赵武京
(水利部淮河水利委员会,233001,蚌埠)
习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表的重要讲话,深刻阐述了事关黄河流域生态保护和高质量发展的根本性、方向性、全局性重大问题,发出了让黄河成为造福人民的幸福河的伟大号召,不仅为新时代加强黄河治理保护提供了根本遵循,也为其他流域做好新时代治水管水工作提供了科学指南。在新中国治淮70周年到来之际,回望新中国治淮,特别是见证并参与20世纪90年代治淮历史,笔者认为新时代治淮应肩负起流域生态文明建设的神圣使命。
自古以来,淮河水旱灾害频繁,危害甚重,被国人视为心腹之患。欲兴国、必治水,此乃华夏千古垂训。从大禹导淮到孙叔敖修芍陂,从“黄河阳武决口”到潘季驯“蓄清刷黄”,从鱼米之乡到“十年倒有九年荒”……一部艰辛的治淮史,浓缩出中华民族的苦难史、奋斗史、治国史。受自然条件、生产力水平、社会制度、人为破坏等制约,淮河水患没有得到根本治理和控制。
治理淮河水患的千古难题历史性地交给了中国共产党缔造和领导的新中国。1949年,中华人民共和国刚刚成立,一穷二白、百废待兴。1950年夏,淮河流域遭受严重水灾。这次灾情,引起党中央的高度重视,同年10月14日政务院签署了 《关于治理淮河的决定》,并成立治淮委员会。1951年毛泽东主席发出“一定要把淮河修好”的伟大号召,掀起了新中国第一次治淮高潮。这次人民治淮运动持续了8年之久,取得了巨大的成就。淮河洪涝旱灾害得到遏制,人民群众生产生活条件得到初步改善。
随后治淮进入常态化,经过30多年的持续治理,淮河抗灾能力有一定增强,但淮河水患并未根除,洪涝旱灾害仍制约流域经济社会发展。1991年5月中旬开始,组合恶劣的暴雨洪水三番五次袭击江淮,淮河西岸老百姓苦不堪言。洪涝灾害引起党中央、国务院高度重视。洪水尚未退尽,国务院于8月中旬召开治淮、治太会议,作出了《关于进一步治理淮河和太湖的决定》。明确用10年时间、投入120多亿元,兴建19项防洪骨干工程,要求“八五”初见成效、“九五”整体推进。这是继20世纪50年代第一次治淮高潮以来,第二次声势浩大的治淮高潮。为了推动治淮深入持久进行,国务院成立了治淮领导小组,又于 1992年年末、1994年年初和1997年4月相继召开第二、三、四次治淮会议;水利部把治淮放在更加突出位置;流域4省分别成立了治淮领导小组,由1名副省长任组长。经过不懈努力,随着19项防洪骨干工程相继完成,淮河抗灾能力进一步提高,流域防洪除涝工程体系和非工程措施体系基本形成,治淮取得显著成效。
进入新时代,治理淮河进一步发力。2011年国务院召开治淮会议,国办转发了发改委和水利部《关于切实做好进一步治理淮河工作指导意见》。2013年国务院批复《淮河流域综合规划(2012—2030 年)》,发改委和水利部联合印发《进一步治理淮河实施方案》,明确实施38项治淮工程。目前已开工实施29项,其中8项已全面完成,出山店水库、前坪水库、江港水库、庄里水库和淮干蚌埠至浮山段整治等重大项目主体工程基本完成,引江济淮等工程顺利推进。
淮河是新中国第一条被全面治理的河流,70年来治淮取得了举世瞩目的辉煌成就,国家和流域4省投入巨大,仅20世纪90年代以来实施的19项防洪骨干工程和38项进一步治淮工程,总概算近2 000亿元。建成了由6 000余座水库 (其中大型水库38座)、各类水闸6 600余座、行蓄洪区30多处、人工新河2 100 km、各类堤防6万km、各类电力抽水站5.5万处,及引黄、江水北调工程组成的比较完善的防洪除涝、供水灌溉工程体系和非工程体系。兴建临淮岗使淮河干流特大洪水得到有效控制,开通入海水道结束了淮河800年无入海尾闾的历史。现已具备防御新中国成立以来流域性最大洪水的能力,为淮河水安全和国家粮食安全提供了可靠的支撑和保障。
经过70年不懈地努力,一个生态优美宜居、繁荣昌盛的新淮河逐渐展现在祖国中原腹地。淮河的沧桑巨变,不仅彰显出中国共产党立党为公、执政为民的政治本色,社会主义集中力量办大事的优越性,改革开放带来的强大国力;而且有一项重大启示告诉人们:只有中国共产党缔造和领导的新中国,才能根治淮河水患,修好淮河!
