中国特色社会主义法治语境的党内法规研究

摘要：中国的法治建设应当注重中国本土资源利用，尤其是中国的历史逻辑和现实脉络。党内法规的研究不能以西方法学为中心的形式理性作为评价标准和参照物。当代中国法学理论对于国家法律的界定，实质是19世纪分析法学理论的延续。党内法规作为自在本体，具有意思自治性、政治先导性、逻辑体系性等特点，与国家法律存在一定区别。

关键词：中国特色社会主义法治;党内法规;国家法律

中图分类号：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.008

一、引言

党的十九届四中全会强调“加快形成完善的党内法规体系”，这既是适应依法治国、建设社会主义法治国家的需要，也是“以党内法治带动国家法治，进而推动国家治理体系和治理能力现代化”的需要。社会治理的规则体系不仅包括国家法律，也包括党内法规在内的其他规范，二者共同完成了中国特色社会主义法治体系的演绎。

党的十八大以来，党内法规整体上呈现出更加完善的科学性和可执行性特征，以及加速发展的趋势。2013年，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》以及《中央党内法规制定工作五年规划纲要（ 2013-2017 年） 》。2014 年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》非常明确地将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中。2017年11月，党的十九大报告将党内法规的制度建设提升到依法执政的高度，并明确提出“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。在学术研究领域，自2015年起从事党内法规研究的专门性机构也逐步建立，西北政法大学、武汉大学、深圳大学、中国政法大学、华东政法大学、郑州大学、厦门大学等院校相继成立了“党内法规研究中心”。总体而言，国内党内法规研究的主体集中于党建、法学和政治学等学科领域，也正是这个原因，党内法规研究机构多数集中于法学院、马克思主义学院、党校等机构。与此研究主体相对应，当前研究的对象主要表现为三个领域。一是党内法规的基础认识论，包括党内法规的内涵和外延、党内法规中的个例研究，如《中国共产党章程》以及《中国共产党纪律处分条例》等具体党内法规的解读。二是党内法規与党的建设的关系，包括党的制度建设、党风廉政建设、党内政治生活等问题。三是党内法规与依法治国的关系，包括党内法规与国家法律的关系，党内法规在国家治理体系和治理能力中的地位，党内法规的效力等问题。

可见，党内法规的相关研究在整体上呈现富集的现象，研究成果主要集中于宏观理论架构和基础性概念，其中的核心问题是党内法规和国家法律之间的关系问题，对这个问题的研究有助于准确认识中国特色社会法治体系，对推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

二、缘起：法律的渊源与理论源流

现有的研究成果对于党内法规的理解，过分侧重于静态视角和微观意义。与域外治理模式不同的是，我国的国家治理规范体系不仅包括国家法律，还包括党内法规。因此，我国的国家治理体系和治理能力现代化在很大程度上表现为一种由传统的单一规范体系向规范化的法治体系发展的过程，这就迫切需要对党内法规予以正名和塑形，以充分发挥其在国家治理中对法律空白的填充作用。

这也就意味着，在法律的解读和理解中，非常重要的一点是如何将法律作为一种事实来回应社会的需求。对此，哈贝马斯将法律当作一种事实性与有效性之间的社会媒介。在对客观主义和规范主义的研究上，哈贝马斯认为必须注意二者之间的紧张关系。不要固执于一个学科的眼光，而要持开放的态度，不同的方法论立场（参与者和观察者），不同的理论目标（意义诠释、概念分析和描述、经验说明），不同的角色视域（法官、政治家、立法者、当事人和公民），以及不同的语用研究态度（诠释学的、批判的、分析的等），对这些都要持开放态度。[1]

普遍认为，作为一种学术和现实适用的概念，当下的法治是由著名学者戴雪在《英宪精义》中所首创。戴雪认为法治具有三种含义，一是必须通过既定的程序才可以对他人的人身财产进行惩罚。二是无论任何人都必须平等受到法律的约束。三是个人权利通过判例得以确立并写入宪法，而非由宪法所赋予。可见，法治强调的是通过对某种既定规范的严格遵守来实现社会治理。虽然“法制”和“法治”在实践当中仍存在一定程度的混同，但是在理论意义和国家层面上已对二者予以了明确区分，我国改革开放以来从“法制”向“法治”的长足发展，已经充分显现了在国家治理层面的这种变化趋势。

