水土保持高质量发展思考

乔殿新

（水利部水土保持监测中心，100058，北京）

进入新时代，我国步入高质量发展新时期。高质量发展对水土保持工作提出了新的要求，提供了新的机遇，也带来了新的挑战，水土保持事业迎来新的发展时期。

一、生态文明建设是高质量发展的时代主题

2017年中国共产党第十九次全国代表大会指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2018年国务院政府工作报告提出，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。

高质量发展是新时代对全国经济社会发展阶段的准确定位，是国家对未来发展的明确要求，是适应人民群众美好生活需要的必然选择。推动高质量发展，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定发展政策、实施可持续发展的根本指南，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、实现“两个百年”奋斗目标的必由之路。

生态文明建设是高质量发展的时代主题，是关系中华民族永续发展的根本大计。国土是生态文明建设的空间载体，保护水土资源是生态文明建设的基本条件和基础，因此，水土保持是生态文明建设的一项重要工作。实现生态文明建设和高质量发展要正确把握保护和发展的关系，二者不能割裂开来，更不能对立起来；要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现发展与保护相融共促；要使绿水青山变成金山银山，实现人与自然和谐共生，形成绿色生产方式和生活方式；要建设美丽中国，提供更多优质生态产品满足人民日益增长的优美生态环境需要。

二、水土保持高质量发展面临的形势

1.贯彻落实习近平生态文明思想对新时代水土保持工作提出新要求

水土流失是生态退化的集中体现，事关生态文明和可持续发展。党中央、国务院高度重视水土保持工作，在一系列重要政策和部署中，都要求搞好水土保持，加强水土流失防治。1991年，《中华人民共和国水土保持法》颁布施行；1993年，国务院印发《关于加强水土保持工作的通知》，把水土保持确定为 “我国必须长期坚持的一项基本国策”；2015年，《党中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求加强荒漠化、石漠化和水土流失治理；党的十九大报告提出，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理；十九届四中全会强调，加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理。

习近平同志历来重视水土保持工作。1998年元旦，习近平为福建省长汀县水土流失治理题词“治理水土流失，建设生态农业”；2003年6月3日，习近平在浙江省水利和防汛工作汇报会上指出，搞好水土保持、防治水土流失，是治水事业的一项根本性措施，也是改善和保护生态环境的一项紧迫而长期的战略任务；2012年1月8日，习近平在《关于支持福建长汀推进水土流失治理工作的意见和建议》上批示：“要总结长汀经验，推动全国水土流失治理工作”；2015年2月13日，习近平考察陕西延川县梁家河村时指出，淤地坝是流域综合治理的一种有效形式，既可以增加耕地面积、提高农业生产能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行；2016年1月5日，习近平在推动长江经济带发展座谈会上强调，要实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能；2019年9月18日，习近平在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，中游要突出抓好水土保持和污染治理，有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝等，有的地方则要以自然恢复为主。

党和国家对生态文明的决策部署和对水土保持的高度重视，要求水土保持根据新形势新要求，创新思路，创新发展，进一步提升水土保持的作用和效益，满足新时代经济社会发展的需求。

2.满足人民群众日益增长的美好生活需要

党的十八大以来，生态文明建设、乡村振兴战略、建设美丽中国等一系列国家重大战略和重大布局，给人民群众带来了实实在在的获得感和幸福感。随着社会不断发展进步，生活水平稳步提升，人民群众对水生态、水环境、水土保持等有了更高期待，希望土不流失、有水皆清。新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。水土保持要为社会提供更多优质生态产品，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

3.落实治水思路和水利改革发展总基调的内在要求

2014年3月14日，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为水利工作明确了方向，提供了遵循。2018年，水利部党组提出 “水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，对水土保持提出了“治理补短板、监管强手段”的总要求。落实新时代治水思路和水利改革发展总基调以及对水土保持的总要求，要对标对表，找差距补短板强监管，积极创新理念、创新思路、创新制度、创新机制、创新发展动能、创新技术手段，推进水土保持实现高质量发展。