淮河流域孕灾的自然地理气候条件没有变,水旱灾害老问题依然存在,且出现新情况。一是全球气候变暖,使淮河流域雨洪灾害出现的概率发生变化;二是随着城镇化水平提高,不透水地表增加、径流系数提高,抗洪排涝压力增大,洪涝灾害风险逐年上升;三是入海水道一期工程虽已实施,入江水道得到治理,但不能说黄河夺淮后遗症就消失了,黄河夺淮后遗症难以在短时期内彻底消除。
由于从前人们对经济规律、自然规律和生态规律认识不足,一味追求经济效益,没有考虑水资源、水环境、水生态承载能力,无序低效发展,有的甚至采取 “杀鸡取卵”“竭泽而渔”的发展方式,造成水资源短缺、水生态损害、水环境污染。过度开发水资源、侵害水域岸线、挤占生态用水,导致部分河道出现断流、湖泊萎缩、生态功能降低、地下水水位下降等严重的生态问题和安全隐患。
随着我国主要矛盾的变化,治淮矛盾也由人民对除水害、兴水利的需求与治淮工程功能不足的矛盾,转化为人民对水资源、水环境、水生态的需求与治淮工程监管不力的矛盾。暴雨洪水是一种自然现象,不可能避免,既不能一味提高防洪标准激化人水矛盾,也不能不作为,使人民群众经常遭受灾害,而要深入研究把握其规律,补齐治淮工程短板,适度积极应对。而水资源、水污染、水生态问题主要是由社会、人为等因素造成的,要靠依法强监督,改变人对水的认识,调整人的行为,纠正人的错误行为。要将治淮思路从改变自然、征服自然,转变为尊重自然、顺应自然和保护自然。要将求发展、建设美丽家园作为治淮的主要目标,合理适度进行水资源配置、开发、利用;以管好“盛水的盆”、保护“盆中水”为核心,科学谋划生态治淮工程,把治淮工程建设成防洪减灾安全可靠、水资源配置高效利用、生态环境修复保护有益管用、人民群众满意的民生工程。
水是自然资源中最复杂、最灵动、支撑经济社会发展和生态文明建设最关键的控制因素,水多则洪涝,水少则干旱,水脏则污染、失去使用功能,并贻害子孙后代。水是最重要的生态环境要素,不论河湖水库水生态系统,还是由山水林田湖草等要素组成的自然生态系统,水都是最核心的控制要素;不论是水生态系统保护和修复,还是自然生态系统保护和修复,都要做好水文章。因此,新时代治水不能局限于河湖及滩涂,应扩展到包括整个河湖水系在内的自然生态系统,既管好“盆中水”,又管好“盛水的盆”。
综上所述,新时代治淮必须肩负起淮河流域生态文明建设的神圣使命,为建设淮河生态经济带、满足人民群众日益增长的优质水资源、健康水生态、宜居水环境需求提供支撑和保障。
新中国治淮70年,防洪除涝、供水灌溉的工程体系和非工程体系已形成,但洪涝旱仍是面临的最严重的自然灾害。在实现“两个一百年”奋斗目标、乡村振兴、建设淮河生态经济带中,防洪减灾仍有短板要补,绝不能麻痹大意。要按不同保护对象,分级分类设防,做到安全可靠。建议:一是应对沿淮行蓄洪区进行调整和治理,将2.5万km2平原洼地治理作为当前及今后一段时期治淮的重点。长期以来,行蓄洪区顾全大局,为流域防洪减灾作出了牺牲和贡献,但受历史条件限制,生产生活条件较差,多数为贫困地区。现在国力和技术能力强了,大局应该照顾小局,通过调整和治理,在担负防洪减灾的同时,让群众生产生活条件得以改善,脱贫致富。二是入海水道二期工程应适度提高规模和标准。在保持现有堤距的前提下,尽量深挖河道培修堤防和扩建闸涵,以利于除涝、水资源利用、古淮河航道和滨海港的恢复,打造我国中东部地区出海黄金水道。
