混合所有制职业院校产权保护制度的构建与探索

卢 竹

(长沙航空职业技术学院 航空服务与管理学院，湖南 长沙 410124)

混合所有制能否根植于职业教育领域，实现混合所有制模式的成功突破，是一个重要命题。混合所有制职业院校是由国有资本、集体资本与其他性质的非公有资本交叉持股、相互融合形成，共同从事公共教育服务，股份制职业院校为其主要实现形式。[1]由于资本的逐利性，各类资本进入职业院校必然会有一定的投资预期和收益要求。完善的产权保护制度有利于改进混合所有制职业院校的资产管理，保护各类投资者的合法利益，维护受教育者的根本权益，提高社会力量投资职业院校的积极性。构建产权保护制度是混合所有制职业院校持续健康发展的基本前提和重要保障，如何保障投资人的产权主张和收益要求成为混合所有制职业院校不可回避的问题。混合所有制职业院校的产权结构复杂，而且目前制度空白领域较多，产权保护方面面临诸多难题。因此，完善产权保护制度是探索发展混合所有制职业院校的重要课题。

一、混合所有制职业院校产权的内涵

混合所有制职业院校产权，是指学校在筹资成立过程中，各举办者或投资者关于学校教育财产的归属、使用、占有、支配等系列权利的初始界定、划分保护、分解重组所形成的运行机制。具体而言，混合所有制职业院校产权包括外部产权和内部产权两个方面。外部产权是指混合所有制职业院校外部各投资者之间的财产权利和办学资源而形成的产权关系、产权结构等，外部产权解决的是混合所有制职业院校的财产归属权问题，是决定混合所有制职业院校生存的根本前提。内部产权是对混合所有制职业院校内部各项产权权能进行分解和重组，构建合理的法人治理机制和组织机构，合理配置办学资源，内部产权是影响混合所有制职业院校持续发展的重要基础。混合所有制职业院校产权具有产权主体多元化和产权形式多样化的特点。混合所有制高职院校的产权主体既包括省市地方政府、各级教育行政主管部门、国有企业、集体企业、公办学校等“公有”投资主体，也可能包括民营企业、外资企业、公民个人、民办学校、基金会、社会团体等“非公有”投资主体。混合所有制高职院校的产权表现为货币、校舍建筑、教学设备、土地、各种原材料等有形资产，以及学校品牌、专利权、教学管理、土地使用权、著作权、人力资本等无形资产。

混合所有制职业院校产权不是一个静止的概念，而是对使用、占有及支配混合所有制职业院校不同属性的办学资源的动态描述。混合所有制职业院校产权的内涵具体表现为以下三个方面：第一，混合所有制职业院校具有独立的财产权。混合所有制职业院校具有独立的法人资格后，其财产所有权归学校自身所有；举办者或投资者投入到学校的各类资产与其他财产相分离，即举办者或投资者所投入资产的所有权与这部分资产的使用权、管理权、收益权相分离。混合所有制职业院校与举办者或投资者围绕共同的预期目标形成相互约束、监督的合作关系。第二，混合所有制职业院校对产权具有独立的支配权。混合所有制职业院校独立享有学校各类资产的办学权、管理权和收益权，但不同的法人属性的混合所有制职业院校的产权收益存在差异：非营利性的混合所有制职业院校所获得的办学积累(或办学结余)，只能全部用于学校办学方面的再投入；营利性的混合所有制职业院校可将办学结余按照公司法的相关规定处理，用于再次分配或者对外投资(包括债权性投资和股权性投资)。第三，混合所有制职业院校终止办学时，对举办者或投资者投入的资产必须进行价值补偿。即为了保证财产利益不受侵害，举办者或投资者可按照市场经济交易规则进行产权转让、退出、清算等，折价或折价返回其初始投入。

二、混合所有制职业院校产权保护方面存在的问题

职业院校混合所有制改革的核心问题主要是产权问题。混合所有制职业院校不同性质的产权主体之间要实现产权的融合和流动，涉及到产权的界定、归属、流转与保护等诸多环节，其关键在于如何防止职业院校内部各资本的流失和侵占，即建立完善的产权保护制度是重中之重。在目前职业院校混合所有制改革的实践中，不同程度地存在着产权保护不完善的问题，制约了混合所有制改革的深入，对激发办学活力形成了一定的阻碍。

(一)不同所有制性质的产权主体保护不平等

公有资本与非公有资本是完全不同性质的资本形式。由于我国的社会经济体制原因，公有资本一直处于明显的强势地位。公有资本代表国家利益和集体利益，必须优先考虑；非公有资本代表的私人利益，理应靠后。这种观念在我国民众心目中已经根深蒂固，导致非公有资本所有者的话语权、决策权等合法权益得不到保障。现实中，社会资本投资混合所有制职业院校的积极性不高，甚至不愿意参与办学，其根源就是公有资本与非公有资本产权的保护存在不平等、不均衡的问题。由于地方政府的介入或者教育行政命令的干预，在混合所有制职业院校成立之初，产权主体签署的各项协议或条款明显地表现出对公有资本产权权益的“偏爱”，对非公有资本的财产权利则严格限制；在混合所有制职业院校办学期间，非公有资本所有者在权力行使、投资决策、收益分配等问题上经常要“听命”于公有资本所有者；在混合所有制职业院校终止之时，对公有资本的权益保护与利益补偿要明显优于非公有资本。

