21世纪我国乡村教师政策的交叉组合、逻辑起点与反思超越

万红梅， 唐松林

(1. 湖南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410082； 2. 湖南城市学院 马克思主义学院， 湖南 益阳 413000； 3. 湖南大学 教育科学研究院， 湖南 长沙 410082; 4. 湖南文理学院 师范学院， 湖南 常德 415000)

乡村振兴是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要战略。乡村振兴关键在乡村教育，乡村教育振兴关键在乡村教师。21世纪以来，乡村教师政策交叉组合，强力出击，成绩斐然，但仍存在诸多历史遗留问题：如“超编”与“缺人”、大学生“下不去”、优秀教师“留不住”、生活与学习条件较差、教师知识更新缓慢等，不一而足。乡村教师的引入、退出、忠诚、呼吁等相关政策体系的进一步镕铸，要求我们对21世纪以来我国乡村教师相关政策进行梳理，重审其成效，总结其经验，进而为今后乡村教师发展政策制定提供合理依据，充分深化乡村教师发展，促进城乡教育发展平衡，助推乡村教育振兴。

一、交叉组合：21世纪我国乡村教师政策之多样性

21世纪以来，我国针对乡村教师发展长期存在的问题，在制度、扶助与厚生方面交叉组合、强力出击，起到了立体整治作用。

1. 严格标准：以教师资格制度规范乡村教师发展

教师资格制度是21世纪初期教师政策之纲。一流的师资是一流教育的重要保障,建设一流师资队伍应该优化师资结构，健全教师管理制度[1]。2001年国务院发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(以下简称《决定》)中强调：“大力推进中小学人事制度改革。全面实施教师资格制度，严把教师进口关。推行教师聘任制，建立‘能进能出、能上能下’的教师任用新机制。建立激励机制，健全和完善考核制度，辞退不能履行职责的教师。”[2]以教师资格制度为工具，国家对乡村教师发展不规范问题，进行了大刀阔斧的改革。

(1)严把“进口关”

从2001年开始，乡村教师发展从粗犷向集约方向发展，其政策集中体现在教师资格制度的试点、推广、全面实施上。教师资格制度是对教师实行的法定的职业许可制度, 是国家对专门从事教育教学工作人员的最基本要求[3]。各地政府竞相采取措施，“全面实施教师资格制度，规范乡村教师队伍建设”[4]。教师资格制度为乡村教师的选拔提供了现代标准，逐步为乡村教育输送了更合格的乡村教师，为提高乡村教师队伍素质与乡村义务教育质量提供了政策保障。

(2)清退乡村代课教师

《决定》中提出“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”[2]。2006年3月27日教育部宣布：“2005年我国中小学代课教师约44.8万人，分布在农村公办中小学的约30万人。随着农村义务教育经费保障机制的完善，各地将通过优化教师资源配置，创新农村中小学教师补充机制，加大城镇教师支援农村教育力度和推进中小学布局结构调整等措施，确保农村学校合格教师的需求。可以预期，在很短时间内将把44.8万代课人员全部清退。对其中学历合格、素质较高、取得教师资格的代课人员可以根据需要，参加当地统一组织的新聘教师公开招聘。”[5]各地政府制定相应政策，逐渐清退乡村学校代课教师。陕西省印发《关于加快中小学布局调整和优化教职工队伍，确保农村义务教育投入的意见》，各市结合实际情况，也出台了有关文件，认真加以落实[6]。黑龙江省市县各级政府对《决定》和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》的贯彻执行做了全面部署[7]。江西等六省(自治区)通过核编定编，农村中小学教师队伍进一步精简优化[8]。四川、山西、广西、宁夏、辽宁、湖南、湖北等其他各省(自治区)都采取措施清退不合格乡村教师。

