海南自贸港建设海关立法支持的思路、构想及建议①

王伟 卢玉华

摘 要：《海南自由贸易港建设总体方案》业已发布，海关工作适应自贸港建设，需要梳理现有法律、法规等可以突破的内容，研究在海南可以先行先试的规定，提出更加自由、更加便利的海关监管措施，这些都需要从立法角度进行分析。自贸港建设的重点不仅是政策优惠，更应该体现制度创新。本文着眼于海关立法支持海南自贸港建设的思路、构想及建议，并结合海南实际对相关问题进行分析，以期对海关支持海南自贸港建设提供若干对策建议。

关键词：自贸港建设;海关立法;海关监管

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）12（b）--03

2020年6月，《海南自由贸易港建设总体方案》正式发布。习近平总书记对海南自由贸易港建设作出重要指示，强调“要把制度集成创新摆在突出位置，高质量高标准建设自由贸易港”，海南自由贸易港建设迈入快车道。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央关于支持海南全面深化改革开放的决策部署，扎实推进海南自由贸易港立法工作，需要各单位、各层级群策群力。本文着眼于海关立法支持海南自贸港建设的思路、构想及建议，以期为推动海南建设成为新时代全面深化改革开放的新标杆提供若干对策建议。

1 海关立法支持海南自贸区港建设的思路及构想

1.1 支持海南国际旅游消费中心建设方面

实行更加开放便利的离岛免税海关监管模式。在海口、三亚、博鳌等地区增设一批口岸和市内免税商店，岛内岛外居民同等对待，增加离岛免税购物方式。尽快促进进境游艇免税政策落地，支持邮轮游艇产业加快发展。对在海南举办的一定规模的赛事及会议会展所需进境物资实行报备制和免担保。对参展后暂不离岛的展品允许企业自主选择符合海关监管要求的存放地点。对国际展会展期内留购展品免于检验。对网购保税商品实施“线下自提”监管模式。支持实现岛内居民购买跨境电商商品比照离岛免税购买额度等。

1.2 积极助力海南热带特色高效农业做强做优

支持海南开展橡胶等特色农产品大宗商品期货保税交割业务。支持创建海南出口食品农产品质量安全示范区，优化示范区内出口食品农产品合格评定程序。支持开展现代农业保税研发。建设全国一流水平的植物出入境检验检疫设施，为全球植物种质资源引进中转基地和国家南繁科研育种基地（海南）建设提供技术保障。统筹规划建设1～2处全球引进中转动物隔离基地。推动建设植物种质圃和动物原种场、优质种质基因库、全球动植物引进保护繁育研究所、全球动植物引进大数据中心和交易中心。

1.3 着力推动海南海洋经济向质量效益型转变

深入落实海洋强国、“一带一路”建设等国家重大战略部署，支持船舶维修、深海勘探等新兴海洋产业高起点快速发展。支持将保税燃料油供应资质审批权限下放给海南，对在南海作业的中国籍公务执法船、作业船舶、渔船及旅游船等允许添加保税燃料油。对进出境邮轮、游艇、海洋工程结构物等维修、保养实施保税监管，支持船舶维修产业发展。通过优化保税燃料油供应、建立救援保障机制等全面加强海洋支撑保障能力建设，助力海南建设成为国家重大战略服务保障区。

1.4 支持推动海南医疗健康产业加快发展

支持海南全面落实完善博鳌乐城国际医疗旅游先行区政策，支持推进国际医疗资源合作，支持医疗新技术、新装备、新药品的研发应用，推动海南医疗健康产业加快发展。对进入博鳌乐城国际医疗先行区的医疗器械及药品实施“先进区、后报关”监管模式。对医疗器械及药品进口免征或减征关税和进口环节税。对境外患者到先行区诊疗提供通关便利化。支持开展新药保税设计研发业务。

1.5 着力推动海南服务贸易创新发展

支持海南在特定区域内开展进出口飞机、船舶和海洋工程结构物等大型设备融资租赁业务，海关根据实际需要对其实施保税监管。对技术比较先进的服务企业，开展国际服务外包业务所需进口货物实施保税监管。允许在特定场所依法合规开展面向全球的保税文化艺术品展示、拍卖、交易业务。对进口文化影视产品、影视拍摄及后期制作等设备实施保税监管。

1.6 促进海南高新技术产业加快发展

积极落实中央在海南布局建设一批重大科研基础设施和条件平台的战略部署，支持海南经济转型升级，提升海南综合竞争力。对高新技术企业设计研发、检测维修所需进口设备、原材料实施保税监管。为国际航天城、国家深海基地南方中心等重大项目所需进口设备提供通关便利;对国内高校在海南增设分支机构的进口科研设备，优先办理减免税手续。为海南引进的境外高科技人才出入境提供通关便利;对来海南工作的境外高科技人才进境应税自用及安家物品，以家庭为单位实施监管。引导海南加工贸易向海关特殊监管区域集聚，用足用好海关特殊监管区政策。

1.7 探索建立符合中国特色自由贸易港要求的海关制度体系

坚持最高标准，加快建立与中国特色自由贸易港建设发展相适应的海关管理体制机制，进一步创新优化海关监管方式，打造一流营商环境。在海南率先建设全国首个“全域线上海关”，所有海关手续网上办理，实现企业一键通关、零等待。在现有国际贸易“单一窗口”基础上，依托国家、海关总署和海南省大数据应用平台，推动建设自由贸易港管理系统，加强海关与其他口岸监管单位的信息互换、监管互认、执法互助。利用大数据、电子海图、船舶识别系统（AIS）、卫星定位、物联网、区块链等技术，对海南自由贸易港实施信息化监管，提升监管效能，建立自由贸易港海关智慧监管体系。以企业认证管理及属地纳稅人管理为基础，完善企业信用管理体系，引导企业自律管理，强化与其他监管部门之间的协同配合，实施守信联合激励和失信联合惩戒，营造良好的营商环境。

