黄河流域高质量发展的法治困境与对策分析

王 利，高晓璐

(河南大学 法学院，河南 开封 475001)

黄河流域高质量发展对于提高领域经济效益和生态安全方面有着十分重要的作用。但是长期以来，黄河流域受生产力水平和地理位置的制约，以及人为干涉，导致流域的治理与开发能力不协调，出现水土资源流失、生物多样性的种类和数量锐减、经济发展相对滞后等一些困难和问题。

如何在发展流域经济的同时保护生态环境，是党和政府以及学界高度重视的问题，并且已经形成许多有价值的研究结论。国内学者的研究主要集中于黄河流域的治理层面，针对黄河流域频发的洪水威胁、水资源承载力、水土流失等方面展开具体论述并提出异地搬迁、制定生态环境法规与补偿政策、通过经济技术等手段提高治理能力，保护沿河居民安全。在习近平总书记提出高质量发展的思路之后[1]，黄河流域的生态建设理念发生重大转变，重视治理的同时也注重质量。连熠在《坚持黄河高质量生态保护，推进流域高质量绿色发展》一文中提出要建设长治久安的幸福河，重点推进“两区一廊道”保障发展质量。国外学者Robert认为应该建立流域环境公益诉讼法律体制，完善流域管理制度；Husni Syam 主张建立公共利益的水管理政策；其他学者从弹性法律、气候变化对流域治理的影响等方面提出流域发展的具体措施。

学者们主要是针对水资源的利用和污染问题对黄河流域展开具体研究，目的在流域的治理和区域经济发展。本文主要研究法律的宏观调控能力对黄河流域保护和治理产生的影响，强调在治理流域生态问题保护居民安全的同时重视流域的整体发展，针对黄河流域高质量发展法治建设存在的缺陷进行分析，为高质量发展提供法治保障。

一、推动黄河流域高质量发展法治建设的必要性

习近平总书记提出要推动黄河流域高质量发展，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子，抓紧顶层设计，完善法治建设。实际上，国务院2010年已经发布文件聚焦黄河流域水资源利用规划，强调“十三五”时期将其作为生态保护和金融发展的重点区域，故而近年来，国家不仅把流域建设作为重大发展战略，而且不断从法治层面加以引导，确保黄河流域的保护和发展相协调。

1.黄河流域高质量发展与法治建设的联系。法律以其独有的规范作用，通过教育、指引、评价人们的行为，预测行为导致的后果，并加以强制性的惩戒，来推动经济的发展和社会的进步。黄河流域高质量发展同京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略一样，是为实现国家发展总目标而制定的重大国家战略。推动黄河流域高质量发展需要从落实法治建设，加强生态环境保护，治理黄河水害隐患，转变经济发展模式，坚持改革开放，积极参加“一带一路”建设等多种途径加以促进和保障。其中，法治建设作为顶层设计的重要支柱，加上其独有的规范性和强制性，可以为黄河流域高质量发展提供明确、可靠的行为准则和行为规范，为开发与治理保驾护航。并且，法治建设是诸多保障因素中唯一可以涵盖其他保障因素的包容性发展因素。

2.法治建设对黄河流域高质量发展的保障意义。法律可以确认和保障适合黄河流域高质量发展的经济关系。法律通过经济关系的确认，可以更好地服务于黄河流域高质量发展，给发展提供强有力的法律保障；法通过规定企业和公民各自的权责进而规范流域内企业与企业、企业与公民之间的行为，调动市场活力，促进黄河流域高质量发展；法可以明确执法准则和执法标准通过公权力维护经济秩序，保障黄河流域高质量发展有序进行，对于行政机关而言，法无授权即禁止，只有确切规定法律准则和行政标准，才能执法有据，在防止公权力肆意使用的同时，用宏观调控的手段保障市场秩序；法可以对流域上中下游的资源实行合理配置，建立跨区域流动机制，促进共商共建共享。

二、黄河流域高质量发展面临的法治困境

新中国成立以来黄河治理取得了巨大成就，黄河流域的经济发展水平也在逐步提高，但是黄河仍然存在洪水威胁、水资源短缺、经济发展滞后等突出困难和问题，对此习总书记强调，归根到底还是流域出了问题。要从流域层面抓紧法治建设的顶层设计，强化法治对于发展的导向作用，提高发展质量。但是目前来看，黄河流域高质量发展面临着法治保障体系不健全、法律制度创新性有待加强、整体社会法治氛围尚未形成这些具体困境。