(3)解决乡村教师工资拖欠问题

我国着力解决乡村教师的工资拖欠问题，以确保乡村教师工资按时发放，为乡村教师提供基本的生存保障，进而减少优秀人才引进的阻力，缓解留不住合格教师问题。2003年9月，国务院发布了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，提出要“设立教师工资专户，按国家规定标准及时足额发放农村中小学教师工资，不准发生新的拖欠”[9]，为乡村教师发展提供了基本的物质保障。

2. 专项计划：以人力补偿政策扶助乡村教师发展

教师资格制度在规范乡村教师准入标准，清退大量不合格乡村教师的同时，也加剧了乡村学校长期存在的“缺人”问题。为此，从2004年开始，一系列人力补偿政策应运而生。

(1)“硕师计划”

“硕师计划”是2004年颁布的“农村学校教育硕士师资培养计划”的简称。“从具有推荐免试硕士研究生资格的高校中，选拔部分优秀应届普通本科毕业生，录取为‘硕师计划’研究生，并与地方政府教育行政部门签约聘为编制内正式教师。在县镇及以下农村学校任教，服务期三年，并在职学习研究生课程。第四年，到培养学校脱产集中学习一年，毕业时获硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书。”[10]它在补充乡村教师数量短缺与提升乡村教师整体素质方面，起到了一定的作用。

(2)“特岗计划”

2006年，教育部颁布的《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》(教师〔2006〕2号)指出：“省级教育行政部门要结合本地实际，将特设岗位落实到受援学校，并认真做好教师招聘、岗前培训、跟踪服务和评估等各项工作。省级财政部门要负责统筹协调特设岗位的经费保障。”[11]这些规定引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作，逐步解决农村师资总量不足和结构不合理等问题。

(3)“免师计划”

2007年5月，教育部会同财政部、人事部、中编办下发了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》(国办发〔2007〕34号)，规定在全国六所教育部直属师范大学推行师范生免费教育(2018年更名为公费定向师范教育)。“在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费；免费师范生四年毕业以后一般回生源所在省份中小学任教，到中小学任教的每一位免费师范生都有编有岗。”[12]免费政策的制定实施，“能够帮助师范生扫清经济、就业、深造等多个方面的障碍，在一定程度上体现了国家政策的偏向”[13]。

(4)“援教计划”

2006年的《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》(教人〔2006〕2号)提出，“积极做好大中城市中小学教师到农村支教工作；认真组织县域内城镇中小学教师定期到农村任教；积极鼓励并组织落实高校毕业生支援农村教育工作；组织师范生实习支教；积极开展多种形式的智力支教活动”[14]。

(5)“轮岗计划”

2014年，教育部印发的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(教师〔2014〕4号)明确提出，“推动建立科学完善的校长教师流动机制，重点推动城乡学校之间交流轮岗，优质学校和薄弱学校之间交流轮岗，中心学校与村小学、教学点之间轮岗”[15]。“轮岗计划”与“援教计划”的意义，不只是全面提升乡村教师专业水平，更重要的是营造了一种关注乡村教师与乡村教育的忧患意识与社会风气。

3. 厚生惟实：以社会地位促进乡村教师吸引力的提升

如果说教师资格制度是奠定教师发展的现代化标准，人力补偿专项计划是保证数量短缺的有力支撑，那么，厚生惟实才是乡村教师队伍建设正根铸基的伟大工程。从2013年开始，我国的教育资源逐渐向乡村教师倾斜，城乡均衡发展便成为乡村教师政策的主题。

(1)资源分配倾斜

2016年7月，国务院下发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发〔2016〕40号)，“实行乡村教师收入分配倾斜政策，使乡村教师实际工资收入水平不低于同职级县镇教师工资收入水平；合理设置乡村学校中级、高级教师岗位比例；落实中小学教师职称评聘结合政策，确保乡村学校教师职称即评即聘；将符合条件的边远艰苦地区乡村学校教师纳入当地政府住房保障体系，加快边远艰苦地区乡村教师周转宿舍建设”[16]。