淮河多年平均总水量795亿m3(地表水 595 亿 m3、地下水 200 亿m3),但人均和亩均占有量仅为全国平均值的1/5和1/4,水资源严重短缺,且时空分布不均。新中国成立70年来,通过修建水库和开采地下水调节时间上的丰枯波动,通过引黄和江水北调来调节水土空间不匹配。由于用水粗放、开发过度,随着经济发展和城镇化率提高,需水量增加,供需矛盾更加突出。在目前抽江引黄的情况下,偏枯年总缺水量为40亿m3,特枯年缺水总量为120亿m3。做好水资源开发配置和管理仍是治淮的核心任务,其出路在于贯彻“节水优先”的方针和“以水定需”的原则,执行最严格水资源管理制度。首先要抓好“合理分水”。按“取之有度、用之有节”要求,看住上线控总量,将淮河、沂河、沭河和跨省支流进行水量分配,明确区域用水总量和用水强度双控指标,建立水资源承载能力监测预警机制;守住底线保生态,科学合理确定洪泽湖、骆马湖等湖泊生态水位和淮河及跨省支流省界生态流量,健全计量和在线监测设施。其次,管住用水强监管。用总量和强度双控刚性约束倒逼用水方式、产业结构调整;坚持“底线思维,以人为本”,从供水管理向需水管理转变,从粗放用水方式向高效节水方式转变,从过度开发向主动保护转变。努力做到量不减少、质不下降,可持续利用。
淮河是典型的平原河流,支流众多,水环境容量和纳污能力有限。治淮70年来修建了众多闸坝,形成防洪和水资源开发利用工程体系,虽对河道径流有较高的控制能力,但部分闸坝拦蓄污水诱发水污染事故仍有发生。自20世纪90年代中期以来,国家加大淮河水污染防治力度,实现了工业企业达标排放,淮河干流水质持续向好,保持在Ⅲ类水。但因工业污染、农田面源污染和城乡生活污水处理滞后,致使部分入河湖排污量超过纳污能力和限制纳污总量,与流域生态系统承载能力不相适应。进一步加强水污染防治和水源地保护,仍是新时代治淮的战略重点。要制定完善水污染防治法,坚持“谁污染谁治理”的原则,明确不同河段、湖泊水质底线和水功能区纳污红线作为刚性约束,纠正人的错误行为,碰红线、触及底线就依法处理、绝不姑息。环保部门要加强污染源、入河湖排污口和重要功能区水质的监控。以水质底线倒逼有关地区、行业和企业调整产业结构,改变生产方式。加强城市、污染企业污废水处理力度,加强化肥、农药等面源污染的监控,确保入河湖水质达标。水文部门在监测江河水位流量的同时监测水质,及时了解河湖水量水质情况,实现淮河和重要支流水环境质量全面提升。
随着人口增加和经济社会高速发展,人水争地矛盾越来越尖锐,河道非法采砂、非法围湖、岸线乱占乱堆乱建屡禁不止,导致河道缩窄、湖泊萎缩,水生态环境受到严重冲击。多年来修建的不少闸坝未考虑生态流量,致使部分河流阶段性断流,水生态环境恶化。维护淮河水生态环境是新时代治淮的重要任务,应提升到重要议事日程。主要应做好以下三项工作:一是归还河湖生态水量,兴建生态治淮工程。科学合理确定淮河干流、重要支流生态流量和洪泽湖、骆马湖等湖泊生态水位,并常态化监控。工程规划设计要兼顾河湖防洪排涝、供水灌溉、航运等传统功能与生态、美丽、富民、便民等功能的关系,尽量发挥河湖水利工程的生态和其他功能,对已建工程进行生态补课。