由于中国共产党是执政党，这意味着党内法规对党的约束也会体现到国家制度当中，甚至在某些方面直接影响到了国家治理。在更为微观的层面上，由于大多数领导干部是党员，这就导致了对于权力的约束必然通过对党员的约束得到实现。把权力关进制度的笼子里，在某种程度上就是把党员干部的权力关进法律和党内法规的制度笼子里。也正是在此意义上，党的十八届四中全会已经明确指出党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十九届四中全会将“加快形成完善的党内法规体系”作为“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”的重要部分，并置于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏大视野之下。

关于法的定义一直存在于法学研究和实践之中，也一直难以进行清晰的界定。从法律多元主义的角度看，法学原理和官方制定的法律，以及民间形成的非官方法，共同构成了人类社会里国家法律的整体结构。[2]从社会法学上来看，法律不仅包括既有的规范，而且包括可供人们合理预测审判结果的过程。[3]也就是卡多佐大法官所称的“司法过程”。作为分析法学派的代表人物，奥斯丁认为法的本质就是包含了义务和制裁的特定的命令，是有特定的主权者对其统治下的某个人或某些人制定的。[4]哈特在批判法律是主权者命令说的基础上，提出了法律规则说，并认为所有关于法律性质的思考，都始于这种假定，即法律的存在最起码要使某种行为具有义务性。[5]

中国现行法律的直接理论来源是前苏联时期的法学理论。在前苏联的法学理论中，前苏联总检察长维辛斯基在第一次全苏法律工作者会议中对国家法律的界定被认为是苏式法律的经典定义：“以立法形式规定的表现统治阶级意志的行为规则和为国家政权所认可的风俗习惯和公共生活规则的总和，国家为了保护、巩固和发展，对于统治阶级有利的和惬意的社会关系和秩序，以强制力量保证它的施行。”[6]这种关于法的定义显然不同于中国的法律传统。当代中国法学理论中对于国家法律的界定，主要继受于前苏联法学，并可追溯至西方经典法学理论中的分析法学派。在一段时期内，曾经有学者认为，党内法规从西方法学研究的范式来看并不构成法的一种形式，并据此认为在国家法律之外并不存在其他法律。这种观点的实质是延续了19世纪分析法学理论的内核，即只有以国家主权形式制定或认可的某种规范才是调整行为的法。但随着中国特色社会主义法治事业的发展和完善，这种观点已经逐渐销声匿迹，越来越多的研究者普遍形成一种共识，认为党内法规的研究不能以西方法学为中心的形式理性作为评价的标准和参照物。

三、探微：党内法规的自身特点

党内法规作为中国共产党治理国家的理论和实践产物，在理论研究的同时必须注重其现实性和历史性。目前党内法规呈现出如下基本特点。

●党内法规的意思自治性

同国家法律相比，党内法规在内涵和外延上均有不同。国家法律的内涵是全体公民或者绝大多数公民的共同意志，外延是对于公民行为的规范。党内法规的内涵是政党这一个共同体的内部治理，外延是对政党内部党组织和党员的行为要求。国家法律禁止党内规章制度作出与其相抵触的规定，以维护国家法治的统一性。与之类似，党内规章制度在政党组织自身建设，党内治理方面具有意思自治性。党内法规作为党的自我治理的必要方式，体现了政党自身的公共意志。这一集体的公共意志并不是简单的个人意志的集合，而是经过了民主集中制的组织程序之后，在党的整体上所形成的统一意志。虽然政党的公共意志来源于共同体内成员的个人意志，但一旦形成公共意志以后，便已经具有超脱于个人意志的相对独立性。

需要指出的是，政党组织作为个体的集合表面上是一个联合，但是当他们的行为被统一的秩序和规范所调整的时候，就真正被组织起来。用“共同体”这一术语来代替“联合”，便表达了“组成”一个联合的人们有某种共同之处的观念，他们共同有的就是调整其相互行为的规范秩序。[7]

●党内法规的政治先导性

作为党内法规政治先导性的题中应有之义，党必须对自身的党员作出高于普通公民的严格要求。党内法规是一种具有高标准的道德性质的规范，而国家法律只是适用于全体公民的最低限度的道德规范。基于中国共产党的性质和使命，党内法规作为对党员直接约束的规范体系，必然对党员提出超出普通公民的思想觉悟和最低道德规范的更高层次的要求。法律聚焦行为关系，并不调整纯粹的思想关系，而党内法规则同时调整党员的外在行为和思想意识，甚至对内心的思想意识提出了非常严格的要求。“内化于心，外化于行”是党内法规对于党员思想的教育和行为进行调整的形象比喻。