(2)待遇奖补倾斜

2013年9月，教育部、财政部下发的《关于落实2013年中央1号文件要求 对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》提出，“根据教师工作、生活条件的艰苦程度等因素合理分档确定，重点向村小和教学点倾斜、向条件艰苦地区倾斜，不搞平均主义。中央财政在农村义务教育经费保障机制改革经费中增列综合奖补资金，将义务教育乡村教师生活补助政策落实情况作为奖补因素之一”[17]。

(3)建设专业发展服务体系

2018年3月，教育部颁发《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》,强调“加强县区乡村教师专业发展支持服务体系建设，强化县级教师发展机构在培训乡村教师方面的作用；注重新课标新教材和教育观念、教学方法培训，赋予乡村教师更多选择权，提升乡村教师培训实效；推进乡村教师到城镇学校跟岗学习，鼓励引导师范生到乡村学校进行教育实践”[18],进一步对乡村教师进行培训与教育，努力提升乡村教师的整体素质，从而全面提升乡村教师专业化水平，努力建设一支卓越的乡村教师队伍。

标准、补偿与厚生，“是这一时期的政策之纲，对于增加义务教育阶段教师的数量、提升乡村教师质量，以及促进乡村教师队伍结构合理化等方面起到了很大的作用”[19]。它在一定程度上消解了乡村教师数量不足、能力欠缺、结构欠优等问题，提升了乡村教师队伍的整体素质与综合水平，促进了城乡义务教育均衡发展。

二、逻辑起点：21世纪乡村教师政策之合理性

就本质而言，21世纪乡村教师之“交叉组合”政策，立足于教师幸福、城乡教育均衡与民族复兴之科学与正义的逻辑，突显了政策的公平价值与人文精神。

1. 价值逻辑：追求乡村教师个体幸福

21世纪的乡村教师政策，逐渐超越以往功利、效率的价值取向，直面乡村教师的生存不利处境与城乡教师发展不平衡的问题，体现出提升“乡村教师幸福”的价值取向。

(1)实现人的自由流动

2001年5月，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》提出“能进能出、能上能下”的教师任用机制。国家针对城乡教育差距，制定了一系列乡村教师准入、提高及流动的相关政策。其不对人才自由流动做机械与刚性限制，体现了对人的自由、权利与尊严的尊重。强调乡村学校的用人自主权，根据乡村教师的特殊性制定专门的乡村教师聘用、培养、奖励、薪资制度，是有效解决乡村教师社会角色冲突的有效途径[20]。

(2)给予“弱势”补偿

教师职业需要由高到低有如下几种倾向：献身倾向、成就倾向、兴趣倾向、实利倾向[21]。农村教师从教主要是实利倾向[22]，可见当前需要先满足乡村教师的生活需要[23]。针对乡村教师工资被严重拖欠、乡村教师数量严重不足的情形，教育部于2000年4月颁发的《关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见》(教基〔2000〕20号)规定，“到贫困地区的支教人员工资、差旅费、培训费等费用由支援地区的财政部门负担；受援地区应为参加支教的人员提供免费住宿；实施对口支援的相关部门应在职务评聘、转正定级等方面制定优惠政策，鼓励教师和管理人员到贫困地区学校任教，对做出显著成绩的要予以表彰奖励”[24]。2015年6月，国务院印发了《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，提出全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，逐步形成“越往基层、越是艰苦，地位待遇越高”的激励机制，“进一步促进贫困地区义务教育的普及和教育教学质量的提高，缩小东西部地区教育水平的差距”[25]。补偿政策向“弱势”倾斜，满足乡村教师基本生活需要，一定程度上增强了乡村教师幸福感。

(3)理顺乡村教师管理体制

2001年，我国首次提出“以县为主”的农村教育经费管理体制。2005年12月，针对乡村义务教育投入主体的不明确，以及投入比例不清晰的问题，国务院又颁发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出了“明确各级责任，中央地方负担，经费省级统筹，管理以县为主”的规定。2009年开始实行教师“绩效工资”。这些连环政策结束了乡村义务教育经费长期无保障、不稳定的尴尬局面，构建了以县为主体的农村教育经费管理机制，切实保障了乡村教师的基本待遇。

