危险货物集装箱瞒报、谎报行为原因及治理建议

施静娴 赵瑜颉

随着我国经济持续快速发展，国内危险货物流动日益频繁，危险货物运输监管的重要性凸显，而危险货物集装箱瞒报、谎报行为对公共安全构成严重威胁，是危险货物运输监管过程中的主要治理对象之一。据不完全统计：近年来，全球因危险货物集装箱瞒报、谎报而引发的火灾和爆炸等事故已导致数十艘大型集装箱船舶遭受严重损失，对船舶、货物、港口、人员等均造成巨大危害。近期，黎巴嫩贝鲁特港和我国个别地区发生危险化学品爆炸事故，再次给港口安全生产敲响警钟。本文结合宁波舟山港宁波港域（以下簡称“宁波港域”）危险货物集装箱运输的基本情况，分析危险货物集装箱瞒报、谎报行为的主要原因，梳理当前宁波港域治理危险货物集装箱瞒报、谎报行为的主要措施，并针对存在的问题提出治理建议。

1 宁波港域危险货物集装箱运输基本情况

作为我国沿海主要港口和国家综合运输体系的重要枢纽之一，宁波舟山港的货物吞吐量连续11年位居世界首位，港口生产十分繁忙，安全生产压力逐年递增。2019年，宁波港域完成集装箱吞吐量2 617万TEU，比上年增长4.3%，其中：危险货物集装箱出口量为8.5万TEU，比上年增长15.6%。

根据《国际海运危险货物规则》，危险货物分为9类：第1类为爆炸品;第2类为气体;第3类为易燃液体;第4类为易燃固体、易自燃物质和遇水放出易燃气体的物质;第5类为氧化物质和有机过氧化物;第6类为有毒和感染性物质;第7类为放射性材料;第8类为腐蚀性物质;第9类为杂类危险物质和物品。就危险货物集装箱运输而言：第1类、第2类、第5类和第7类危险货物的危险级别较高，第4类、第6类、第8类和第9类危险货物的危险级别相对较低。调研结果显示：宁波港域涉及瞒报、谎报的危险货物主要有化妆品、香水、酒类、电池和烟花爆竹等，其中，80%以上的货物从义乌发货，并且以拼箱货为主。

2 危险货物集装箱瞒报、谎报行为主要原因

（1）压缩成本，牟取暴利。国际贸易运输包含订舱、运输、装卸、堆存、报关、查验等环节，涉及货主、货代、船公司、船代、港口、监管部门等主体，业务流程相当复杂。与普通货物集装箱运输相比，危险货物集装箱运输要求更高，业务流程更为复杂;因此，危险货物集装箱运价通常比普通货物集装箱高50%～100%，装卸、堆存等作业费率比普通货物集装箱高200%～300%。出于压缩成本和牟取暴利的目的，部分货主和货代不惜以身试法，瞒报、谎报危险货物集装箱。

（2）逃避主管部门检查。根据国务院发布的《危险化学品安全管理条例》以及交通运输部发布的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》和《危险货物水路运输从业人员考核和从业资格管理规定》：货主应当妥善包装其所托运的危险货物，不得瞒报、谎报危险货物性质;从事危险货物进出港口申报的人员应当取得从业资格，并如实申报或报告危险货物信息;从事危险货物装箱现场检查的人员应当取得从业资格，并按照《海运危险货物集装箱装箱安全技术要求》（JT 672-2006）签署集装箱装箱证明书。由此可见，我国对危险货物集装箱运输实施严格监管。为了逃避海事、港口、海关、公安、应急管理等部门的检查，有的货主瞒报、谎报危险货物性质，委托无危险货物运输资质的船公司运输危险货物。

（3）危险货物集装箱监管查验力度不够。由于集装箱具有密封性，查验人员只有通过开箱检查才能直观了解箱内载运的货物情况;但在实际查验过程中，查验人员难以对每个集装箱实施开箱检查。目前我国各地监管部门对危险货物集装箱实施开箱检查的比例并不高，其中宁波海关的查验率不超过3%。此外，我国专业的化学品鉴定评估机构数量较少且分布不均，而一般的鉴定评估机构由于缺乏专业的鉴定工具、资料和手段，难以对危险货物特别是新型危险货物实施有效的鉴定评估，导致我国危险货物集装箱监管查验效果不佳。

（4）危险货物供需矛盾突出。以烟花爆竹为例：作为烟花爆竹生产和出口大国，我国烟花爆竹年产量约占全球烟花爆竹年产量的90%，每年约有10万个装运烟花爆竹的集装箱出口至150多个国家和地区。国际市场对我国烟花爆竹的需求客观存在，而宁波港域禁止烟花爆竹集装箱出运，导致烟花爆竹供需矛盾异常突出。部分货主、货代为了追逐市场利益，瞒报、谎报烟花爆竹等危险货物信息，非法出运危险货物集装箱。