●党内法规的逻辑体系性

《中国共产党党内法规制定条例》第28条规定：“中央党内法规草案的审批，按照下列方式进行：（一）准则草案一般由中央委员会全体会议审议批准;（二）条例草案一般由中央政治局会议审议批准;（三）规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准;（四）对调整范围单一或者配套性规定、办法、规则、细则草案，可以采取传批方式，由中央办公厅报党中央审批。”作为逻辑体系性的必然要求，党内法规和其他党内规范性文件相比具有非常严密完整的逻辑结构。党内法规的外在形式是各类规章制度，党内法规的外在形式必须是成文的形式，不包括非成文的惯例等。《中国共产党党内法规制定条例》第5条对党内法规的外延作出了明确规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称。”这种严格的体系性在文本当中体现为严密的规范性，应当使用条款方式表述法规的内容。每一个条文都对于适用条件、适用主体和相应的行为后果作出了非常严密规定。

四、衔接：党内法规和国家法律的关系

作为一种自在本体的党内法规必须面对和国家法律之间的衔接问题。尤其是应当置于中国特色社会主义法治体系和国家治理进程之中，从动态和宏观的角度进行研究和掌握。

首先是黨内法规和国家法律的融合性。党内法规和国家法律本质上都是在党的领导下制定，其本源是融合而非分离。[8]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出了党的立法权的具体内容。一是对涉及重大体制和政策的事项必须报中央决定。二是宪法修改程序中由党中央向全国人大提出修改建议。三是其他立法过程中的重大问题，党中央听取全国人大常委会党组的报告。与之相对应，《立法法》第三条也将坚持党的领导作为原则之一：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”但需要指出的是，党的主张基于党的执政地位和先导地位，往往提出对现有制度的修改和完善，并引发国家法律的变动。典型如国家监察体制改革的开展和《监察法》的制定。党的十九大报告提出，要构建集中统一、权威高效的国家监察体系，并把组建国家监察委员会列在深化党中央机构改革方案的第一条。这就为国家监察体制改革确立了基本的政治方向和立法目标。正是基于此，2017年全国人大常委会《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中明确指出，贯彻落实党的十九大精神，党中央确定的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》是全国人大进行监察体制改革授权的重要来源。第十二届全国人大常委会副委员长李建国在2018年3月13日第十三届全国人民代表大会第一次会议上指出，制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措。这也充分说明了国家法律的制订修改和党内法规的原则要求并不冲突。

其次是党内法规和国家法律条文规定的协调性。党内法规应当遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的原则。所以在具体条文的制定上，党内法规必须同相关的法律相衔接而不能相冲突。国家监察体制改革后的效率巨大提升，也是伴随着合署办公对于纪法衔接的新要求。[9]

五、结语

党内法规是极具中国特色的规则体系，发轫于中国共产党的历史进程，完善于执政治国的实践，并在十八大以后实现了更高更快的发展。党内法规的研究和实践不仅关乎中国特色社会主义法治，而且间接影响国家治理体系和治理能力现代化的推进。如何进一步结合中国需求，立足中国实践，进一步深入研究和适用党内法规是今后的重要研究课题。

基金项目

2019年度国家社科基金重点项目“健全党和国家监督制度研究”（19AZD025）的阶段性研究成果。

参考文献

[1]（德）哈贝马斯.在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2003：8-9.

[2]（日）千叶正士.法律多元——从日本法律文化迈向一般理论[M].北京：中国政法大学出版社，1996：145-150.

[3]（美）罗斯科·庞德.法理学（第1卷）[M].北京：中国政法大学出版社，2004：17-18.

[4]（美）博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999：119.

[5]（英）哈特.法律的概念[M].北京：中国大百科全书出版社，1996：212.

[6]（苏）安·扬·维辛斯基.国家和法的理论问题[M].北京：法律出版社，1955：100.

[7]（奧）凯尔森.法与国家的一般理论[M].北京：中国大百科全书出版社，1996：111.

[8]马康.党内法规研究初探——以中国共产党纪律规定为视角的分析[J].长春市委党校学报，2020，（1）.

[9]马康.监察委员会调查权属性问题研究[J].石河子大学学报（哲学社会科学版），2019，（1）.

作者简介

马康，中国纪检监察学院助理研究员，法学博士，研究方向：党内法规、监察法。

责任编辑 李冬梅