2. 科学逻辑：乡村教师发展与社会发展战略耦合

“政策变迁的结构和进程已深深根植于广泛的特定社会形态结构和进程中。谁制定政策？……产生什么影响？这些问题在一定程度上将决定并且被决定于一个国家的政治结构、经济体制和文化力量。”[26]21世纪，我国乡村教师政策与国家振兴战略“耦合”尤其明显。

(1)与科教兴国战略耦合

21世纪是以科技创新为主导的世纪，科技的进步离不开教育事业的发展。江泽民在继承邓小平“教育基础论”和“科技关键论”的基础上，提出了科教兴国战略。2003年，温家宝提出“尊师重教与国家兴亡”相联系的命题，号召全社会都应尊重教师，尤其是工作在偏远地区、落后地区的乡村教师。这意味着，科教兴国战略、乡村教师整体素质、农村义务教育持续健康发展、教师生存待遇与生活水平是同一发展过程。

(2)与全面建设小康社会耦合

2003年10月，中共十六届三中全会提出了科学发展观：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”以科学发展观为指导、全面建设小康社会的思想，蕴含着“以人为本”的人才强国战略思想[27]。2007年8月，胡锦涛在全国优秀教师代表座谈会上指出，“大力倡导尊师重教，大力发展教育事业，大力提高全民族素质，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴提供强大的人才和人力资源保证”[28]。为深入贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会，各级政府把教育摆在优先发展的战略地位，特别重视农村教师队伍建设，千方百计帮助农村教师排忧解难，并且提出要满腔热情关心教师，努力改善教师的工作、学习、生活条件，为教师教书育人创造良好环境[29]。

(3)与乡村振兴战略耦合

“中国社会是一个乡土社会，中国文化的本质是乡土文化，故而，振兴乡村显得尤为重要。”[30]2017年10月，党的十九大报告首次提出了实施乡村振兴战略；2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》。贯彻落实这一规划要进一步统筹城乡发展，促进城乡一体化进程，不断提升乡村就业、生活、教育等各方面的吸引力，重构乡村社会生态[31]。2018年5月，国务院发布的《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》指出，“要全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，紧紧围绕实施科教兴国战略和乡村振兴战略，切实履行法定职责，高度重视乡村义务教育，全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设和管理。到2020年，基本补齐两类学校短板，进一步振兴乡村教育，基本实现县域内城乡义务教育一体化发展”[32]。实施乡村振兴，关键在人。关照教师，是为乡村提供公平而有质量的教育。

3. 正义逻辑：城乡教育平衡发展

中国乡村教育发展是在不断地解决矛盾中前行的，先后经历了“农村教育集体办”、“地方办学、分级管理”和“以县为主”的艰难历程。期间，我国逐渐实现了农村义务教育责任从“主要由农民承担”到“主要由乡镇承担”再到“以县为主”的管理体制转变。

(1)解决城乡教师“同工不同酬”的问题

20世纪90年代以来，我国的“普九”工程超出了农村经济承受力，不仅加重了农民负担，而且出现了“农村教师与城市教师长期的同工不同酬现象，严重地影响着教师队伍的稳定，出现了乡村教师大范围的流失现象”[26]。针对这一情况，国务院于2002年6月发布的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》(国办发〔2002〕28号)提出，“农村中小学教职工编制方案，核定学校的教职工编制；确保国家统一规定的农村中小学教职工工资按时足额发放；完善人事编制管理制度，加强农村中小学教师队伍建设，农村中小学不得超编聘用人员，不得使用编外人员顶编在岗工作，要积极稳妥地做好农村中小学教职工分流工作”[33]。“以县为主”成为义务教育治理的主要方式，城乡教师“同工不同酬”的问题逐步得到解决。

