中国境外经贸合作区存在的问题及升级路径

陈勇

摘 要：我国境外经贸合作区区域集中度高、产业层次较低、市场主体参与度高以及优惠政策丰厚，由此使得合作区的产业升级前景广阔，多方合作力度较大。然而合作区也存在区位选择不合理，风险不可控;产业结构单一，发展方式粗放;融资困难及人才匮乏等问题。因此，需要完善合作区内产业链布局，强化融资和人才支持，建立风险预防及评估体系，推进合作区本土化经营，如此才能确保合作区的可持续发展。

关键词：境外经贸合作区;产业结构;“一带一路”;融资

境外经贸合作区，也称之为境外产业园区，指的是在中国境内（不包括港澳台）企业在境外设立的由中国企业控股的独立法人机构。境外经贸合作区具有完备的基础设施、明确的产业主导、健全的公共服务职能等特点。经过20多年的发展，我国境外经贸合作区规模在不断扩大，园区内集中了政策、资源、投资和技术，吸引了众多的国内外企业的入驻，实现了生产、加工和商贸的一体化。截至到2019年2月，中国企业在境外46个国家建立了113个境外经贸合作区，累计投资367亿美元，进驻这些园区的国内外企业达到了4665家，创造了近35万个就业岗位，累计为东道国上缴税费30亿美元。整体看，我国企业在境外设立的境外经贸合作区取得了良好的经济效益，是中国企业和中国制造“走出去”的重要载体。然而在发展中也存在一定问题，尚有36%的境外经贸合作区未能盈利。因此，分析其发展现状，明确其发展中存在的问题，进而更好地促进境外经贸合作区的高质量发展。

一、中国境外经贸合作区的发展现状

（一）区域空间聚集度高，集中在“一带一路”沿线

经过20多年的发展，我国企业在境外设立的境外经贸合作区已广泛覆盖亚非欧等各大洲。但区域空间分布比较密集，多分布于“一带一路”沿线国家。按照商务部2019年统计数据显示，我国有82个境外经贸合作区分布于“一带一路”沿线的24个国家，占到了境外经贸合作区总数的72.7%。“一带一路”沿线国家的这82个合作区中国累计投资304亿美元，入驻企业达到了4054家，创造就业岗位达到了25万个，累计上缴东道国政府税费21.5亿美元。从这个数字上看，“一带一路”沿线的境外经贸合作区的累计投资、入驻企业以及上缴税费均分布占到了我国境外经贸合作区累计投资总额、入驻企业总数以及上缴税费总数的82.8%、86.9%和71.6%。我国企业设立的境外经贸合作区集中于“一带一路”沿线，一方面是因为地域上的临近，交通相对便利，有助于降低物流交通成本;另一方面是国家“一带一路”战略倡导的结果。沿线各国与我国的经贸合作关系密切，部分国家正处于发展转型期，不仅有丰富且相对廉价的劳动力和自然资源，而且当地市场对中国商品和技术有巨大的需求。随着“一带一路”战略的不断推进，分布于沿线各国的境外经贸合作区将会为中国与这些国家的经贸深度合作创造更多的便利。

（二）合作区产业层次不高，但升级前景广阔

当前，我国企业在境外设立的境外经贸合作区的产业结构层次较低，主导产业类型单一，多数合作区定位为工业园区，以来料加工、资源利用、商贸物流为主。此外，部分合作区规划面积较小，与周边城市联系并不密切。如中海集团2018年在吉布提建立的中国-吉布提自贸区的面积仅为3.2平方公里，主要从事海产加工和贸易。产业层次较低，在一定程度上限制了合作区的发展，与周边区域联系不密切，表明合作区的封闭性较强。然而，从反面看，合作区的产业层次低也就意味着未来产业升级空间大。我国企业设立的境外经贸合作区，多是集中于发展中国家。这些国家的产业发展水平较低，对中国产品、技术、产业链等有较大需求，这对于我国企业特别是中小企业走出去创造了有利条件。由此看，境外经贸合作区是我国当前去产能和实现产业转移的良好平台。随着“一带一路”战略的推进，境外经贸合作区在促进投资、贸易便利化的同时，也激发了其产业结构升级和优化的动力，未来的发展前景十分广阔。