(二)学校内部产权保护意识薄弱

混合所有制职业院校的产权范畴较为复杂，不仅涉及市场经济领域的股权、物权、质权、债权等物化的有形资产，而且还涉及社会、文化、环境资源等相关领域的学校品牌、知识产权、技术、管理等无形财产，甚至还可能涉及到自然资源或资产的产权等。目前，很多混合所有制职业院校的举办者、管理者、教职工等对于产权的概念没有准确的判断，对于产权保护的体制机制更没有清晰的认知。在混合所有制职业院校成立之初，由于其投资者与举办者不具备足够的产权保护意识，没有充分完整的认识和计划，无法对学校进行严谨的产权保护设计，可能导致混合所有制职业院校成立之初就存在着诸多产权方面的问题。办学合同或协议的签订、履行、变更、终止和违约等方面对产权保护问题考虑不周全，会存在一定的股权风险，使得股权转让与变更、股权激励等受到限制，导致混合所有制职业院校后期的发展困难重重。混合所有制职业院校内部产权保护意识的薄弱，会严重制约学校自身的稳定发展。

(三)产权保护法制体系不完善

目前经济领域关于产权保护制度的法律体系不完善。作为根本法和最高法的《宪法》，没有明确规范如何保护公有经济和非公有经济的产权；而在基本法律层面，主要有《民法》《公司法》《证券法》《物权法》《破产法》《资本市场法》《投资者权利保护法》等法律有条款涉及产权问题，但是有关产权保护制度的内容并不多，[2]因此，混合所有制职业院校可参考借鉴的经济领域的产权保护方面的法律条文还不成熟完备。此外，由于混合所有制职业院校是新出现的事物，在《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《营利性民办学校监督管理实施细则》等主要的教育领域的政策法规中，没有正式提出混合所有制职业院校的概念，混合所有制职业院校的法人属性、产权归属等关键性问题也没有明确的规定和解释。所以，关于混合所有制职业院校产权方面的问题目前还没有适用的法律条款，其产权保护面临“无法可依”的局面。

三、完善混合所有制职业院校产权保护制度的对策

产权保护制度在维护社会稳定和经济发展方面发挥着重要作用。混合所有制职业院校只有不断完善产权保护制度，才能促进其自身的良性发展。

(一)平等保护不同所有制性质的产权主体

混合所有制高职院校的产权并没有公有或非公有产权的区分，公有或非公有的性质只会在股权结构的属性上有所体现，投资主体或股东的资本性质不影响混合所有制职业院校的性质，股东虽有资本来源的不同，但是在混合所有制职业院校中同股同权，即公有资本与非公有产权主体享有同等的义务、权利、责任。[3]在职业院校领域的混合所有制改革中，作为教育主管部门、上级领导以及混合所有制高职院校的投资者、举办者，都应该在思想上淡化公私概念，认识上尽量模糊投资人或股东的身份性质，将不同资本来源的合法投资者或股东平等对待，给予平等公正的法律保护。根据市场经济领域的同股同权原则，混合所有制高职院校应构建投资者或股东的平等保护机制，包括地位平等、责任平等、股东权利平等、收益分配平等相关的治理机制，增强混合所有制高职院校的法人治理能力和核心竞争力。[4]

(二)增强产权保护知识的宣传意识

目前某些混合所有制高职院校出现了产权保护不完善、产权所有者权益被侵犯、产权存在保护漏洞等一些问题，这些问题产生的根源在于所有制职业院校的举办者、管理者、教职工等群体的产权保护意识淡薄。混合所有制高职院校内部的产权保护意识淡薄，在很大程度上是由其内部组织结构不完善、不高效造成的。换而言之，混合所有制高职院校的法人治理结构是否健全和完善，董事会、股东及校长所领导的团队是否具有清晰的产权知识和产权保护理念，将很大程度上决定学校内部是否具备产权保护的意识。因此，要对混合所有制职业院校的举办者、管理者、教职工等开展产权与产权保护方面的培训与宣传，提高产权方面的理论知识和实践经验。此外，加强产权保护的全民宣传，举办各种形式的产权保护的主题活动，有利于在全社会范围内普及产权的文化理念，提高产权保护的意识，这也是一个非常现实而又重要的举措。

(三)建立产权保护的法律保障

职业教育领域的混合所有制改革是一个长期、复杂的过程，涉及到的法律政策和部门条款非常多。《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《营利性民办学校监督管理实施细则》等主要的教育领域的政策法规中，与混合所有制职业院校产权及保护相关的条款极度匮乏，立法部门及教育主管部门应及时加以补充、修订，对混合所有制职业院校中的产权归属、权益与保护等方面做出相应的明确规定，建立职业院校混合所有制产权保护的法律保障，进一步推动职业教育领域混合所有制改革的发展。同时，市场经济领域要构建系统完备的法律规章，在全体民众中培养关于产权权利、产权保护的法律意识，为经济领域与教育领域建立产权保护机制提供坚实的法律基础。除此之外，目前部分地区产权保护问题的行政执法水平不高也应该引起重视，司法体系应维持独立运行，不应受到教育主管部门或者领导个人意志的干涉与影响，保证法治工作的公平公正。

产权制度的根本要求是归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅。对混合所有制职业院校的产权保护制度进行深入系统的研究，对化解混合所有制职业院校探索遇到的制度、政策与法律层面的多重阻力，深化我国职业教育体制机制改革，促进混合所有制职业院校健康发展，提升职业教育的质量和水平，具有非常重要的现实意义。目前我国产权制度建设的外部环境与内部体系仍存在较多的问题与不足，因此，混合所有制职业院校产权保护体系的构建与完善任重道远。