二是依法清理河湖岸线“四乱”。进一步完善河湖管理条例,依法划定江河湖泊、水库生态保护刚性约束红线,以刮骨疗毒的决心依法清理岸线“四乱”,疏通拓宽河道,并常态化监管,做到水清、河畅、岸美,给自然留下休养生息的空间。三是遵照“绿水青山就是金山银山”、山水林田湖草是生命共同体的理念,分区域搞好水土保持,打造美丽淮河。周边山丘区植树造林,涵养水源;腹地平原结合建高标准农田开展水土保持;下游河湖水网区搞好河渠连通;城镇区要处理好建筑和生活垃圾、污废水,在不影响防洪安全前提下,实施岸线绿化,建设便民、惠民设施,让岸线成为可靠的安全屏障、亮丽的风景线、繁荣的经济带。总之,守住绿水青山已成为治淮的重中之重,要尊重河湖自然属性,爱惜原生态的滩涂、树木、野草和生物,为鸟类、鱼类和微生物保留必要的栖息地、活动空间,建设大美生态淮河,打造美丽中国淮河流域样板。
淮河水系分布和变迁,既是大自然的鬼斧神工,更深深烙下人与水共生的痕迹。自大禹导淮至今已4 000多年,淮河儿女在与水长期抗争中积累了丰富的治水经验,创造了灿烂的水文化。古人传承下来的 “均其势”“均其务”“动善时”的治淮理念,至今仍具有很强的生命力,大运河传承的商贾文化和南北价值观融合,淮地灾民在逃往他乡过程中,既促进了文化交融,又形成称为“东方芭蕾”的凤阳花鼓。新中国治淮,濛洼行蓄洪区人民群众为淮河干流防洪安全舍小家为大家,舍局部为全局,前后15次开闸行洪,锤炼出无私奉献的“王家坝精神”;流域4省在治淮实践中养成的顾全大局、行政区划服从流域统一治理、统一调度的团结治水精神。纵观人类文明史,世界四大文明古国均起源和发展于大江大河两岸。这一切都充分体现出水在人类文明和文化发展中具有特殊意义。水文化延续着水利行业的精神血脉,是水利人的魂。既要薪火相传、代代守护,更要与时俱进、创新发展。盛世兴水、崇尚文化。新时代,我国水利已处在由传统水利向生态水利转变的重要时期,治淮肩负着流域生态文明建设的神圣使命,为水文化的传承和发展提供了良好机遇,也提出了新要求。传承发展水文化,既要分析研究古今水事活动和重大水工程,挖掘其文化含义,汲取其精华;又要与时俱进,研究与生态有关的水文化内涵,将文化融入人类生态文明价值观中,体现人民利用水节约水、治理水旱灾害和顺应自然水规律、保护水生态环境的理念和自觉行动,彰显人水和谐的文化载体;更要把握中国特色社会主义文化发展趋势,着眼我国和世界水利发展新的文化特征,吸取先进思想文化,丰富和开拓水文化内涵,推动水文化发展。进一步弘扬水利行业精神,塑造水利行业形象,激励人凝聚人,充分调动治淮人的积极性和创造性,推动新时代治淮事业健康有序发展。
新时代治淮要坚持以人民为中心,拓宽治淮工作内涵,更好发挥治淮保障和改善民生的重要作用。一要进一步强化以流域为单元的理念,将注意力和工作范围由河湖水体与滩涂扩展到以水为主线、统筹山水林田湖草等生命要素。二要将治淮理念由改变自然、征服自然转变为尊重自然、顺应自然和保护自然,尊重规律把握度,治理水灾害不能一味高标准,开发利用水资源要考虑其承载能力;优美生态环境没有替代产品,“用之不觉,失之难存”,要强化红线刚性约束,“治未病”。三是工程规划设计要由传统水利工程转变为生态水利工程,既要抵御水灾害、满足供水灌溉航运需求,更要维护生态系统结构稳定,特别要考虑涉水生态、生命功能保护和文化传承功能,满足人民群众对优美生态环境、优良生产生活条件需求。
