经济新常态背景下地方政府投融资平台转型问题思考

赵亚彬

(中国共产党黑河市委员会讲师团，黑龙江 黑河 164300)

一、地方政府投融资平台的发展

1.地 方政府投融资平台的概念

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司(通常简称城投公司)、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目中。

2.地 方政府组建投融资平台的原因

地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，地方政府据此纷纷组建了各类投融资平台。

3.地 方政府投融资平台的现状

从网上公布的数据来看，截至2018年12月31日，全国地方政府投融资平台监管类有9 027家。根据银监会给出的数据，投融资平台数量排在前3位的省份为浙江、广东和四川，分别为896家、631家和627家。数量最少的是西藏省，只有1家。同时也可以看出，经济发达的东部地区的融资平台数量要多于中西部地区。根据2018年底公布的数据，目前，县级政府投融资平台数量最多，占全部比67.21%，其次是地市级的平台，占比29.56%，省级平台占比最少，只有3.23%。

以黑河市(地级市)为例，自2005年起辖区6个县(市、区)政府都陆续成立了投融资平台(城投公司)。目前，只有黑河市本级的城投公司发挥着一定的作用，其他各县级投融资除逊克县城投公司一家投融资平台还在发挥着一些基本功能外，其他县级投融资平台都处于靠资产出租维持生存的状态。

截至2019年11月，黑河市城投公司贷款资金到位9.09亿元，自有资金到位4.4亿元，完成支付棚改资金11.48亿元。争取省一般债券资金1.2亿元。完成棚户区回迁楼建设工程面积3.5万平方米，完成城区道路改造5 000延长米。由此可以看出，由于我国区域性差异较大，发达地区政府投融资平台确实能够为地方经济发展起到十分重要甚至是关键作用，但在偏远和经济欠发达的县级城市，投融资平台为当地经济发展所做的贡献并不突出。

从全国地方政府投融资平台整体情况看，投融资平台在地方基础设施建设和经济活动中曾发挥了一定的积极作用，同时，也出现了很多必须解决的问题。在发达地区，如果融资规模超过限制，一些地方政府就需要背负沉重的债务负担，金融风险就会加大，严重威胁社会与区域金融系统的稳定，必须结合区域特点为转型升级创造条件。

二、促进投融资平台转型的必要性

1.防范区域内的金融风险

近些年，地方政府所构建的投融资平台扩张投资规模的速度极快，部分省份的负债率已跨越了60%这一警戒线。欠缺秩序的融资扩张会使资金链出现断裂，区域范围内将会出现金融安全问题，而后引发一系列的金融风险事件，不少区域已将化解政府类债务纳入到给财政部门设置的刚性指标系统中，需在落实转型工作时，规范现有平台的运作方式，为后续财务扩张控制创造条件，强化防范金融风险能力。

2.推动城市有序发展

基于投融资平台在融资模式方面的优势，一些地方政府设置政绩目标时，增设了最大规模、最大限度的融资这一目标，这一类资金并不处于财政监管范内，地方政府支出存在随意化的特点，政府将大部分资金都投送到城市开发与基础建设方面，缺少必要的控制，扩张速度过快。盲目投资建设的城市新区中人气较低，资源配置受到影响，不利于城市长远发展[1]。改善投融资平台，从资金源头切入，坚持量入为出的控制原则，以此确立均衡可持续的科学发展目标。

3.促进国有企业改革

国有企业必须面对形势发展，正视改革需要，设计科学合理的改革路线。很多投融资平台都是国有独资型企业，其同样存在转型发展与深化改革的问题。要将平台公司通过改革转变为国有资产运营投资企业，实现从资产管理到资本管理的目标转变。平台公司中大部分都拥有多种类别的政府性资产，其改革与转型可以给国有企业提供经验。

