对财政支出项目预算事前绩效评估工作分析

姬鹏程 宁阳县财政局

财政支出项目预算事前评估指的是按照有关部门的战略发展规划及项目申请书等的要求，合理的运用评估方法，全面评估预算申报项目立项的必要性、经济性、绩效目标设置的合理性、实施方案的可行性和筹资合规性。开展项目预算事前绩效的评估工作有利于事前绩效管理的科学性和客观性。它和事中、事后评估进行了较好的衔接，是全过程预算管理的一部分。不同于事中和事后评估，事前评估把评价的环节前移到申报阶段，能够提高财政支出的资源配置有效率，打造“责任型政府”和“效率型政府”的形象。本文就财政支出项目预算事前评估绩效工作，围绕项目立项的必要性、绩效目标的合理性、项目方案的可行性、项目投入的经济性以及项目筹资的合规性几个方面来进行分析。

一、评估项目立项的必要性

开展事前绩效评估工作的第一步就是评估项目立项的必要性。其中，项目需求评估工作是重点。进行需求评估的目的是探讨项目是否有实施的必要性，如果确实有需求，则要进一步探讨哪种类型的项目更能够满足这种需求。评定是否能够满足需求主要考虑以下几个方面：一是对社会问题的概念理解；二是社会问题存在的范围；三是要识别和区分项目的干预对象。简而言之，就是要评估项目立项的背景。若在项目开始前提出的社会问题根本不存在或者项目提供的服务与社会问题没有关系，也就没有立项的必要性。

开展项目立项评估，主要采用的方法是对现有的统计资料进行分析，或则根据项目提供的资料深入社会开展调查工作。除此之外，评估项目立项的必要性，还要评估项目是否有足够的立项依据，项目中提出的问题是属于市场失效还是属于其他方面的原因，项目是否属于项目申请单位的职责范围，项目是否有当前的政策支持。在评估项目立项的必要性时，要避免该立项项目与其他项目产生重复和交叉，避免造成经济浪费。

二、评估项目绩效目标的合理性

这是开展事前绩效评估工作的第二步。一个项目能否成功，很大程度上与项目的绩效目标的设定有关。绩效目标的设置也关系到预算配置的合理性。在该环节，要对绩效目标是否清晰明确、是否能够进行客观的测量和评估等进行评估，同时也要评估绩效目标的科学性和合理性。如果在项目中，没有体现出清晰的绩效目标，或者设置错了绩效目标，这个项目就不能得到财政支持。

绩效目标的评估不是随意开展的，而是要以需求为基础。申请立项，其最终的目的是能够通过项目的运作解决一些社会问题，如能够满足人们的某种需求，或者能够为人民谋取公共利益，使社会能够向前一步发展。从绩效目标的定义开看，它指的是通过使用财政预算资金，在预计的时间内能够获得预期的产出，达到预期的效果。换句话说，绩效目标即为预算资金的预期效果。实施一个项目，通常可以达到两个目的：一是项目的产出，也就是说通过预算资金的合理使用，在规定的期限内提供了公共的产品和服务；二是项目的效果，它指的是项目的产出给目标对象带来的实际利益，它是一种社会需要的满足。项目的产出很重要，但相对来说，项目的效果更重要，它更贴近于绩效目标的本质要求。

因此，在开展绩效目标评估时，要具体评估以下几个问题：一是项目要解决什么社会问题？项目的绩效目标是否与该社会问题相对应？项目开展的时间线是什么？在不同的时间线上，真正的受众和组织有哪些？二是为了取得目标绩效，项目要有哪些产出？衡量这些产出的指标明确吗？依据是什么？三是绩效目标是否能够实现？要实现绩效目标，需要克服哪些障碍？又有哪些可利用的资源来提高实现的概率？根据有关的规定，评估项目的绩效通常可以从以下几个方面来进行：一是绩效目标的完整性。社会绩效目标是否完整，是否有明确的界定？二是绩效目标的相关性。绩效目标的设定是否与申报单位的规划和职能有关？是否对指标进行了确定？指标能否进行进一步的细化和量化？三是要审核适当性。要审核资金的规模能否实现绩效目标，也就是说审查特定规模的资金条件下，绩效目标是否设置得较高或者较低。如果要完整既定得绩效目标，是否需要提高资金规模或者只需要更少得资金规模就可以完成。四是要评估绩效目标的可行性。即绩效目标的设定，是不是合理的？是否使用了科学的方法进行合理的推算？项目采取的措施是否切实有效？能否在项目规定的时间内实现绩效目标？根据上述问题的综合评估，才能决定是否要把财政资金应用于该项目。