1.法治保障体系不健全。近年来涉及黄河流域绿色发展的法治理念、系统性的立法、行政执法的机制、科学技术检测手段等还不完善，缺乏适用于综合治理、融合生态保护以及国家生态安全一体化的法律体系。据统计，目前与黄河有关的规范性法律文件有364部，主要涉及水利建设、资源环境、计划统计、“三农”问题、交通旅游五个方面，占比90.7%。[2]同长江等流域的法治保障制度相比，黄河流域生态司法保护在顶层设计方面明显不足，由此引发了不利于黄河流域法治建设和高质量发展的一系列后果。

首先，黄河流域的治理和发展的矛盾不能得到很好的解决。我国的《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律对解决部分流域环境问题提供了法律依据，但是缺少关于流域发展和保护的法律规范，再加上各个法律关注的焦点不同，不能对流域生态环境形成一体化的保护。黄河流域的生态保护不仅是对环境要素的保护，还在于协调环境要素与其他要素之间的关系，建设循环流动的生态系统，维持发展和保护之间的协调关系。法治体系的不完善导致流域的各个区域无法制定统一的保护标准，降低了司法审判的一致性和权威性。其次，在没有健全的法治保障体系的背景下，地方各级行政机构对于黄河流域治理和发展的理念也存在分歧，实践中存在重治理轻发展或反之的情况。最后，流域的司法区域按照行政区域划分而忽视自然规律，缺少流域跨区联动机制，无法实现资源的可持续利用，限制了司法保护功能的发挥，不利于构建流域高质量发展的法治体系。

2.法律制度创新性有待加强。黄河流域立法过于原则化，导致法律存在疏漏，无法形成严密的体系，不利于具体操作。环境保护和污染防治法中确立的若干制度缺少促进落实的具体操作标准，配套细则也未进一步明确，这样的制度基本上就形同虚设[3]，再加上我国改革开放四十多年以来，工业发展基本传承了粗放型的增长模式，虽然激发了沿河周边工业的生产活力，提高了居民生活水平，但是随之而来的资源能源损耗和环境问题也愈发突出，国家政策和法律指引没有注意协调经济增长速度和环境质量、资源综合利用以及自然规律之间的关系，过分追求经济快速发展，突破了黄河流域环境和资源的承载能力，增加了黄河流域生态文明建设的压力；《环境保护法》和其他相关法律法规中并未普遍建立生态司法保护制度，立法者希望通过生态补偿制度激励公众积极参与和深化环境保护的理念由于缺乏具体的法律保障而无法实现，基本停留在号召和设想层面。现有的法律制度对黄河流域高质量发展的法治建构并不严谨，已经明显跟不上时代发展的节奏，新时代，新发展，新方法，要着力创新法律制度，让法治促进高质量发展而不是限制或者约束发展。

其次，黄河流域一直以治理为主而在一定程度上忽视流域的发展，黄河流域高质量发展法治保障制度严重缺位。相较于长江、淮河等流域的法治保障体系，黄河流域的法治保障尤为薄弱。《长江保护法》已经列入人大立法计划，《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》步入正轨已有两年；江苏省按照生态功能区的划分设立了长江(南片、北片)、太湖、洪泽湖流域基层、中级法院等环资审判机构；1950年国务院对于淮河流域也颁布了一系列保障措施。但是目前还没有保障黄河流域高质量发展的具体法律，缺乏一部概括性的法律将黄河流域的生态保护、沿河地区的经济发展模式、跨区域管理、相关主体权利义务的减损或增加用法律条文加以明确。

第三，通过对黄河流域现行有效的法律进行梳理可以发现，中央层级的立法有95件，地方规定的有562件，地方工作文件有332件，地方其他规范文件有200件，地方性法规和地方政府规章有20件[4]，规范黄河流域治理与开发的地方立法大多属于等级不高、缺乏强制力的“软法”，其作为黄河流域高质量发展的法律依据，并未切实发挥法律的保障作用。