4.实现水土流失防治提质增效的内在要求

我国是世界上水土流失最严重的国家之一。2018年水土流失监测表明，全国水土流失面积274万km2，水土流失面积大、分布广、危害重、治理难，是我国重大的生态问题。进入新时代，水土保持面临的外部环境发生了很大变化，国家对生态文明的重视前所未有，正确认识人与自然的依存关系，山水林田湖草生命共同体理念深入人心；以信息化为代表的科学技术日新月异，水土保持面临新的发展机遇和新的挑战。新中国成立70年来，全国累计治理水土流失面积131.5万km2，水土保持积累了丰富经验，为新时代实现新跨越、促进新发展奠定了很好的基础，为破解新时代水土保持面临的新矛盾创造了条件。同时，水土保持与生态文明和美丽中国建设的要求依然有差距，与新理念新技术新手段的应用融合依然有差距，与人民群众对优美生态环境的需要依然有差距，与走出去共建全球生态文明依然有差距，需要通过高质量发展实现创新和突破，用发展来解决补短板问题。

三、水土保持高质量发展方略

1.发展内涵

水土保持高质量发展，要破解新时代水土保持面临的新矛盾、新问题，实现质量变革、效率变革、动力变革，满足经济社会和人民群众的新要求、新需要，担负时代赋予的新使命、新任务，实现提质增效，提高对生态文明和经济社会发展的保障率与贡献率，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要和期待。进入新时代，水土保持面临着人民群众对优美生态环境的需要与水土保持监管不足的矛盾。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，“治理补短板、监管强手段”，调整人的不合理行为，纠正人的错误行为，提质增效，实现水土保持新发展。

2.发展思路

水土保持高质量发展，要坚持问题导向、需求导向、目标导向和价值导向相结合，着眼于解决问题、满足需求、价值引领。

①以人为本，天人共生。贯彻落实以人民为中心的发展思想，水土保持高质量发展要从人民需求出发，依靠人民群众，服务人民群众；坚持人与自然和谐共生理念，尊重自然，顺应自然，保护自然，与自然友好相处，天人共生。

②保护优先，绿色发展。树立保护生态就是保护生产力、改善生态就是发展生产力的理念，坚持保护优先、预防为主的方针，坚决遏制人为破坏造成水土流失的行为；坚持绿色发展方针，实现保护生态、减少水土流失为宗旨的绿色生产方式和生活方式，减少对自然的扰动和破坏。

③质量为要，智慧发展。树立品质发展理念，从量的发展转向质的发展。提高效益、提高效率、提高标准、提高动能，实现水土保持高质量发展；加大信息化支撑力度，加强大数据加工分析，实现水土保持信息化、智慧化和现代化。

④落实责任，差异考核。强化责任意识，特别是地方主体责任，明确职责，明确任务，推动水土保持高质量发展落地。加强考核，科学确定考核指标，开展分区精准考核，实现水土保持不同区域、不同时期的目标和要求。

⑤全球视角，共建共享。树立全球生命共同体理念，为全球生态保护和修复贡献中国力量，保护人类共同家园。积极输出水土保持理念、技术、模式，贡献水土保持智慧和方案，讲好水土保持故事。

3.发展目标

贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，建立完备的水土保持机构体系、规划体系、制度体系、标准体系、投资体系、技术体系、服务体系，实现水土保持规范化、信息化、智慧化，全面提升水土保持治理体系和治理能力现代化，提高水土保持发展水平、增强发展动力、提升发展效益。以人为本，保护和改善生态环境，维护水土资源可持续利用，提供更多优质水土保持生态产品，满足人民群众美好生活需求，满足经济社会可持续发展要求。

