我国农业水价改革的影响因素与政策建议

农业水价是农业水资源供应者与农业生产者的纽带，也是落实节水优先方针的关键因素。长期以来，我国农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，杠杆对节水意识的促进作用非常低，导致农业用水方式相对较为粗放，农田水利工程的运营保障率较低。随着“两工”和农业税取消，灌区末级渠系工程建设投入减少，灌溉工程管理主体缺位，水管单位农业水费收取率下降，极大制约了灌溉工程良性运行和灌区长远发展，一定程度影响了国家粮食安全。为保障水利工程可持续运行，建立和创新水利工程运行管理的长效机制，确保水资源可持续利用，必须完善农业用水管理制度，创新农业水价形成机制，进一步推进农业水价综合改革。

一、我国农业水价改革基本情况

新中国成立后相当长一段时期，我国水利工程供水基本不收水费，水利工程管理单位的人员基本支出经费和工程维修养护经费主要靠国家拨付的水利事业费解决。1965年国务院颁布《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，是我国第一个有关农业水价政策的重要文件，规定了受益单位需要支付水费，确立了按成本核定水费的基本模式。但由于当时历史条件，该政策基本未执行，大部分地区仍然采取无偿供水，导致水利工程维修管理、设备更新费用严重不足，工程老化失修严重，水资源浪费现象严重。

改革开放以来，农业水价改革工作逐步推进，大致可划分为四个发展阶段。

1980～1987年为改革起步阶段，通过这一阶段改革，我国农业用水逐步实现了从无偿用水到有偿用水的重大转变，为农业水利改革提出了政策文件依据，使灌区的水价收费有规可循，并逐渐步入正轨。1988～2001年为改革探索阶段，这一阶段改革的主要特点是农业水价改革实现有法可依，同时由原来的行政事业性收费调整为经营性收费，为后续按照市场化方向推进农业水价改革奠定了基础。2002～2007年为改革深化阶段，这一阶段在我国农业水价改革中占有非常重要的地位，其标志是农业水价定价有法可依，为各地开展农业水价试点和推进农业水价改革工作提供了重要政策依据。但受同期农村经济体制改革相关政策如取消“两工”、取消农业税等影响，农业水费实收率下降，农田水利设施特别是末级渠系老化失修严重，灌溉供水服务能力降低，增加了灌溉供水管理和农业水价改革的复杂性。2008年至今为综合改革阶段，逐步形成了以农业水价形成机制为核心，多项措施并举的综合改革思路，并强化了顶层设计与试点相结合的改革路径。

我国农业水价从单一价格改革发展为综合改革，初期是按照“三位一体”的思路推进的，完善了灌区末级渠系，推动了农业终端水价改革，加强了农民用水户协会能力建设，在节约水资源、减轻农民水费负担、保障水利工程良性运行等方面取得显著成效，但同时也存在农业水价难以满足工程运行维护成本、用水户协会运行不够规范、灌排工程运行维护经费财政补贴机制尚未建立等问题。2013年以来，我国农业水价综合改革试点思路调整为“多措并举、同步推进”，在农业水价综合改革试点中，统筹考虑影响农业水价的初始水权、水价形成机制、用水精准补贴机制和节水奖励机制、农民用水合作组织、工程产权以及农业节水工程建设等多种因素。其中，2014年国家发展改革委、财政部、水利部、农业部联合印发《关于印发深化农业水价综合改革试点方案的通知》，在全国27 个省选择了80 个县，开展农业水价综合改革试点，于2015年6月底全部完成了验收，改革试点取得显著成效。农业水价综合改革，在促进农业节水增效、完善水价形成机制、实现农田灌排工程良性运行和农村水利体制机制创新等方面取得了显著的成效，积累了丰富经验。

二、影响我国农业水价改革的主要因素

1.农业用水管理处于转型期，给水价改革带来不确定性

（1）农业用水管理体制改革对水价形成机制的影响

目前，除一些农村集体经济组织自建的小型灌区外，大多数灌区都是由政府规划建设，灌溉供水配置以行政手段为主。在实际管理中往往政府、水管单位和用水户目标不一致，既增加了管理成本，也存在职责不清、效能不高、约束不强的问题。正在探索建立农业用水的水权制度，通过明晰农业水权，以实现当年“分田到户”的激励作用，既能提高水的生产效率，又能形成市场化的农业供水价格形成机制。但农业用水具有时空波动性，给农业用水确权和后续监管带来难度。在一些试点项目区，虽然将灌溉用水水权明确到用水户，但在当前我国土地“碎块化”经营模式下，逐户核定水权的管理成本和监督成本较高，很多地区没有资金逐户安装计量装置，无法监控每个农户用了多少水。