三、评估项目方案的可行性

这是事前绩效评估的第三步。在这一步，主要评估的内容有：方案、可行性研究和预算编制表。在评估了项目的绩效目标之后，要结合绩效目标分析项目是否可以通过可靠的计划来实现绩效目标。一个好的项目方案具有以下几个特点：一是能够尽可能的实现绩效目标；二是能以最少的代价实现绩效目标；三是方案中包含多种应对风险的措施；四是方案实施后不会产生负面效果或者负面效应远小于带来的收益。要实施一个项目，需要人力、物力和资金的支持，其中预算资金十分关键。资金作为成本的一个重要因素，反映了政策方案的可行性。如果预算资金数额十分高，超过了同类型的项目，即使根据目标分析是能够理解的，但其操作性仍旧存在不少问题。所以，在评估项目方案的可行性时，务必要对项目进行具体分析和具体计算，查看其预算编制过程的合理性，编制依据是否充足，预算标准是否在合理范围之内。此外，还要评估项目方案是否设置了应急举措。任何一个项目的操作，理想的项目设想过程和实际操作过程仍存在偏差，它的执行不可能完全按照项目设想的方式来运行。如果出现意外，该项目方案是否有应对的方式来抵抗或者顺应外部的变化，以减少对应的损失，但又不会过多的影响项目实施的进程。如果方案有较好的应变性，说明项目方案的可行性较好。总而言之，要把项目实施过程中可能发生的预想都进行有效的处理。

评估项目方案，国际上通常采用逻辑模型来对项目进行分析和评估。逻辑模型是一个概念体系，它是一个如何实现项目目标的设想。一个项目的逻辑模型是合理的，就能较好的界定一个项目的功能以及影响，并揭示出可能的预期结果。一个好的项目，通常具备较为清晰的逻辑模型，它让评估者清楚的了解到为了达成项目目标可以做一些什么，一定要完成哪些工作才能达成项目目标。反之，一个差的项目逻辑即使在执行过程中十分顺利，也无法实现预期效果。在评估项目方案的可行性时，可以利用逻辑模型这一方法，分析该项目的逻辑模型的优缺点，给出对该项目的可行性的评估结果。当然，处理逻辑模型这一方法外，仔细研读项目文件、对项目成员进行访谈以及了解其他项目、掌握具体的项目情况等，都可以较为清楚的掌握项目可能会带来的预期结果。

四、评估项目投入的经济性

这是项目预算事情评估的第四步。项目投入的经济性，也就是指的成本效益性。它属于一种经济评价，通过把项目投入的成本和预期产生的效果进行分析和比较，让有关部门能够选在较好的投入经济性项目。在评估的过程中，一般可以通过以下几个方面来进行思考：一是完成该项目的真实成本是多少？二是获得预期的绩效目标，是由于投入的成本产生的经济效益吗？三是除了该方案外，有没有更经济实惠的实现预定目标的方式？也就是说还有没有成本更低的方案？四是剩余的资金如何发挥出它的作用？

通常情况下，评估经济投入效益主要用到三种方法：一是成本效益分析法。二是成本效果分析法。三是成本效用分析法。其中，第二种和第三种都是第一种方法的变式。在使用这些方法时，可以先把项目的成本进行量化，通常以货币作为量化的工具。但对收益进行量化的方式则有很多种，成本效益分析法均把货币作为成本和收益的量化物，根据获得的社会净收益来计算经济投入效益。这种方法提供了一个较为通用的项目衡量尺度，能够优化我们的选择。但它的局限性在于要把大部分甚至所有的项目都进行量化，在实际操作种存在一定的难度，很难完全实践出来，也没有技术完全实践出来。因此这种方法并不经常使用。成本效果分析法主要比较成本和单一的非货币化产出。成本效用分析法则与一个非货币化的指标进行比较，该指标包含很多结果。

五、评估筹资的合规性

在项目预算事前绩效评估工作种，筹资的合规性并不是重点评估的环节。但它为效益性的评估提供了前提。一般来说，财政支出项目的资金一般来源于政府的预算资金，也有些来自社会资金，它们相对来说是合规合法的，但在评估项目时，也要对其资金的来源进行分析和调查。

六、结束语

综上所述，财政支出项目预算事前评估工作对于建立良好的政府形象，实现资源的有效配置具有重要的作用。在开展事前绩效评估工作时，要紧紧抓住项目立项的必要性、绩效目标的合理性、项目方案的可行性、项目投入的经济性以及项目筹资的合规性几个方面来进行分析，确保项目事前绩效评估的准确性。