（三）市场主体参与度较高，民营企业投资增长较快

境外经贸合作区成为中外企业经贸合作的窗口和平台，与一般的工业园区相比有自身的独特优势。境外经贸合作区是以企业为主导，投资者、参与者、运营者皆是企业，加上拥有中国与东道国政府双方政策支持，与传统进出口模式相比，合作区能够更好地利用东道国的资源、生产资料和市场。一方面，能够充分利用本地的劳动力和优势资源，有效降低了生产成本;同时还可以根据当地市场需求的变化及时作出产业结构调整，生产更加符合当地市场需要的产品，能够获得较高的经济利益。与跨国企业投资相比，境外经贸合作区能够为更多的国内中小企业提供“走出去”的平台，能够为中小企业提供“抱团取暖”的机会。正是因为境外经贸合作区具有这些优势，中国国内的大型企业、中小企业尤其民营中小企业在园区内形成了上下游产业链，解决了中国企业“走出去”初期产业链难以配套的问题。同时，由于入驻的各类企业能够形成上下游合作关系，容易在园区内形成一个中国产业转移的产业群，对当地的经济发展具有较强的带动作用。当前境外经贸合作区的投资主体大部分是民营企业，国内的民营企业也能够借助中国与东道国的政策优势，在东道国迅速开拓市场。按照商务部统计，2018年我國与“一带一路”沿线国家45%的贸易额是由民营企业完成的，贸易总额达到了6288亿美元，比2017年增加了12.3%。全国工商联统计数据显示，2018年中国民营企业500强当中有274家企业入驻了境外经贸合作区，为境外经贸合作区的产业转型升级注入了活力。

（四）合作区内优惠政策丰厚，多方合作意愿强烈

政策优惠是吸引企业入驻境外经贸合作区的重要推动力。境外经贸合作区能够同时享有中国政府和东道国政府提供的双重政策优惠，政策优惠不仅覆盖面广，而且优惠力度也比较大。具体而言：第一，中国中央政府和地方政府提供的优惠政策。在中央政策方面，为境外合作区提供了贴息贷款、直接补贴、税收优惠等方面的支持。从2017年起，商务部、财政部对通过评审入选的示范境外经贸合作区每年提供2亿元的资金扶持，入驻企业还可以享受5年退税及100%的贴息贷款支持。对符合《境外经贸合作区考核办法》的园区，商务部还提供包括前期建设费用、物流运输费用、科研支持经费、人员培训费用等方面的支持。另外，在税收、人员签证、员工保险等方面也能够享有一定的优惠政策支持。在地方政策方面，各地政府为了鼓励本地更多的企业“走出去”，为企业投资设立的境外经贸合作区以及入驻园区的本地企业提供厂房建设、员工培训、员工保险、贴息贷款等方面的支持。第二，东道国政府提供的优惠政策。因我国境外经贸合作区多是集中于发展中国家，这些国家基础设施建设落后，经济发展水平较低，而境外经贸合作区能够带动这些国家的区域经济增长。因此，东道国政府在土地租赁、企业融资贷款、税收等方面愿意给合作区及入驻企业提供政策支持。如中国华立集团和泰国安美德集团联合投资的泰中罗勇工业园区，泰国政府给予了该园区50年的低价土地租赁优惠。湖北联合发展投资集团在比利时鲁汶设立的中国-比利时科技园，园区内的生物制药、信息通讯、智能制造等企业免收企业所得税和享有进出口零关税的优惠。正是因为境外经贸合作区享有的优惠政策力度大，大大激励了各方合作的需求，也带动了园区的高质量发展。

二、中国境外经贸合作区存在的主要问题

（一）合作区区位布局过于集中，风险不可控性较强

境外经贸合作区是我国企业投资设立的，在运营建设中也是以中资企业为主体，本质上是中国对外直接投资的一种新形式。然而这些园区80%以上是分布于亚非等发展中国家，东道国的政治、经济和社会风险会对园区发展产生直接影响，加上各国国情差异较大，风险不可控性在增加。具体而言：第一，政治风险在加大。園区所在的东道国很多国家经济社会发展落后，政府治理能力较弱，法制化程度较低，宗教、部族和民族冲突较多，战争、恐怖主义和宗教极端主义猖獗，加大了园区经营以及入驻企业投资的风险。第二，经济风险仍存。部分国家虽然政局较稳，但经济落后，基础设施较差，增大了企业的经营成本。如我国在哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦设立的境外经贸合作区，主要是以棉纺加工、服装生产为主，这些产业对能源要求较高，但因这两国基础设施陈旧，断水断电情况时常发生，而当地的交通状况也无法满足企业的物流需求，加大了企业经营的经济风险。第三，社会风险难以控制。发展中国家的社会问题本身就比较复杂，加上文化、习俗、语言等方面的差异，园区内的中外员工容易发生冲突，劳工问题较为突出。我国尽管规定了入驻境外经贸合作区的中资企业必须50%以上雇佣当地员工，还为他们购买医疗、健康等保险，但由于管理方法和文化差异，罢工闹事现象时有发生。