(2)逐渐提高乡村教师待遇

除乡村教育环境艰苦以外，乡村“空心化”现象严重[34]。乡村教师作为深入乡村社会的国家代表被推到台前，被要求担负起他们难以胜任的过多角色[20]。2013年9月，教育部、财政部印发了《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》，按照“地方自主实施、中央综合奖补”原则，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。2017年1月，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划的通知》《国务院关于印发“十三五” 推进基本公共服务均等化规划的通知》等文件，再次强调要全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策[35]。这些政策过程常受稳定的渐进主义逻辑驱动，但不管政策如何演进，它始终坚守城乡教育平衡发展的主题。

(3)理顺了乡村教师保障体制

2001年5月，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》提出，“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”[2]。“以县为主”的教育管理体制虽然能保证教师国标工资基本按时发放，但由于县域经济发展十分不平衡，生均公用经费下降、危房改造配套资金缺位，农村学校仍然十分困难。因此，2005年12月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”[36]的农村义务教育经费保障新机制。

三、执行偏差：21世纪我国乡村教师政策之实践反思

21世纪以来，在交叉组合政策下，我国乡村教师发展在追赶城市教师的艰难历程中，其根深蒂固的“下不去、留不住、用不上、出不来”等问题得到了明显改善。但是，乡村教师发展的不利处境及其作为乡土知识分子的主体意识与生命魅力等，还有待进一步彰显。

1. “等”政策:内驱性不足

长期以来，“城乡教师的知识权力呈现不对称性，使城乡教师之间出现一种知识及其权力的支配与依附的关系”[37]。乡村教师养成了一种被动、观望，甚至自卑地坐等上级政策的习惯。“其作为生命存在特征的生命潜能被外在力量束缚、被自己忽视。”[38]

(1)自治精神阙如

乡村教师的自主改造与发展意识和能力未得到唤醒、尊重与开发。“在现代化的教师专业发展模式中，乡村教师被‘他者’的指令规约着，生命没有得到足够的尊重与应有的释放。”[38]他们面对自我需求未能满足、个人诉求尚未表达等长期存在的问题时，不是以一个主人翁的姿态，以诉求、对话与创造的方式，主动地反省、变革与创新，而是对自己的命运处于一种无奈、忧虑、苦闷，甚至睥睨的心理状态；他们忘记了自己作为乡村知识分子角色的责任与使命，故其内在的天赋潜力、奋斗精神、主人翁意识等内驱力量没有得到释放。乡村教师普遍缺乏科学的自我认同。但身份认同不仅可以通过影响教师的职业观、职责观、力行观等去制约教师的实际教育教学进程与成效，还能弥补和解决教师学历不高、责任不强、待遇不高、地位不显等问题[26]。

(2)参与机制缺乏

长期以来，我国乡村教师发展政策主要考虑外力驱动机制，即通过强力管控把乡村教师管住、留住，但是针对人的精神自治与主体意识考虑较少。一方面，许多专家在制定相关教育政策时，“一味地凭借自己的纯粹理性，甚至想当然，盲目地制定计划，提供方案”[37]。他们“很少深入底层，聆听乡村教师内心的声音，很少与乡村教师深入平等地交往与对话”[37]。即使专家们有时聆听乡村教师的心声，却不一定能唤起其心灵怜悯与真诚同情，并设身处地为乡村教师思考与解决。另一方面，乡村教师发展政策缺乏底层的声音，他们的诉求、意见得不到表达。长期存在的城乡教师发展不平衡的状态，让乡村教师意识到自我差距，甚至感觉心理不平衡，但他们觉得自己话语权不足，没有说话的渠道，“发不了声”，他们在“自我感觉边缘—不发声—失去知识话语权—真边缘”中恶性循环。