四、水土保持高质量发展路径

1.加强顶层设计

①以系统思维统筹考虑全国水土保持高质量发展总体方案，明确高质量发展目标任务、工作重点、实施路径、分工责任，谋划好高质量发展整体安排。

②贯彻落实中央生态文明决策部署、水土保持法和水土保持基本国策以及新时代对水土保持的总要求，由水利部制定出台关于加强新时代水土保持高质量发展的文件，大力推进水土保持实现高质量发展。

2.加强制度创新

落实党的十九届四中全会精神，健全完善水土保持制度，为水土保持高质量发展提供制度保障，促进水土保持工作体系和治理能力的现代化。

①强化流域管理体系。落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神，按照“完善流域管理体系”的要求，大力强化长江上游和黄河中游水土保持委员会职责，充分发挥水土保持委员会推动全流域水土保持工作的重要作用；推动其他流域管理机构积极发挥协调作用，推进全流域水土保持工作。

②建立泥沙管理机制。泥沙问题复杂，涉及水土保持、河湖管理、水文等多个领域，由于目前没有统一的管理部门，工作分割难以形成合力。建议推动建立泥沙管理机制，统筹协调泥沙管理工作，实现从源头、河湖、沉积全过程统一管理，为打造幸福河提供支撑。

③实行国家监测站点垂直管理体制。国家水土保持野外监测站点是全国水土保持的基础观测站点，承担着提供国家基本数据的重要职责，目前这些站点主要由地方负责管理。按照事权划分原则及站点作用，国家水土保持野外监测站点应由国家统一管理，具体可由水利部水土保持监测中心和流域监测机构承担。

④建立水土保持生态补偿机制。习近平在 《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》文章中指出，要“全面建立生态补偿制度”。水土保持高质量发展要树立生态功能价值观念，积极开展水土保持生态功能核算，推动建立水土保持生态补偿机制，实现“受益者付费、保护者获补偿”，促进水土保持生态建设健康发展。

⑤优化目标考核制度。发挥好考核的引领作用，推动落实地方主体责任。优化水土保持考核指标，统筹考虑水土流失面积和强度等核心要素、水土流失变化规律和发展趋势，以及预防监督、综合治理、监测评价等各项工作，实现不同区域差异化考核。突出绿色发展，科学反映水土保持发展规律和工作实效。加强考核结果应用，切实奖先促后，发挥好激励作用。

3.加强监督管理

根据党的十九届四中全会关于“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法”和“推进生态环境保护综合行政执法”的要求，调整思路，不断强化水土保持监管方式。适应地方水土保持行政执法和水土保持方案审批趋向综合管理的情况，加强与相应部门的协调对接，明确职责、明确分工，加强协作、加强指导，保障水土保持行政执法和行政许可工作有序推进、水平不断提升；综合运用卫星遥感和无人机等技术和手段，提高信息化监管能力，及时精准发现水土保持违法违规行为，实现生产建设活动监管全地域、全过程、全要素覆盖；继续深化“放管服”改革，适应市场和社会的新要求，监管与服务两手抓、两手硬。

4.加强综合治理

提高水土流失综合防治标准，治理一片，见效一片，销号一片；建立巩固提升机制，对原来治理标准低的区域，根据需要开展提质升级工作；建立水毁水土保持工程恢复机制，把水土保持工程纳入水毁工程统计和恢复重建范畴；推进创新试点建设，先行先试，探索新路子，打造新模式，创造可复制、可推广经验；创建中大尺度水土保持示范区，展示水土保持成功模式，加强发展方向引领和示范；推进水土保持科技示范园提质升级，结合美丽中国建设需求，打造国家水土保持主题公园，提高水土保持综合效益，提供优质生态产品。