（二）合作区主导产业定位欠精准，发展方式较为粗放

具体而言：第一，部分合作区的产业层次低且产业结构单一，降低了其盈利水平。在我国设立的113个境外经贸合作区中，70%以上的合作区是工业园区，主打工业制造和资源利用。入驻企业也多是为欧美企业代工的，以劳动密集型企业为主。尽管劳动密集型企业可以解决当地人就业问题，但也降低了企业的盈利能力。第二，合作区产业雷同性程度大，容易诱发恶性竞争。在某些资源禀赋相似的地区，我国多个企业在同一国家投资设立境外经贸合作区，诱发合作区之间的恶性竞争。由于埃塞俄比亚的棉花资源较为丰富，我国多个企业在该国投资设立合作区，产业集中于服装、纺织等领域，园区之间大打价格战，恶性竞争导致了入驻企业利润空间不断缩小。第三，合作区主导产业不突出，发展规划不明确。合作区作为园区，本应该为入驻企业提供一个保障平台，而部分合作区没有明确的主导产业，园区发展欠缺规划，无法吸引相关企业形成一个产业集群，降低了园区竞争优势。第四，部分园区主导产业太过超前，采购和销售较为困难。如中埃苏伊士经贸合作区主打精细化工产业和高科技产业，然而，这些产业发展在埃及无法采购原料，市场需求也不大，导致入驻企业采购和销售成本过高。

（三）合作区融资难度大，缺乏专业的管理及技术人才

具体而言：第一，合作区融资难度较大。尽管中国政府、东道国政府能够为合作区提供双重政策优惠，包括贷款优惠。一方面是合作区的前期建设基本上是由投资企业来完成，而大部分投资企业是民营企业。由于建设的园区是在境外，国内金融机构在发放贷款的时候顾虑重重，而民营企业在资产抵押等方面也容易受到限制。而在东道国的金融机构融资，尽管有部分贴息，但融资成本依然很高，加上部分国家通货膨胀风险大，很多企业只能是靠变卖国内资产来支持合作区的发展。正是因为市场融资困难，合作区的可持续发展较差，同时也为入驻的中小企业提供了风险警示，导致很多中小企业不敢或不愿入驻。第二，合作区缺乏专业的管理与技术人才。一方面，合作区所在的多数国家本身科技、教育水平落后，当地无法为合作区提供人才支撑;另一方面，合作区远在亚非发展中国家，薪资待遇及工作环境对国内专业的管理与技术人才缺乏吸引力。导致很多合作区只能是在发展中逐步培养自己的人才，制约了合作区的高质量发展。

三、中国境外合作区发展的升级路径

（一）完善合作区产业链布局，提升合作区盈利能力

具体而言：第一，完善合作区产业链布局体系。一是要逐步推进其产业层次升级。按照当地的市场需求和合作区产业链情况，加快推进合作区内产业从劳动、资源密集型向资本、技术密集型转变，提升合作区内产业在全球价值链中的地位，打造中国化品牌，提升园区内中国企业竞争力。二是要强化合作区内的产业互补性。合作区内的企业应该打造一个产业集群，明确主导产业，在主导产业之外设立上下游产业并构建完善的公共服务体系，提升入驻企业之间的关联度，构建一个产业互补性的集群。三要引导合作区内产业链的向上延伸，优化产业链布局，强化上下游产业之间的整合，在产业集群之外构建纵横相错的链式发展布局。四是注重培育先导产业，在培育过程中要对企业投资做好引导，纠正先导产业过于超前的问题，确保与当地市场、资源的紧密结合。第二，要切实提升合作区以及入驻企业的盈利能力。境外经贸合作区是中国企业独资或是与东道国企业共同投资建设的，入驻的企业多是中资企业，企业是合作区运行的主体。因此，作为投资主体和入驻主体，必须要不断提升自身的盈利能力。对于合作区投资企业而言，要拓宽盈利渠道，提升合作区工业生产收入之外，还应该增加服务收益。对于入驻企业而言，要不断开拓当地市场，降低生产成本，加大出口力度，提升盈利水平。