2. “套”政策：“精准性”不够

21世纪以来，受“少数人先发展起来”思想的影响，乡村教师管理崇尚“效率优先”。虽然，这在一定程度上关注了乡村教师发展的需要，但是有些地区仍存在“套”政策的现象，即通过夸张事实、捏造数据，甚至弄虚作假等手段，钻政策的空子，套取和索要国家政策。这些都不能从根本上解决乡村教师存在的突出问题和矛盾，因而城乡教师发展平衡依旧遥远。

(1)夸大问题或改头换面“套取”政策

“套取”政策主要表现在对乡村义务教育经费保障方面。中央财政一直强调重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分贫困地区，但由于我国中西部人数太多，需要支持的范围太广，其信息获取与资源配置的科学性，主要来自基层信息。所以，中央财政对乡村义务教育经费的支持，并不能事无巨细。“从教育制度的层面看，我国现行的教育制度实际上仍存在着较严重的城乡分野，存在着教育计划的认可与教育资源配置上的某种不平等的倾向。”[26]县域教育行政部门常常采用夸大其词，或改头换面“套取”国家政策，致使国家支持层面不能精准扶贫，导致部分贫困地区资源长期短缺、城乡教育资源分配长期失衡的问题得不到解决。鉴于此，2017年11月教育部办公厅下发的《关于报送2017年乡村教师生活补助实施情况的通知》严正警告：“对乡村教师生活补助实施情况进行统计，确保数据真实、完整、准确、有效，严禁弄虚作假，对提供虚假数据，冒领、套取财政资金的单位和个人，将依法依规予以严肃处理。”[39]

(2)伪装“处境不利者”“索要”政策

在城乡教育一体化与均衡发展的背景下，乡村教师作为城乡教师均衡发展中的“最少得益者”或“处境不利者”，被给予了一定的补偿或优惠政策。罗尔斯认为：“只有使每个人，特别是使最少得益的社会成员的利益得到补偿时，才是解决社会和经济的不平等、财富和权利不平等的有效方法，才是正义的。”[40]但面对补偿或优惠政策，有的乡村学校及其管理部门，存在个人主义、分散主义与本位主义的倾向，充分挖掘自身经济的、历史的、文化的、地理的与社会的特殊缺陷，在乡村教师待遇、住房待遇、工作条件等方面向国家“要”政策，从而造成国家在政策落实中，出现“会哭的娃有奶吃”的现象，这势必会造成资源配置的“精准性”不够，导致城乡教师发展不平衡、不充分的问题难以真正解决。

3. “演”政策：长效机制缺乏

“演”政策主要是许多基层政府在执行乡村教师发展政策时，没有针对乡村人多地广的现状，以及乡村教师发展的复杂性、艰巨性和持久性特点进行深入调查研究，挖掘问题根源对症下药，不能在基层建立乡村教师发展的长效机制。这主要体现在以下几个方面：

(1)“随声是非”之“演”

政策制定者过度倚重上级政策要求，而脱离了本地实际，在落实政策制定的内容和形式上存在“拿来主义”倾向、“照猫画虎”的做法，使得政策过于形式化、内容空泛，甚至一纸空文，因而缺乏可行性，对乡村教师的支持难以落到实处[41]。这样制定出来的乡村教师支持政策，目标任务表达笼统，定量表述缺乏，操作性不够；政策的落实存在随声附和、“口号化”的倾向，极大地阻碍了政策的执行力度[41]。毫无主见、一味盲从的政策实施，使许多乡村教师的思想与行为还停留在农业社会状态。有的人认为，如果随意进行改革，可能对改革者或其所在的学校也会造成伤害。

(2)“发号施令”之“演”

尽管我国城市对口支援乡村教育的工程产生了积极效果，但总体看来，贫困地区与经济欠发达乡村地区获得的支持性资源依然有限，对口支持的长效机制仍然缺乏。农村基层单位普遍缺乏相应管理机构的支撑，缺乏相应立法和规划的实施细则，尚未形成政府统筹、社会有关方面参与、分工协作、齐抓共管的领导管理体制和服务运行机制[42]。一些地方和部门职能不清、多头管理、协调不力的现象依然存在，对乡村教师发展工作缺乏相应的指导、协调和监督。乡村教师的物质待遇和生存环境没有得到根本的、持续性的、法律的、长效的解决。