（2）农田水利工程产权改革对成本核算和计收主体的影响

目前，农田水利工程产权改革正在推进。对于国有骨干工程而言，产权由水管单位所有，政府投资建设的工程是否考虑折旧、农民投工投劳建设的工程产权如何确定仍在改革探索，如在供水成本中考虑骨干工程折旧，则群众在水费缴纳等方面会产生抵触情绪。对于大中型灌区的末级渠系和小型灌区的工程，目前正在经历多元化的产权改革，产权主体包括村委会、用水户协会、农业合作社、农业企业、种植大户以及用水户等。这些产权主体界定，既要考虑工程投资、建设、运行管理，也要考虑灌区规模、土地经营方式等，不同的产权确权方式，必然在管理成本、运行维护机制等方面对水价成本核算产生影响，同时，也会对水费的收取、计量以及使用等产生影响，为农业水价改革增加不确定性。

2.农业水价属性与改革路径的认识对水价改革的影响

（1）农业供水的属性认识对农业水价改革的影响

由于水资源具有不可或缺性、循环性、流动性等特征，决定了水资源价格改革与其他资源性产品价格改革具有很大不同。同时，由于对农业供水的属性认识不同，导致实践中的农业水价改革的推进方向上也有所不同。大多数地区按照补充农业供水成本的思路进行农业水价改革，实行使用者付费，由用水户承担支付水费。在农业水价综合改革试点项目区，均要求按照使用者付费和政府财政给与奖补的原则构建水价形成机制。还有一些地区将农业灌溉用水费用纳入财政预算，由政府埋单。

（2）水价综合改革态度对改革的影响

我国农业用水价格水平整体偏低的现状，意味着推进农业水价综合改革，就会在一定程度上提高水价，容易遭到用水户的抵制，地方政府不愿承担责任，同时一些地方政府基于保障粮食产量的需要，不愿由于提高水价而影响农民种粮积极性。在一些个别的改革试点中，为了不增加农民水费支持，地方政府按照“先提后补”的思路，按照运行成本核定水价，提高水价增加的费用由财政补贴，实际上农户按照改革前的办法支付费用。通过财政给予补贴的方式，对于经济实力较好的地区而言，财政补助相对容易实现；对中西部地区农业县而言，每年需要财政对灌溉用水给予补助，政府推进农业水价改革的积极性不高。

3.用水户支付能力与意愿，对农业水价改革形成制约

（1）用水户支付能力对水价改革的影响

通过对13 个粮食主产省终端水价测算，每亩水费标准约为51.2 元/亩，总体上超过农民承受能力。在当前农村土地分散经营的模式下，规模化生产难以实现，农业生产效益低，一般的大田种植亩均纯收入300～400 元左右。近年来，主要农产品国际、国内价格倒挂，农业生产资料价格不断上涨，农民增产不增收，特别是以种植粮食作物为主的地区，对水费承受力较低，盲目的农业水价改革可能导致农民弃水旱作、由富返贫的状况。在一些水价改革试点区，由于提高了水价，出现了偷剪计量设施线路、破坏供水设施、偷水灌溉等情况。

（2）用水户支付意愿对水费收取的影响

我国长期以来实行免费水或低价水政策，群众水商品意识淡薄，用水付费对一些地区的用水户来讲仍难以接受。对于农业用水户而言，近年来农业的生产收入在农民总收入比重中有所下降，农户对土地的依赖程度降低，对农业灌溉的需求程度下降，农民缴纳水费的积极性也降低。农村税费改革后，农民缴纳水费的意愿普遍不强，水费实收率低。1999～2001年我国农业水费实收率分别为78%、75%和68%，平均实收率约为74%。2005年全国26 个省、区、市551 处大中型灌区调研数据显示，全国平均水费实收率降低至57%，与2000年相比，26 个省区中近一半省区水费实收率下降。

三、推进我国农业水价综合改革的政策建议

1.加快完善农业水权交易机制与水价形成机制

从试点县的改革情况看，均实行了农业用水总量控制，初步明确农业初始水权，部分县颁发了水权证，注明了对应的地块、用水总量、用水定额。然而，水权还没有形成统一的制度，定额的确定、水权对应地块的确定等各地方式各异，特别是农业水权交易机制与水价形成机制也没有形成，亟待抓紧建立和完善。

（1）完善农业水权交易机制

确实明晰农业初始水权，以科学的用水定额测算为依据，综合考虑传统（相当于“优先权”），保障农业用水权，缺水地区、生态薄弱地区农业初始水权应明晰到村（用水合作组织）甚至到户。建立合理的水权转让价格体系，采取政府引导和市场配置相结合的方式，建立合理的水权转让价格体系，以“谁节约，谁受益”为原则，鼓励农业节水的同时，让农户在水权转让中获取经济。逐步建立水资源交易市场，为水权交易提供平台。完善农业水权转让法律体系，完善相关法律法规，制定水权转让制度，明确水权转让制度中的权利主体、水权交易市场、价格机制等具体的水权转让事项，以规范和保障农业水权转让制度。