5.加强监测评价

加强监测系统建设，实现水土保持监测“空天地”一体化全覆盖。全国水土流失年度动态监测成果是国家考核地方的重要依据，监测工作应由国家统一负责实施，可由水利部和流域水土保持监测机构完成；对水土保持违法行为监测要加大频次，提高时效性，增强快速判定能力；有序开展水土流失综合治理、危害灾害、定位观测和水保普查等监测工作，实现水土保持监测全要素覆盖；优化水土保持监测站网，建设布局科学、功能完备、数量科学、设备先进、运行有效的全国水土保持野外监测站网体系，做好基础观测。

6.加强新动能培育

加强创新，积极培育水土保持可持续发展新动能。建立协作机制，加强部门协调和联动，合力推进水土保持发展；推进先建后补或以奖代补机制，激励社会参与水土流失防治；加强土地流转，为水土保持高质量发展提供土地集约化和规模化基础条件，解决用地难和管护难等问题；加强水土保持技术创新，促进新材料新设备新产品的研发和应用。

7.加强信息化建设

充分利用互联网、云计算、大数据、人工智能和卫星遥感、无人机、视频监控、移动终端等新一代信息技术和设备，全面提升水土保持现代化水平。完善水土保持信息管理平台，实现功能完备、界面友好、互联互通、全面应用，提高工作效能。加强水土保持大数据工作，掌握核心资源，掌握话语权。加强基础数据采集和获取，开展水土保持小流域划分和基础图斑入库与拓扑管理，补充历史数据、专项数据和矢量数据，建立全面完整的水土保持本底数据库；提升数据采集现代化和智能化，加强基础工作数据录入，增强水土保持数据的时效性和准确性；加强大数据分析评价工作，提供更多优质数字产品，研发决策和预警等智能支持系统，发挥智能支撑作用，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的水土保持工作新方式。

8.加强资金扶持

积极发挥财政政策和金融手段作用，为水土保持发展提供资金保障。中央和地方，都应加大财政资金扶持；落实水土保持法要求，实现水土保持补偿费专项使用；鼓励地方发行水土保持专项债券，加大银行水土保持贷款；鼓励社会资金参与水土保持项目；适度适时引进世界银行贷款等外资和国际援助，加快水土流失防治步伐。

9.加强走向世界

发挥水土保持诸多治理技术世界领先的优势，把优势转化为工作效能。积极鼓励水土保持走向世界，输出水土保持理念，贡献水土保持智慧，推广水土保持技术，讲好水土保持故事。依托国际水土保持机构和组织，比如世界水土保持学会、世界沙棘学会等，以“一带一路”等沿线国家为重点，走出去引进来，推动全球水土保持新发展。

五、保障措施

1.提高对新时代水土保持的认识

切实提高政治站位，充分认识水土保持在生态文明建设、美丽中国建设、脱贫攻坚战以及实现黄河流域生态保护和高质量发展中的重要地位与作用。加强领导、组织，加大推动、协调、研究力度，全力为水土保持高质量发展创造环境、提供条件。

2.强化队伍和能力建设

加强各级水土保持机构和水土保持队伍建设，注重培训，提供人才支撑；强化水土保持部门能力建设，配备无人机、移动终端等现代化设备，提供能力保障。

3.加强水土保持科学研究

加强水土保持基础研究，加大科技创新力度，夯实水土保持高质量发展基础。要重点加强水土保持生态价值研究，水土保持减沙和涵养水源等效益及目标、泥沙来源及运移研究，泥沙、沟道及崩岗监测、智能解译、人为水土流失快速科学判定等监测技术方法研究。积极鼓励社会各界开展水土保持科学研究，促进科技成果的转化和应用。

4.发挥标准引领作用

修订完善水土保持各类标准，加强宣贯工作，发挥标准引领作用；积极推进企业标准和团体标准建设，发挥社会的积极性，丰富标准形式和内容。加强水土保持宣传教育和理念培育，弘扬水土保持文化，讲好水土保持故事，增强全社会水土保持生态观念，营造水土保持高质量发展良好氛围。推进水土保持提升为一级学科，强化水土保持高等教育和生产有机融合、实时更新。