3.社会整体法治氛围尚未形成。黄河流域高质量发展法治建设的落实离不开习近平新时代生态文明思想的指引。虽然我国生态文明体系日益成熟，确立了“五位一体”的战略布局以及“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，但是对于黄河流域生态法治理念的宣传不到位，再加上公众欠缺保护流域、自觉守法的意识，致使法治化建设的社会化程度不高。

黄河流域目前的经济发展水平不均衡，尤其是黄河上游的甘肃等地经济发展不够，相较于中游的晋陕豫黄河金三角、中原城市群和下游的黄河三角洲高效生态经济区，黄河上游地区的落后更加明显。[5]不平衡的经济发展状况导致生态文明思想在黄河流域不同区域内的推广和接受程度也不尽相同：在经济开发水平相对薄弱的区域，资源利用与经济效益不成正比，生态环境遭到破坏，在经济发展不能使人民的生活水平达到温饱的情况下暂缓地区经济发展去促进流域生态保护显然是行不通的；在经济水平相对发达的地区，长时间对黄河流域资源的索取也导致诸多生态问题，经济水平的提升与生态环境的保护不成正比，此时地方政府对于环境法治保护理念的宣传，产业转型政策的推广，更可能被公众接受。

在构建完善的法治保障体系，提高全社会的法治保障意识之后，如果没有专业的法律人作出客观、公正、合法、合理的审判，法律就不能发挥惩戒违法行为的作用，失去保障高质量发展和治理生态环境的意义。

三、推动黄河流域高质量发展法治建设的现实对策

我们要遵循习近平总书记的讲话精神，在尊重自然规律的前提下，注重协调保护和治理的矛盾，以绿色为手段，保障黄河流域高质量发展，让黄河造福于人民。要充分发挥法治优势，抓紧顶层设计，推进黄河流域高质量发展。

1.加快完善法治保障体系。在促进黄河流域高质量发展，协调黄河流域开发与治理的关系，推进黄河流域生态文明建设，按照自然发展规律划分管辖范围时，一个健全的、高效的法治保障体系是必不可少的。

首先，要发挥立法的引领和推动作用。要梳理我国目前关于黄河流域的立法数量和种类，在现有的法律基础上有针对性地立改废，使其具有实操性。围绕黄河流域的保护和治理，建构层次清晰、系统全面的黄河法律体系。确定黄河流域生态保护的基本原则，围绕基本原则展开立法工作，取缔过时的法律规范，坚守保护生态环境和促进高质量发展的法治底线，绝不突破生态红线；制定符合新时代发展的法律规范，确保黄河流域法治建设符合最新的发展标准并且具有前瞻性，使执法活动有法可依；地方政府应结合流域实际情况将原则性规范细化落实，制定保障生态红线的地方性法规，对突破生态红线行为，必须加大惩处的力度[6]；对于不能预料的突发情况，黄河流域各省市区要结合本地的实际情况积极变通，构建应急机制。根据流域上中下游的发展差异，合理分配流域的水土等资源，注意环境要素和其他要素之间的联系，根据地理环境和经济水平制定因地制宜的经济发展模式[7]，建立循环高效的经济发展和保护机制。落实生态信息公开和披露机制，使治理过程和发展状况公开透明，充分利用大数据技术，建立全面的资源管理、生态评估、经济监管系统，监控流域的生态环境变化。

其次，要发挥执法的震慑和保障作用，加强黄河流域行政执法体系建设,完善流域和区域相结合的水行政执法机制,落实以河长制、湖长制为核心的河湖执法监管责任体系。[8]明确执法范围和执法标准，充分考虑黄河流域上中下游的经济差异，探索建立跨区域执法的联防联控法律体系，重视黄河河道的复杂程度，按照自然规律进行体系构建。加强流域执法是保护生态环境的关键途径，我们要严防祁连山生态环境破坏、秦岭北麓违建等破坏流域环境等事件的发生,绝不姑息已经发生的违法行为，加大惩罚力度预防非法行为的发生；坚持法律面前人人平等的原则，清查陈年旧案，对违规者及时处罚，严厉打击流域违法行为，促进黄河流域生态健康。