4.规范平台发展

融资平台快速成长，虽然规模扩大，但缺少规范化的运作系统、重复抵押土地资产、政府违规担保及缺乏风险防范意识等问题越来越严重。在无序发展的状态下，出现违约、投资失控及资金链断裂等恶劣状况后，平台信用因此大幅降低，造成金融机构抽贷的结果，平台也面临着破产与重组的困境。受到现有运作模式与环境的限制，其自我改革意识不强，缺乏独立发展动力。中央推出相应的监管措施后，可督促和引导融资平台转变发展模式。

三、投融资平台现存的问题

1.资本运作缺乏规范性

政府通过政府信用来支持投融资平台运作，其信用与偿债能力较为突出，借助这一优势在当前的资本市场中占据优势地位，经常会出现过度融资的情况。为完成各个融资业务，金融机构、平台公司与地方政府达成共识，运作期间经常会出现不按规定放款、平台互保与重复抵押等状况，通过平台获得的资金，可不算在财政预算之内，支出受到的约束较少，挪用融资的行为时常出现，存在严重的投资风险，区域金融生态也会受到影响[2]。

2. 资产整合存在风险

在城市建设发展过程中，平台公司一般在账面上会积累资产，但运作环节中，却存在资产手续不规范，许多项目根据政府指示抢建设、抢工期，缺少手续，决策程序不规范，后续确权被阻碍，项目无法构成有效资产；资产应有的效益也无法发挥出来，建设体育设施、文化设施等公益性项目时，大多是为了赛事或开展文化活动而立项，由平台承接建设任务，但在后续环节中，任务被移交给相关的职能部门实施管理，虽然从账面上看，平台公司握有资产所有权，但却很难形成现金流。当地政府负责划转平台需要的资产，牵扯的利益部门有很多，整合资产时存在的风险比较大。

3.治理结构不完善

投融资平台存在政企不分的特征，其组织成员是由当地政府指派的，本身也属于政府组织体系，虽然在名义上设置了总经理与董事长，但仍旧按照政府部门干部实施管理。尽管从名义的角度来看，需要自负盈亏，但运作期间根据政府的指令处理事务，始终将社会效益与政府效益放在首要位置，并不重视经济效益[3]。受到运作模式与具体身份的影响，平台公司的监事会与董事会等治理机构并不能切实在运作平台时发挥应有的效用。

4.粗放化的经营管理模式

基于平台所具有的政府属性，政治因素需要被优先考虑，无论在运作项目还是管理经营的环节中，都必须关注政府要求，对有市场需求的考察比较少，最终创造的效益与运作效率都不高。设置项目时，前期产出测算与策划准备不到位，投入资金多，形成的产出却比较少；部分项目任务繁重、时间紧迫，筹划阶段并未全面考察招商运营与功能定位，形成不必要投资，还有项目需二次投入资金；有的项目在建设期间随意调整设计内容，施工量被随意增加的同时，超造价、超预算与超概算等情况频发，项目成本增加；子公司过度依赖母集团，缺少参与市场竞争的意识，缺少完备的经营考核标准。

5.缺乏必要的人才储备

政府支持的投融资平台工作范围广、内容复杂，包括法规政策、经营管理、工程建设及资源管理等，针对新时期进行转型的需求，必须解决人才储备问题。大多数平台的组成人员都来自于地方财税与城建部门，受到既有工作习惯的影响，仅关注如何完成上级交办的任务，对于市场经营环境并不熟悉，处于关键的执行层岗位上，阻碍平台执行决策。在聘用新型专业化人才时，还需面对岗位匹配与薪资待遇等问题。除上述问题外，地方政府管控过严、政企协调问题等也拖慢了平台转型的步伐。