（二）完善合作区的融资和人才培养体系，提升合作区服务支持水平

资金、技术和人才是生产要素中最为活跃的因素。境外经贸合作区在境外，要想持续发展，上述生产要素不可或缺。具体而言：第一，不断完善合作区资金发展保障体系，加强金融机构、合作区和政府三方之间的互动。一是要加大政府资金支持力度，中央和省级政府要设立境外经贸合作区专项扶持资金，或是联合东道国政府共同设立支持资金，并为合作区融资提供利率补贴。二是要鼓励国内金融机构创新其服务、产品的力度，通过探索全球授信、外汇债券担保等形式解决合作区投资企业和入驻企业融资难的问题。三是要引导和鼓励多方对合作区进行直接投资。当前绝大部分境外经贸合作区是中国企业独资建设的，未来要鼓励中国企业与东道国企业联合投资境外经贸合作区，不仅能够降低中资企业风险，还能提升合作区的国际化水平。第二，要不断完善合作区的人才培养和引进体系，解决其人才匮乏的困境。一是要建立人才交流机制，鼓励国内优秀的管理、技术人才到合作区工作。二是要加强合作区与东道国的高校、科研机构开展合作，为合作区提供订单式人才培训体系，强化合作区的造血能力。三是要加大人才引进力度，在研发、薪资、住房、社会保障等方面加大投入力度，吸引全球各国管理、技术人才的聚集。

（三）健全风险评估体系，做好合作区风险预防与控制

具体而言：第一，要加强对风险的研究和预判，将投资和经营风险降至最低。这就要求在合作区建设之前要做好选址布局、明确其功能定位和主导产业，确立其運作模式和招商规则，进而做好风险预判和控制，提升合作区发展的持续性。第二，要完善好与东道国政府的协调机制。境外经贸合作区建在国外，劳工、环境、土地、税收、汇兑等方面均要与东道国政府打交道。因此，中国政府要加强与东道国政府之间的沟通，合作区的投资企业要与东道国相关部门建立协调机制，降低其经营、贸易及投资方面的风险。第三，要不断完善企业海外保险制度。这方面可以借鉴日本的做法，在商务部设立海外投资保险部门，用本国信用作为企业投保及理赔的后盾，从而降低合作区投资企业和入驻企业的经营风险。第四，完善风险应对机制。合作区要利用好国际国内智库以及专业咨询机构的信息优势，围绕不同的风险预测度来建立风险预警体系和应对方案，打造由合作区、银行、保险机构、法律服务机构多方参与的合作区投资风险监控平台，将境外合作区打造成为入驻企业的“安全驿站”。

（四）推进合作区入驻企业加强本土化经营，强化企业与东道国经济社会发展的联系

中国境外经贸合作区内的入驻企业要根据合作区所在国家、地区的产业结构及经济发展实际水平，不断调整经营策略与理念，大力发展本土化战略，确保在经营、产业、劳工、资本、文化等方面与东道国融合。具体而言：第一，合作区以及入驻企业要遵守东道国的法律法规，建立与国际规则相一致的经营管理体系，提升入驻企业的资源整合能力;入驻企业在经营中要主动化解文化冲突风险，提升企业与当地文化的链接能力。第二，合作区以及入驻企业要朝低碳化、绿色化转型。显然，我国在境外建立经贸合作区的目的并不是要将中国落后的、高污染的产能直接转移到合作区内，而是要与东道国一起打造一个多元化、本土化的国际产业链。因此，合作区及入驻企业要不断完善环保管理及投资体系，借助于绿色投资工具，严格审核入驻企业投资方向和目标，引导入驻企业开展绿色投资，鼓励企业利用各类清洁能源，提升中国境外合作区及入驻企业的国际形象，打造一条真正的“绿色丝路经济带”。第三，加强对当地雇员的培训，建立稳固的劳资关系。合作区及入驻企业的本土化发展，必须要“就地取材”。

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