2 海关立法支持海南自贸区港建设的具体对策建议

2.1 支持制定《中国（海南）自由贸易港法》

积极研究、借鉴已有11个自由贸易试验区的相关立法经验，尤其是涉及海关部分内容，结合海南实际，从海关角度支持制定《中国（海南）自由贸易港法》。针对海关属于国家事权角度，提前开展可行性分析。从立法角度来看，自由贸易试验区试点事项涉及国家“民事基本制度”和“基本经济制度”，属于立法第8条列举的中央专属立法权限。2019年全国人大常委会工作报告新增了开展海南自由贸易港法等立法调研、起草工作等内容，并且要求确保如期完成立法。这标志着海南自由贸易港法正式被纳入全国人大常委会工作计划，提上国家立法日程。海南自由贸易港将走上一条立法先行的路径，在逐步探索、稳步推进中建立具有中国特色的自由贸易港。值得关注的是，自贸试验区的先行先试已有先例可循，但国家对海南的期望绝不止简单复制自贸试验区经验那么简单，毕竟在关境内探索自由贸易港的建设尚无先例可循，海关应当结合自身职责大胆尝试积极探索研究支持制定《中国（海南）自由贸易港法》。

2.2 提前布局《海关法》修订

《海关法》修订，应当严格遵循“十九大”关于机构改革的部署，深入贯彻中央关于便利贸易促进经济发展的要求，对内做好检验检疫与海关原有职能衔接，对外对标国际海关建设最高标准，通过机构和业务深度融合、实现化学反应解决通关流程繁琐、制度性交易成本过高等问题，发挥好海关原有职能与原检验检疫职能一加一大于二的实际功效，高标准建设社会主义新海关。改变原《海关法》和检验检疫四部法律以监管对象为立法内容的逻辑结构，按照事前、事中、事后监管的执法模式分三段立法，分为风险防控、现场监管、事后稽查三段，在三段中分别融入检验检疫的内容。以《海关法》为基准，全面吸收《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》《进出口商品检验法》的内容，衔接《食品安全法》第六章相关内容，并提请全国人大对上述被吸收法律予以废止。同时，通过具体条文对自由贸易区（自由贸易港）海关方面业务探索提前预留空间。

2.3 修改关于担保的法律、法规

为促进海南服务贸易发展，推动海南建设具有世界影响力的国际旅游消费中心，进一步办好国际体育赛事，举办国际商品博览会，大力发展游艇产业，在智能化监管、驻场监管、多部门协同治理等有效监管下，建议对照《海南自贸港建设总体方案》，对国际会议、会展、赛事、博览会暂时进出境物资免收担保金。涉及修改的法律法规包括《中华人民共和国海关法》第59条、《中华人民共和国海关事务担保条例》（国务院令第581号）第5条、《中华人民共和国进出口关税条例》第42条。

3 争取国务院为海南专门制定《海南自由贸易港进出口货物、物品及运输工具监管和征免税办法》

党中央国务院第12号文件明确要“优化海关监管方式，强化进出境安全准入管理，完善对国家禁止和限制入境货物、物品的监管”。为落实12号文件精神，并贯彻落实总体国家安全观，强化安全准入（出）管理，加强反恐、扫黄打非及口岸公共卫生安全、产品质量安全、国门生物安全等国家安全保障，同时对标国际最高标准，运用信息化系统和高新技术丰富管理手段，创新优化监管方式，建设“一线放开，岛内自由，二线安全高效管住”的中国特色自由贸易港通关管理政策和制度体系，建议国务院为海南专门制定《海南自由贸易港进出口货物、物品及运输工具监管和征免税办法》。

4 争取进一步突破现行离岛免税相关政策规定

习近平总书记“4·13”重要讲话和12号文件提出，“实施更加开放便利的离岛免税购物政策，实现离岛旅客全覆盖，提高免税购物限额。”目前离岛免税政策在运营中尚有改善和提高的余地，如提高免税额度、增加离岛方式等。这些问题可以通过修改部委规范性文件或部委公告即可解决。建议暂停执行《商检法》第5条、《商检法实施条例》第16条、《食品安全法》第92条、《食品安全法实施条例》第36条、《化妆品卫生监督条例》第16条等法律法规相关条款，在借鉴国际通行规则，坚持“先行先试、监管高效、安全便利、风险可控、责任可究”五大基本原则的基础上，创新实施以“自主检查、自查+抽查、检放分离、后口岸监管、动态管理”五大管理制度为内容的离岛免税商品后口岸监管模式。争取海关总署及国务院相关部委支持，以海关总署名义出台《离岛免税商品检验检疫监督管理办法》。同时，建议暂停执行《商检法》第5条、《商检法实施条例》第16条、第24条、《食品安全法》第92条、《食品安全法实施条例》第36条、《化妆品卫生监督条例》第16条等规定。以风险监测和风险分析为基础，以企业诚信守法为依托，实施风险分类监管综合评定机制，凡是负面清单之外的，一律直通放行。

5 结语

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”修订、完善支持海南区港建设的法律、法规，仅是海关支持推进海南區港建设的重要一步。如果有了相关立法而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多的支持政策也无济于事。海关区港建设任重道远，需要用足用好政策优势，在完善相关立法的基础上保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。

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