四、建构长效机制：我国乡村教师政策之超越

笔者依据我国乡村教师发展规律和实践经验、国际社会教师发展的理论成果与实践趋势，根据我国乡村教师发展之科学与正义逻辑，提出了未来乡村教师政策改革的如下建议，以期克服我国乡村教师政策的实践误区。

1. 外力驱动与内在驱动结合：建立忠诚机制

外力驱动只是条件的保障，内在驱动才是真正动力。乡村教师对乡村教育事业的忠诚是乡村教师内在的教育理想、信念、担当与情怀，是认清自己生活方向的坚实力量。乡村教师政策必须唤醒乡村教师的忠诚，强化他们对教育信念的坚守，从而将这种追求和信念转化为精神自治。

(1)选择热爱乡村的教育者

乡村教师的引入，最根本的力量不是把他们限制在那里，而是要尊重他们内心的选择与意志。“必须用自愿的倾向和兴趣来替代它；而自愿的倾向和兴趣只有通过教育才能形成。……首先是一种联合生活的方式，是一种共同交流经验的方式。人们参与一种有共同利益的事，每个人必须使自己的行动参照别人的行动，必须考虑别人的行动，使自己的行动有意义和有方向。”[43]乡村教师发展的最高境界，需要精神和思想上的相对自由，使他们获得人的尊严、权利与创造力。“一个社会必须给全体成员以平等和宽厚的条件求得知识的机会……这样的社会，必须教育成员发展个人的首创精神和适应能力。”[43]只有满足他们热爱乡村、扎根乡村、改造乡村的自由意志，才能使他们心甘情愿地待在乡村任教。只有提升乡村教师的职业认同感、幸福感和获得感，才有利于有效化解当前的社会角色冲突[20]。

(2)满足大学毕业生回乡的愿望

毫无疑问，出生于本土的大学毕业生，他们能真切理解默默耕耘在山区或落后地区的乡村教师的心声、愿望和期盼[44]。因此，需要建立一种以本乡大学生为主体的乡村教师资源，恢复乡村教师的“亲缘”关系，使他们享受到一种为家乡释放创造潜力、奉献青春与家国情怀的快乐与幸福。

(3)提供实现人生梦想的舞台

乡村教师对留守儿童的热爱，对乡土教育的责任，需要主体精神的释放与交流对话的平台。“认真倾听是教育管理者和乡村教师形成关心关系的基础。作为关心者的教育管理者需要全身心地倾听，了解被关心的乡村教师在实际工作与生活中的现实需要和愿望。”[45]“教育管理者需要关注具有主体性的乡村教师，和乡村教师开展频繁交往与对话，通过思想、话语及行为突破彼此之间的束缚，让乡村教师在对话中了解到管理者对他们真正的关心和对他们生命存在的尊重。”[45]所以，杜威说：“学校教育的目的在于通过组织保证生长的各种力量，以保证教育得以继续进行。使人们乐于从生活本身学习，并乐于把生活条件造成一种境界，使人人在生活过程中学习，这就是学校教育最好的产物。”[43]