3 宁波港域治理危险货物集装箱瞒报、谎报行为的主要措施

3.1 实施处罚和预防措施

（1）海关 根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第15条的规定：进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或其他应当申报的项目未申报或申报不实，并且影响海关监管秩序的，予以警告或处1 000元以上3万元以下罚款;有违法所得的，没收违法所得。

（2）海事管理机构 根据《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第46条的规定：在托运的普通货物中夹带危险货物，或将危险货物谎报或瞒报为普通货物托运的，由海事管理机构责令改正;夹带的危险货物属于危险化学品的，处10万元以上20万元以下罚款;有违法所得的，没收违法所得;拒不改正的，责令整顿。

（3）港口行政管理部门 根据《港口危险货物安全管理规定》第83条的规定：港口作业委托人在托运的普通货物中夹带危险货物，或将危险货物谎报或瞒报为普通货物托运的，由所在地港口行政管理部门责令改正，处10万元以上20万元以下罚款;有违法所得的，没收违法所得。

（4）船公司 马士基、地中海航运、海洋网联、现代商船、高丽海运、长荣海运、美森轮船、东方海外、长锦商船等船公司针对一级货代瞒报、谎报危险货物集装箱的行为均有相应的罚款措施，罚款标准从每个集装箱1.5万美元到3.5万美元不等。

（5）货代 部分一级货代和二级货代自发建立信用“白名单”和“黑名单”制度，并开发相应的识别软件，对疑似存在危险货物集装箱瞒报、谎报行为的报关行、货主和货代等实施筛查。

3.2 专项治理与长效治理相结合

（1）长期开展危险货物集装箱瞒报、谎报专项治理行动。2008年，在原宁波市交通局的召集下，宁波市建立了由海关、海事、公安等相关部门共同参加的进港出运危险货物集装箱瞒报、谎报整治联席会议制度，每年定期召开会议，并随时通报危险货物集装箱瞒报、谎报案件情况。据统计，2016-2018年，宁波市港口、海事、海关、公安等执法部门共受理危险货物集装箱瞒报、谎报案件124起，查获涉案集装箱155个，其中：2018年受理危险货物集装箱瞒报、谎报案件89起，查获涉案集装箱99个。[1]

（2）建立危险货物集装箱瞒报、谎报联合整治长效机制。近年来，随着出口烟花爆竹瞒报、谎报案件数量的增长，宁波市有针对性地调整危险货物集装箱瞒报、谎报整治行动的侧重点。2019年6月，宁波市部署开展为期1年的宁波港域非法出口烟花爆竹专项整治行动，形成由宁波市交通运输局、宁波市公安局、宁波市应急管理局、中共宁波市委政法委员会、宁波市发展和改革委员会、宁波市财政局、宁波市商务局、宁波市市场监督管理局、宁波市人民检察院、宁波市中级人民法院、宁波海关、宁波海事局、宁波舟山港集团有限公司等13家单位共同参与的联合整治长效机制，以解决出口烟花爆竹瞒报、谎报案件存在的定性难以及涉案烟花爆竹储存难、销毁难等问题，并取得显著成效：2019年6月，查获涉嫌瞒报、谎报的出口烟花爆竹集装箱共计350个;2019年8月，查获涉嫌瞒报、谎报的出口烟花爆竹约117.2 t;2019年11月，查获涉嫌瞒报、谎报的出口烟花爆竹集装箱共计935个。

（3）开展港口危险货物安全事故应急演习。2020年5月11日，宁波舟山港船载危险货物集装箱泄漏事故应急演习在梅山岛国际集装箱码头5号泊位拉开帷幕。此次演习模拟装船过程中发生的罐式集装箱泄漏事故，通过设置具有较强实用性和针对性的项目，检测码头和相关部门对危险货物安全事故的应急处置能力，为码头安全生产提供重要保障。

（4）开展在线培训，提升相关从业人员的安全意识和业务水平。自2020年2月起，宁波海事局借助信息化系统和设备，以网课形式开展危险货物集装箱装箱作业培训，围绕危险品标志粘贴、包件包装标记、货物积载和固定等内容对装箱员实施远程指导，并解答装箱员在装箱作业过程中的疑问。

4 宁波港域治理危险货物集装箱瞒报、谎报行为面临的主要问题

（1）危险货物集装箱配套设施建设不完善。目前宁波市只有1家民营仓储企业拥有危险货物集装箱拆拼箱资质和危险货物集装箱堆存场地（仓库面积逾1万m2，堆场面积近4万m2），不仅难以满足宁波港域日益增长的危险货物集装箱运输需求，而且不利于形成良好的市场竞争环境。在2020年上半年新冠病毒肺炎疫情期间，由于宁波港域防疫物资出口量猛增，危险货物集装箱堆存场地经常发生爆仓和集卡排队等现象。此外，危险货物集装箱堆场缺乏相应的安全设计规范，导致相关配套设施建设不完善。

