念的泛化存在批评和改进的声音，但对行政行为采取广义理解是合适的。

关键词：行政行为；受案范围；行政处理

一、1989年行政诉讼法

1989年行政诉讼法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为完成了从法学概念到法律概念的转变。隔年颁布的司法解释的颁布，使得具体行政行为是单方、具体行为作为司法实务方面的认识得以确定。“具体行政行为”和“抽象行政行为”作为一组对立概念正式出现在官方的话语体系中。

正因为此，整个九十年代围绕抽象行政行为和具体行政行为的划分标准展开了激烈的讨论。同时，由于具体行政行为依托在受案范围中，所以对于其本身的界定仍旧存在争议，如有观点认为，具体行政行为并非仅指向行政法律行为，行政事实行为作为针对具体事项、有特定对象的行为也应当是法院的审理对象。另有观点认为，《若干意见》将具体行政行为解释为单方行为也过分限缩了其内涵，从而行政合同以及行政指導等非正式行政行为都无法被纳入其中。

实定法上具体行政行为概念的出现也影响了学界对于行政行为本身的理解，比如杨海坤教授认为，由于我国行政法已规定了对具体行政行为合法性审查的原则，因此行政行为理应包括具体行政行为及其相对的普遍（抽象行政行为），因此行政行为是指国家行政机关的具有行政法意义的行为，是行政主体（主要是国家行政机关）行使行政管理职权直接或间接产生行政法律效果的行为。

最狭义的行政行为概念仍旧被进行比较法研究的学者予以提倡，杨建顺教授基于国外对行政行为概念的理论研究，认为鉴于我国行政法学研究与世界各国接轨的必要性，应将行政行为界定为行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。

因此，在1989年行政诉讼法后，具体行政行为和抽象行政行为作为二元对立概念在学界成为通说，并且渗透影响到对于行政行为的界定中。行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为成为基于实定法的当然逻辑。同时学者们出于扩大行政诉讼受案范围的价值倾向，具体行政行为的内涵呈现出扩大趋势，抽象行政行为则与之相反。

二、2000年司法解释

自80年代末行政诉讼法指定后，就面临着受案范围过窄的诟病，学界对于扩大案件受理的呼声络绎不断。故而，2000年最高人民法院通过司法解释的方式，作出如下调整：“公民、法人或者其他组织对具有行政职权的机关和组织及其工作 人员的行政行为不服，依法提起诉讼的受案范围。”过往只存在于学界的论文专著中的行政行为概念正式出现在最高审判机关出台的法律解释文件中。

通过维持行政行为的广义说来增加行政诉讼受案的行为类型，成为法院的政策选择，也成为部分学者鼓呼的解释方向。江必新认为，“行政行为不仅包括法律行为，而且包括事实行为”。如此广泛的行政行为的界定显示出了江必新的野心。之后的一篇文章中，他进一步主张应当用“广义型”行政行为概念来统一学界目前对于行政行为的纷繁观点，并定义他推重的行为行为概念为“行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法”不过这种宽泛的定义方式也被批评为“功能的迷失”、“概念的空洞”和“体系的紊乱”。

其中一点便是，在行政行为成立要件上的纷争，大体可以分为两派主张。法律效果必要说和法律效果不必要说。前者认为，只有直接产生外部法律效果的行为才能构成行政行为。后者则不认为法律效果要件为行政行为成立的必要组成部分。其论点的核心基础即为，扩大行政诉讼的受案范围。

因此，不断有学者在认识到行政行为与受案范围的紧密联系后，提供了自己的解决方案，大体可以分为改造说和放弃说。改造说下，又大体分为回归说、重构说和调和说。

三、结语

90年代的具体行政行为和抽象行政行为的区分的争论以及具体行政行为的概念的扩张，2000年代行政行为的泛化都源自于学界对于扩大受案范围的诉求。虽然目前来看，学界主张对行政行为概念进行重构、重述的观点日益高涨，但在我国仍旧将行政行为作为受案范围的核心概念的前提下，回归德国的行政行为概念必定与扩张受案范围的诉求相背离，恐怕这一点是无法被接受的。

参考文献：

[1]张树义.再谈抽象行政行为与具体行政行为的划分——答杨翔、宋晓辉二同志[J].中国法学，1994（01）.

[2] 杨绍东.论可诉性行政事实行为[J].人民司法，1997（08）.

[3] 刘善春.行政诉讼受案范围的理论与实践探究[J].政法论坛（中国政法大学学报），1995（03）.

[4] 杨海坤.中国行政法基本理论[M].南京大学出版社，1992.

[5] 杨建顺.关于行政行为理论与问题的研究[ J].行政法学研究，1995（03）.

[6] 江必新.司法解释对行政法理论的发展[J].中国法学，2001（04）.

[7] 江必新，李春燕.统一行政行为概念的必要性及其路径选择[J].法律适用，2006（Z1）.

[8] 周佑勇.行政法学[M].武汉大学出版社，2009.

作者简介：董太忠（1996—），男，山东济南人，硕士研究生在读，研究方向：行政法与行政诉讼法。