四、促进投融资平台转型的对策

1.确定平台转型方向

要为平台转型制订发展战略。平台公司要结合当前实际，对历史发展经验进行分析总结，以现有的外部与内部环境为转型基础，把握未来的发展需求，确定过渡阶段能够发挥出作用的战略举措，找准发展定位，明确发展方向。以城市开发项目为主，形成竞争优势，在政府的有效支持下切实满足转型需要，实现相应的目标，为平台的长期发展打造优质外部条件。进一步提高金融结构与经济结构匹配度,结合当地经济发展实际通过多种金融手段，支持当地中小企业融资需求，分担融资风险,对符合政策支持条件的企业和优质民营企业提供增信担保，增加民营企业增信示范项目，对暂时面临资金困难的中小微企业续贷倒贷提供应急周转支持等。有条件的地方应结合自贸区建设，通过海关监管机构、保险公司承保、物流公司监督、金融机构共同合作提供资金支持的物品质押形式，降低质押融资风险，提高融资效率。

2. 防范债务风险

在投资决策时需保持谨慎的态度，坚持采取预算管理、分级审批及公开化预算管控制度，在现代议事制度引导下，依照平台公司情况，明确规定投资数额与投资方向。

对融资渠道实施多元合规保护，形成具备结构化与多元化特征的融资渠道，同时，还要运用多种发展措施，对资金链与资金进行保护。提高依规经营的认识，形成专门负责该项工作的监察审计部门与法务部门，围绕多种类别的融资活动开展内部审计。要有专业的中介机构，针对平台的融资运作活动实施外部审计，确保政府的债务同样具有较强的可控性[4]。投资平台应具备风险意识，针对未来一定时期的到期类债务形成还款规划，明确基本保障措施。参考自身债务状况与城建需求，设定融资规模，及时与主管部门沟通。另外,平台在承担公益性的业务与项目时，需与政府进行沟通与协调，掌握资金的具体来源。

3.提升治理水平

平台公司需明确与地方政府之间的关系，在现有发展阶段中，与政府进行沟通与协调，确保购买服务符合规范，将风险链条切断。清晰设置公司层阶，规避管理失控。强化财务管理能力，投融资平台最主要的任务就是融资与投资，运作资本是其核心业务。其管控财务时，不仅要完成基础性的会计核算任务，同时，还要做好财务方面的监督、服务与管理工作。通过财务管理工作给企业决策与经营提供必要的支持。调整内部治理结构，将资本结构看作发展的基础，学习其他经营状况良好的投融资平台企业的管理理念，全面吸收新进的会议制度与决策机制，确保转型后，投融资平台可形成更强的决策能力；针对子公司，完善股权结构，借助财务委派、派出高管人员、定期审计及统管人力资源等制度，强化对其管控力度，保护平台公司的合法利益。

4.完善资产整合工作

平台公司应在资产重组环节展开优化工作，对处于多种不同模块中的资产进行优化重组和集中管控，以此达到平台运行效益维持在较高的水平线上，增加资产带来的收益。对其他资产经营管理主体进行学习，重点学习其创新化经营思路与经营管理，提升收租收益，发展主力公司，支持新兴产业的成长与发展，强化品牌建设。

5.强化约束机制

调整平台公司的原有用人理念，形成兼具理想与担当的干部队伍。面对平台现存的转型需求，需要使员工具备一定的经营意识和能力，从职位结构、年龄结构与专业结构等方面来完善骨干队伍，增加具有专业优势的人力资源比例。根据市场发展形势与平台公司发展目标改进行政人事管控机制，在招聘、培训、绩效评价与薪酬待遇等方面做出调整。做好目标管理工作，基于上级主管部门提供的政府考核指标，需结合市场经营与平台公司的具体情况，形成合适的指标，完善考核系统，形成科学发展目标。

各地方政府应充分重视投融资平台建设，尽管此平台在建设和开发城市活动中发挥了重要作用，但在完善资金条件的同时，也形成了诸多风险。平台公司需面对债务持续膨胀与中央监管力度持续增强的双重压力，为探寻健康的发展方式，需强化平台功能，提升管理经营水平，同时，创新业务模式，与政府形成稳定畅通的协调沟通机制，对外部市场进行有效拓展，全面做好转型准备工作，通过转型继续维持平台的生命力。