（2）完善农业水价形成机制

坚持“分工程、分水源、分区域、分作物”制定水价政策，国有水利工程和群管工程要实行不同的水价政策，地下水和地表水要实行不同的水价政策，缺水地区和丰水地区实行不同的水价政策，不同作物可以采取不同的水价，有条件的考虑适当盈利。完善农业用水梯级价格制度，科学制定用水定额，科学划分用水量层级，规范超定额水费的管理和使用。建立体现水资源稀缺程度和向农业倾斜的水价形成机制，明确国有骨干工程建设全部由国家负担，经济条件好的地区国有水利工程维修养护和运行管理费用由国家和受益者共同分担或者完全由国家负担，逐步建立“以工补农”的水资源价格补偿机制，因地制宜推进用水计量收费，对于水资源稀缺的地区，应加大力度推广“计量到户”或“计量到组”；对于水资源相对丰富的地区，应加强国有供水单位与用水单位（农民用水合作组织或村民组织）之间的计量；在水资源相对丰富的地区，推广“按面积收费（固定）+按水量收费（可变）”的两部制水价。

2.抓紧建立精准补贴长效机制与节水激励机制

（1）建立精准补贴长效机制

精准补贴是农业水价综合改革的关键。一要确定合适的补贴对象。农业供水补贴是指补贴供水成本，用水补贴是对用水户的价格补贴。在确定合适的补贴对象上，补贴供水侧即直接补贴国有供水单位，属于成本补贴，用于国有工程的运行管理和维护；补贴用水侧即农户或用水合作组织，属于价格补贴。二要确定合理的补贴范围和补贴方式。在选择补贴范围时，尽量区分粮食作物和经济作物，以对粮食作物的补贴为重点。在补贴方式上，建议按灌溉面积进行补贴，也可按供水量（对供水单位）或用水量（对用水者）进行补贴，按用水量进行补贴用水必须在定额内。三要科学计算补贴标准。在计算补贴标准时，对于补贴供水单位，补贴额度加实收水费应至少达到工程运行维护成本水平。对于补贴用水合作组织，补贴额度加群管水费应至少达到增加的水费支出（提价后）和末级渠系工程运行维护成本水平。对于直接补贴用水户，以现状的农民水费支出为基准，对增加的水费支出给予补贴。

（2）建立节水激励机制

在生产实际中，由于客观环境不同，用水户、供水单位、社会这三方对于节水往往存在利益冲突。一些水源条件较好的纯农业供水单位，为提高供水单位经济效益，往往鼓励农户多用水，甚至多用水反而有价格优惠，这和节约用水的社会公共利益相违背。因此，应建立一种鼓励供用水双方都愿意节水的财政补偿制度，如为供水单位制定基本供水量，丰水年供水少，补贴供水单位；贫水年用水多，补贴农户。这样可调动供水单位、用水户节约用水的积极性，做到供需双方共赢，社会、经济、生态效益兼顾。农业节水有显著的社会效益、生态效益和经济效益，对农业用水户来说节水也能减少一些水费支出。

3.理顺规范农田水利工程管理体制与经营机制

（1）理顺农田水利工程管理体制

建立和完善工程产权明晰，管理责任明确，管护经费保障的农田水利工程管理体制。从法律层面建立农田水利工程产权制度，按照农田水利工程功能和规模合理确定工程产权主体和管护主体，理顺管理体制。对于具有防洪任务的小型水库、较大的塘坝等工程产权不宜转让，日常运行看护可以委托村集体组织或用水合作组织；对于一般性灌排工程可以将产权转让给用水合作组织、村组集体组织、联户或农户个人；对于技术含量较高、规模较大的工程，如几百千瓦的泵站及一些自动化设施、大型高效节水灌溉设施等，可以先由水利部门运行管理，当农民合作组织达到足够管理能力时再转让。

（2）规范农田水利工程经营机制

在明确产权和管理体制的基础上，必须规范农田水利工程经营机制，确保工程正常运行和发挥效益。一是规范农田水利工程经营机制必须因地制宜。经营方式的分类依据为产权、公益性、工程规模、受益大小等。对公益性较弱、规模小的工程，可以选择产权转让的方式；对具有防汛抗旱等公益性任务的小型水库和塘坝等工程，以承包经营为主，不宜出卖产权。二是经营机制改革后政府必须加强监督和协调，基层政府或水利部门不应将改善自身经济条件作为经营机制改革的主要目的，避免短期行为。政府还应开展水务监督，如成本收益核算、水价监督、水资源保护监督、工程运行监测等，避免经营者掠夺性经营。改制后的水利工程的更新改造、除险加固等公益性投入仍应列入国家投资补贴范围。政府应该依然承担协调、处理水事纠纷的责任，协调好经营者和用水户的关系，既让经营者受益，又保障用水户的用水权利，避免改制后引起社会矛盾■