基于空间治理的黄河流域高质量发展研究

杨丽艳

关键词：宁夏 黄河流域生态保护与高质量发展 空间治理 协同治理

2019 年 9 月，习近平总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，提出“治理黄河，重在保护，要在治理”。2019 年12月，习近平总书记在《求是》发表的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中强调，“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。這表明，构建现代化的空间治理体系，是实现黄河流域生态保护和高质量发展的重要组成部分。因此，从空间治理的视角探讨推动宁夏建设高质量发展就是本文研究的主要内容。

一、黄河流域高质量发展的空间治理逻辑

现代化的国家治理体系既包括按产业或领域实行的自上而下的纵向治理，也包括按不同空间单元实行的空间治理。高质量发展，既包括产业的高质量发展，也包括空间的高质量发展。空间治理是指根据不同空间的主体功能定位，通过资源的空间配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡的发展。它强调的是将绿色发展理念和协调发展理念有机结合，与传统的治理模式相比，空间治理是一种更加强调人口、经济、资源环境的空间均衡的治理模式。流域空间治理的关键是统筹流域内经济社会发展和水环境保护的关系，保证空间的可持续发展。

（一）治理理念：体现绿色发展理念

绿色发展是一种以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。与传统工业化发展理念相比，绿色发展理念强调生产要素不仅包括劳动力、资本和技术，而且还包括生态环境;在生产成本中不仅有经济成本和社会成本，还有生态成本;在分配过程中，不仅劳动、资本、技术等要素可参与分配，生态环境也可以参与分配。在绿色发展理念下，流域的空间治理就是将生态要素、生态成本和生态产品纳入整个经济系统，把绿色发展理念贯穿到经济发展和现代化治理的全过程中。

（二）治理目标：注重空间协调发展

在空间发展的价值取向背景下，经济发展不仅要提供工业品和农产品，而且还要提供生态产品。这就要求我们在空间发展上既要考虑农业空间和工业空间，还要重视生态空间。因此，空间协调发展是经济发展在空间层面的拓展和延伸，是财富扩张、自然再生和成果共享的有机统一。具体来说，空间协调发展既追求经济发展，也追求可持续发展，更追求人的全面发展，是三个方面发展的平衡。对于黄河流域而言，在不同地区应根据其区域的主体功能的不同，提供不同的产品的供给能力是区域治理的重点。

（三）治理模式：突出多元协同共治

流域是一个有机整体，由于流域上下游特征的不同及负外部性的特征，决定了流域生态环境治理尤为困难。黄河流域上下游、左右岸归属于不同的行政区域管辖，水资源、水环境和水生态由不同职能部门管理，使得流域生态环境治理呈现出“条块结合、以块为主”“纵向分级、横向分散”的碎片化治理特征。这种碎片化治理突出表现为单一政府主体治理的治理模式。而多元协同治理强调的是政府、企业、社会组织和公民的共同参与，在合作方式上可以采取正式制度和非正式制度结合的多样化组织方式，核心目标是推进互信合作、减少冲突，实现各主体的激励相容，协同推进大治理的目标。

的空间经济环境特征

（一）宁夏在黄河流域中的空间经济特征

1.从地区生产总值占全国的比重来看，宁夏的区域经济发展特征与黄河流域整体发展即有相同之处，但也有不同之处

从黄河流域的整体情况来看，其经济发展可分为两个阶段：第一阶段1999—2010年，是黄河流域经济的加速成长期，黄河流域的发展要快于全国平均水平，占全国 GDP的份额从1999年的24.02%提升到2010年的28.66%。第二阶段从2010—2019年，黄河流域的发展则慢于全国平均水平，占全国 GDP 的份额从2010年的28.66%下降到2019年的25.05%，下降3.61个百分点。从宁夏的具体情况来看，第一阶段从1999年到2015年，宁夏占全国GDP的比重从0.29上升到0.42，上升了0.13个百分点。第二个阶段是 2015—2019 年，宁夏占全国 GDP 的份额从2015年的0.42%下降到2019年的0.38%，下降了0.04个百分点。

2.从人均GDP来看，宁夏和黄河流域整体一样，经济发展水平普遍低于全国平均水平

从2019年人均GDP来看，全国人均GDP的平均水平是70892元，黄河流域的九省区全部低于全国平均水平，其中人均GDP最高的山东是70653元，低于全国平均水平249元。从宁夏的情况来看，2019年宁夏人均GDP为54217元，是全国平均水平的76.48%，在黄河流域9个省（区）中排名第6位，仅高于甘肃、青海和山西。

3.从空间发展模式来看，宁夏已经初步形成了“点—轴”模式的经济布局

目前，宁夏已经初步形成了以银川为区域中心城市、固原为副中心的区域经济增长“点”，2019年银川市的地区生产总值占全区GDP的比重达54.02%，集聚效应较为明显;黄河干流的沿黄城市群集中了全区66%的人口，80%的城镇和82%的城镇人口，创造了全区经济总量的82.4%，财政收入的94%，形成了区域经济增长的“轴线”，这也是宁夏经济发展最主要的区域空间特征。