新时代治淮的内涵和工作重点在变化,监管任务加重、要求提高,职责范围在行业之间有调整,现行的相关法律、法规、规范细则等已不适应新情况,要做适当的修改、补充完善。同时也要根据治淮需要新编一些流域性法规、规范、实施细则,使规划、设计、建设管理和监督控制有法可依、有规可循。
流域是一个相对完整的自然和社会复合生态体系,水是其中的纽带和灵魂,在生态文明建设中,应以流域作为一个生命体,以水为主线,统筹山水林田湖草各要素。为此,新时代治淮应建立健全以流域水行政主管部门为核心的分级分部门管理的新体制。淮委要根据当前管理职能和任务的变化,对内设机构做相应调整,依法行使职责,高效服务,有为才有位,真正成为流域水行政主管部门;进一步健全流域管理和区域管理相结合、行政区划服从流域统一管理的工作机制;水利、环保、应急、资源、城建等部门按“三定方案”事权划分各司其职,建立高层次流域管理议事协调机制;通过实践逐步走出一条政府扶持和市场参与相结合的治淮投资新路子。
治淮涉及4省36个地市182个县和各行各业,关系错综复杂,工作千头万绪,必须发挥党的政治优势、政府的号召力、法律的威慑力和舆论的导向推动力。目前推行的河长制湖长制,是解决我国复杂水问题的重大制度创新,也是保障国家水安全的重要举措,我们一定要充分依靠河长制湖长制平台推动治淮各项工作。
治淮70年取得了巨大的成就,但执行 “四项制度”、严守 “三条红线”、监控水生态的经验还不足,治淮一些重大问题需要研究探索或试点,边干边学边完善。一要深入研究入海水道二期、洪泽湖与淮河的良性关系等重大治淮问题,尽可能地消除或减轻黄河夺淮的后遗症;二要充分利用大数据、互联网、可视化等技术,通过自动采集、无线传输、自动监测监控、分析评价、预警预报,指导治淮工作,推动现代信息技术与治淮建设和监督管理深度融合,打造“智慧淮河”,以此推动治淮高素质专业化干部队伍建设。
几千年来,淮河儿女在除水害、兴水利的过程中,不仅积累了丰富的治水经验,创造出灿烂的水文化,而且孕育出具有强大号召力的治水精神。根据淮河流域千百年来水利实践和目前治淮现实,治淮精神的内涵可概括为:统一治水的意识、政府行为的权威、平安生存的愿望、致富求强的目标和无私奉献的情操。新时代治淮任务艰巨、情况复杂,更要大力弘扬治淮精神,特别要弘扬顾全大局、行政区划服从流域统一规划、统一治理和统一调度的团结治水精神,弘扬舍小家顾大家、舍小局为全局的无私奉献精神,形成巨大的向心力和凝聚力。
修好淮河是一项长期的历史任务。新时代治淮要服从“两个一百年”奋斗目标、乡村振兴和建设美丽中国的国家战略。在毛泽东主席“一定要把淮河修好”伟大号召鼓舞下,在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下,认真贯彻“十六字治水思路”和水利部党组提出的水利改革发展总基调,既要有“功成不必在我”的境界,更要坚定“誓为功成砥砺奋进”的追求和行动,把目标放长远、久久为功。一年接着一年干,一届接着一届向前奔,以寸尺之功,积千秋之利,修好淮河不是梦!