（2）上海港腹地的危险货物集装箱逐渐转向宁波港域出口，客观上导致宁波港域危险货物集装箱瞒报、谎报案件增多。2015年天津港“8 12”特别重大火灾爆炸事故发生后，上海港将危险货物集装箱仓库全部迁至洋山深水港区，导致集装箱在途成本增加，促使部分货主选择从宁波港域出货。由于缺乏智能查验设备，宁波口岸危险货物查验效率和准确率不及上海口岸，客观上导致宁波港域危险货物集装箱瞒报、谎报案件增多。此外，目前宁波口岸查获的危险货物集装箱瞒报、谎报案件中，只有少数案件能够追究刑事责任。以烟花爆竹为例：此类危险货物的物流链较长，从生产地到出口地往往跨越多个省区市，涉及的环节和人员数量较多，导致侦查部门调查取证困难;即使少数案件在查明事实并获取完整的证据链后移交审查起诉，一般也只以非法经营罪定罪，与上海口岸相比量刑畸轻，难以对危险货物集装箱瞒报、谎报行为形成严厉打击。

（3）危险货物集装箱瞒报、谎报行为处罚力度较弱，难以对违法行为产生强有力的震慑作用。如前所述，虽然行政执法部门对危险货物集装箱瞒报、谎报行为实施相应的处罚措施，但处罚力度较弱，例如：海关对此类违法行为的罚款不超过3万元;海事部门和港口行政管理部门对此类违法行为的罚款不超过20万元。一方面，与高额违法所得相比，危险货物集装箱瞒报、谎报的违法成本较低;另一方面，处罚主要针对船公司和一级货代，货主作为始作俑者却轻易逃脱处罚，导致难以从根本上遏制违法行为。

（4）后续追责问题难以妥善解决。首先，危险货物集装箱瞒报、谎报行为处罚和追责耗时较长（通常超过1年），需要消耗大量的社会资源，先行缴纳罚款和相关处理费用的被处罚人（如一级货代）往往难以向实际责任人（如货主或二级货代）追偿;其次，由于涉及多部门、跨区域监管，危险货物被公安部门依法销毁后，空箱需要在堆场滞留一段时间，待海事、海关、港口等部门出具相关证明后才能提离，其间产生的集装箱堆存费一般由一级货代承担，导致一级货代追偿、追责的难度和压力较大。

5 宁波港域危险货物集装箱瞒报、谎报行为治理建议

（1）规范市场秩序，營造公平竞争的市场环境。第一，建议交通运输部加快出台危险货物集装箱堆场安全技术方面的规范性文件，以指导危险货物集装箱堆场设计和建设;第二，鼓励宁波港域有能力的仓储企业取得相关资质，开展危险货物集装箱堆存、拆拼箱业务，以形成良好的市场竞争环境;第三，清理整顿危险货物集装箱货代市场，完善市场退出机制。

（2）加强查验和监管，争取从源头遏制危险货物集装箱瞒报、谎报行为。一方面，加大海关等执法部门对危险货物集装箱的查验力度，通过应用电子铅封、H986集装箱检查系统等先进技术和设备，强化集装箱运输监控，提高对违法行为的查获能力;另一方面，加强公安部门对危险货物源头的监管，通过对相关工厂的日常巡查，阻止非法危险货物集装箱进入运输环节，形成严厉打击危险货物集装箱瞒报、谎报行为的长效机制。

（3）追究刑事责任，强化危险货物集装箱瞒报、谎报行为处罚的震慑效果。第一，依法追究危险货物集装箱瞒报、谎报案件中的实际责任人和相关责任人的刑事责任;第二，修改《中华人民共和国港口法》和《中华人民共和国安全生产法》等法律中的相关罚则，协调相关部门齐抓共管，加大处罚力度，提高罚款金额。

（4）完善信用建设，营造诚实守信的市场氛围。第一，相关部门建立企业信用平台，定期统计危险货物集装箱瞒报、谎报行为处罚信息，并录入企业信用档案;第二，港口建立信用“白名单”和“黑名单”制度，严禁危险货物集装箱瞒报、谎报案件的涉案车辆、人员等再次入港;第三，建立守信联合激励和失信联合惩戒制度，加强宣传和引导，营造诚实守信的市场氛围。

参考文献：

[1] 林芳芳，徐家新. 关于港口烟花爆竹集装箱匿报谎报行为的法律研究[J]. 中国港口，2019（10）：54-59.

（编辑：张敏 收稿日期：2020-09-15）