（二）宁夏的生态环境空间特征

宁夏是我国历史悠久的传统农耕区，生态环境对宁夏的发展具有显著的影响。宁夏地处中国西北地区东部、黄河上游，东、西、北三面分别被毛乌素、腾格里、乌兰布和三大沙漠、沙地包围，宁夏荒漠化土地总面积为2.79万平方公里，占全区国土总面积的53.68%。宁夏又是一个干旱少雨、缺林少绿、生态环境十分脆弱的省区，全区80%的地域年降雨量在300毫米以下，生态环境极为脆弱。从流域的角度来说，宁夏作为唯一一个全境属于黄河流域的地区，要建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，不仅要保护和改善生态空间，还要对全区的自然资源进行合理开发和利用，重点体现在水资源和水环境两个方面。

1.从水资源来看，宁夏的水资源匮乏且利用率较低

宁夏年平均水资源总量约为10亿m3，为全国平均值的7%左右。在水资源总量短缺的情况下，宁夏经济发展高度依赖黄河水，全区用水总量的90%左右来自黄河水，且呈现出明显的农业用水主导的特征，由于受农业用水和工业用水的挤压比较严重，宁夏的生态用水占比较低，仅为3.35%，远低于黄河流域7%的平均水平。与此同时，宁夏的水资源利用效率与全国平均水平相比，也存在一定差距。2018年，全区人均综合用水量962立方米，是全国平均水平的2.23倍;万元GDP用水量179立方米，是全国平均水平的2.68倍;农业亩均用水量627立方米，是全国平均水平的1.72倍。不合理的用水结构和低效率的水资源使用率也给宁夏的生态治理带来了较大的困难。

2.从水环境来看，水环境质量有待提高

2019年，宁夏全区地表水水质总体为轻度污染，主要污染指标为化学需氧量、总磷和氟化物。全区地表水Ⅰ-Ⅲ类水质占56.4%，低于全国74.9%的全国平均水平。黄河干流宁夏段水质为优，9条黄河支流水质总体为中度污染，8个沿黄重要湖库水质总体为轻度污染。11个地级城市集中式饮用水水源地水质达到Ⅲ类标准的比例为81.8%。21条主要入黄河排水沟水质总体为中度污染。

综上所述，宁夏的经济分布和生态环境特征充分体现了对黄河的依赖，尤其是从水资源的情况来看，宁夏的水资源严重不足，且存在水资源使用的过度开发和工农业用水对生态用水的挤压等问题，因此，从空间治理的视角来看，宁夏的空间经济环境特征，集中体现为经济空间与生态资源空间的不平衡。

三、宁夏推动高质量发展的空间治理路径

（一）大力实施基于主体功能区的分类治理

推动宁夏的高质量发展必须考虑到空间地理环境的差异，通过主体功能分类，提高区域空间分工程度和专业化效率。一是树立城市精明增长理念，提高黄河生态带经济和人口承载能力。要按照习近平总书记强调的树立精明增长、“紧凑城市”的新理念，用足城市存量空间、加强对现有社区的重建、加强集聚程度，提高城市空间经济和人口的承载力，逐步实现人口、经济和环境三者之间的协调。二是聚焦特色农业，提高北部灌区优质农产品保障能力。北部灌区是国家12个重要商品粮生产基地之一，同时也是宁夏特色农产品的聚集区，要加快建立现代农业产业体系、生产体系、经营体系，在保证粮食安全的基础上，持续提供高质量农产品。三是坚持生态优先，提高中南地区生态产品的供给能力。中部地区要在坚持科学管理、尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下，充分发挥沙区光热、土地等资源优势，因地制宜发展沙区特色种植、深加工和沙漠旅游，合理开发利用沙区资源，培育沙区特色产业，实现由防沙之害向用沙之利转变。南部山区要推进旱作梯田和淤地坝改造提标，对小流域综合治理、坡耕地综合整治、淤地坝除险加固，稳步提升生态产品的供给能力。

（二）大力实施基于空间结构优化的系统治理

推动高质量发展必须要树立系统思维，统筹人口、土地与水资源的关系，更加突出对“地”的空间优化配置和对“人”的生产生活行为管控，形成流域空间综合治理新格局。水的空间治理要以水资源和水环境的承载力为基石，合理确定城市发展规模，优化各地区产业结构，降低工农业用水对生态用水的不合理挤压，提高用水的使用效率。土地空间治理要严格落实已经确定的生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，强化用途管制，提升資源环境承载能力。在空间管控和空间优化的基础上，通过资本、劳动力和人力资本等要素的区域转移与合理流动，进一步提高资源的空间配置效率，实现人口、土地与水资源关系的协调。

（三）大力实施基于组织间网络的协同治理

要解决流域治理碎片化的问题，必须实现由政府、企业、社会组织和居民共同参与的多元主体协同的空间组织治理模式，这种模式是基于组织间网络空间的协同治理。要通过成立跨区域、跨部门的综合协同治理领导小组等机构，解决目前管理权分散导致的生态空间“公地悲剧”和“公共悖论”的问题，建立多层次、多类型的区域空间协同机制。同时，将全区的防洪调度、水资源分配、生态补偿、重大工程建设等事宜进行协商，实行民主和科学决策，实现空间治理中各主体的激励相容，推动黄河流域协同治理能力现代化。