第三，加快黄河专门立法。黄河流域生态环境脆弱不仅有先天因素，人为破坏也是重要原因。企业为了追求利润，经常向沿河流域非法排放废液，造成突发环境事件，如2014年兰州市自来水苯超标和2017年栾川县榆木沟尾矿库6号溢流井坍塌等事件[9]，均产生了较为恶劣的社会影响。现有的政策标准和法律法规应对突发环境事件的能力不足，应该考虑制定一部概括性的以保障黄河流域高质量发展为主线的黄河保护法，将实践中行之有效的经验和事后总结的教训归纳在一起为立法提供理论基础，用强制性规范约束公众的行为，从根源上杜绝违法行为发生，保证在高质量开发流域的同时治理生态环境，可以从区域划分、经济模式、水资源开发与治理、生态补偿、行政执法等方面制定系统性的黄河保护法。

2.创新法律制度体系。随着经济的快速发展以及人民生活质量的提高，不断下降的环境质量以及现有的环保制度早就不能满足人民对于美好生态环境的需要，也不能促进黄河流域高质量的发展，环境法律制度需要不断创新以适应社会的发展变化、满足人民对于美好生活环境的向往、发挥对黄河流域高质量发展的保障作用。首先，国家政策和法律规范应当指导沿河工业转变高消耗低增长的发展模式，在制定经济发展战略时充分考虑到经济增长与环境质量的关系，提高资源利用率，根据自然增长的速度合理使用和分配资源，解决沿河居民因资源分配不均引发的冲突，为高质量发展营造必要的政策环境；按照《环境保护税法》规定的计税依据、税收减免等要求对纳税人合理收税，增加环境投入的成本减轻国家财政的压力，丰富生态补偿的形式，调动公众参与生态环境建设的积极性。其次，借鉴淮河、长江以及英国泰晤士河的治理经验，制定黄河流域生态保护的具体措施，所有公民都是流域保护的义务主体，必须积极承担保护环境的职责；理顺经济发展和政府职能的关系，在企业转变生产经营方式的同时，政府对沿河工业必须严格执行环境影响评价、三同时等环评制度，加强环境管理，提高治理能力现代化。再次，对于国家层面抽象性的环境法通过地方环境立法加以细化，地方立法应该在上位法的框架下不断创新[10]，将经济效益和生态治理相结合，制定操作性强的具有强制力的“公法”，根据黄河流域不同区域的经济发展水平和生产生活方式进行区别立法，以水资源的承载力为标准，完善适合地方高质量发展的法律体制机制。

3.加强关于流域生态保护的普法教育。法律只有得到人民的遵守才能达到立法目的，对于黄河流域高质量发展的法治建设而言，法治观念是不可或缺的理念保障：第一，通过保护和弘扬黄河文化，坚守文化自信，强化黄河文化的感染力和号召力，同时将法治元素融入黄河文化宣传中，加强公众的认同感和归属感。黄河流域的高质量发展离不开公众的参与，当地居民的参与不仅有利于黄河流域法律制定的民主化、科学化，而且降低了执法成本，让法律在阳光下实施。[11]第二，在考虑区域环境承载能力的前提下，利用地域优势发展旅游业。例如，以黄河文化为主题举办的三门峡国际黄河旅游节，对于扩大对外贸易带动区域经济发展和宣传保护环境的理念都极为有利。第三，严格贯彻“谁执法，谁普法”的原则，加强执法部门精准普法的义务，设立流动红旗和奖励机制提高相关部门的积极性。加强对于乡村偏远地区的普法教育，重视居民的环境参与权，对于发展和治理冲突严重的区域进行必要的资源倾斜，弥补当地因为生态保护造成的经济损失，促进全民守法。

针对法律人才欠缺的问题，要提高环境法律人员的专业素质和业务水平，构建环境与资源保护共同体，深化教育教学改革，从源头上培养专注于黄河流域保护的法律人才。

四、结 语

法律规范通过确定经济关系，制定恰当的经济发展模式，明确主体责任，分配流域资源等方式，确保黄河流域高质量发展，协调治理与开发之间的矛盾。针对黄河流域高质量发展法治体系出现的短板和缺陷，必须从加快完善全面的法治保障体系、创新具体的法律制度体系、加强关于流域生态保护的普法教育等方面进行补充和完善。要在党的领导下，对黄河流域进行发展与保护的同时兼顾长远利益与当前利益，实现流域可持续高质量发展。