2. 公平配置与梯度补偿结合：强化厚生机制

乡村教师队伍的稳定，需要进一步发挥经济杠杆的调节作用，以在公平配置资源的基础上，加大梯度补偿力度，弥补城乡教师之间经济资本、文化资本与社会资本等方面的不对称。

(1)建立逆差序教师待遇补偿机制

逆差序教师待遇补偿是实施“差异补偿”的工资待遇机制，保障不同层级学校教师岗位具有相同的吸引力，实现分配公平正义。为解决乡村教师生存环境较差、学校基础设施不足、精神文化设施缺乏等问题[46]，根据差异补偿原则，乡村教师待遇可根据越艰苦的地方，乡村教师待遇越高的原则，使那些选择乡村学校任教的教师，可以享受工资福利上的补偿，享受远远优越于城市教师的待遇[45]。“就经济资本补偿而言，需要建立乡村教师梯度工资制度，实行乡村教师特殊津贴制度，改善乡村教师教学设施与生活条件，完善乡村教师的社会保障制度。”[47]可以通过发放住房补助金等激励性政策工具，为没有住房或住房条件差的教师缓解压力。

(2)提供现代知识与文化资源支持

“乡村振兴为新时代的农村治理提供了契机，乡土文化是乡村振兴凝心聚力的黏合剂和发动机，是城乡融合发展的巨大文化资本。”[48]城乡教师文化资本不均衡是由城乡教师文化权利的不对称而导致的。而现代文化知识资源的匮乏与自身乡土文化知识资源的旁落又是导致乡村教师文化资本的不足的直接因素。因此，我们需“重审乡土文化与地方课程的价值，加强乡村教师学习平台建设，唤醒乡村教师作为知识分子的自信”[47]。同时，“需要乡村教师坚守乡土意识，鼓励城乡学校间建立‘伙伴学校’，搭建城乡教师之间的平等对话平台等”[47]。只有在平等意识、差别意识和生命意识三种意识的基础上进行补偿，“才是有意义的、人性的、可持续的”[47]。

(3)着力社会资本的补偿

在网络不发达的时代，偏远地区的教师与大都市的教师之间进行深刻的思想交流的希望渺茫。即使到了网络发达的时代，这种交流的机制也很难真正建立。乡村教师的社会关系单一，让他们普遍缺乏与外界对话交往的机会。因此，要加强乡村教师培训，并且注重培训方式的灵活性。要想保证乡村教师专业发展的自由性、自主性、便利性，需要扩大乡村教师培训网络资源建设，达到乡村教师在专业发展方面“需要什么就能找到什么”“想补充什么就能找到什么”，而且都是免费资源[48]。因此，为了改善乡村教师社会资本的不足，必须：“鼓励‘伙伴学校’与‘逆向流动’，促进乡村教师的‘学缘’关系”，以及“搭建城乡教师之间的平等对话平台，活跃乡村教师社会关系网络”[47]。只有尊重乡村教师不同的生命个体，悲天悯人，乡村教师才能获得充分发展[47]，城乡教师才会和而不同，两者实现真正的平衡与振兴，乡村教师才会从美好的自己发展到美好的群体，再从美好的群体发展到美好的乡村。

3. 项目激励与运行规范结合：流动与巩固机制

所谓长效机制，即是指能长期保证制度的正常运行并发挥预期功能及成效的制度体系。它除了忠诚机制与厚生机制以外，还需要从如下方面着力：

(1)强化进入机制

地方政府和教育行政部门应以国务院2015年6月印发的《乡村教师支持计划(2015—2020年)》为抓手，制定具有一定针对性、可行性和操作性的地方配套政策，拓展乡村教师补充渠道，完善乡村教师培训，提高乡村教师待遇，提升乡村教师地位，统一乡村教师补充机制，为乡村学校持续输送大批优秀高校毕业生[49]。努力建成规模适当、结构合理、素质优良、扎根乡村的教师队伍，为教育现代化提供坚强的师资保障[44]。乡村教师政策创新内容的覆盖面要广，“需涵盖到乡村教师培养、引进、评价、激励、流动等各个环节，从乡村教师‘进入’教育场景到持续发展都要成为教育政策的明确内容”[50]。

(2)建立退出机制

“能进能出、能上能下”行之有效的退出机制，能让不合格的教师从教师队伍中淘汰出局，让优秀教师从合格教师中脱颖而出[50]。因此，2010年5月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确提出，“要健全教师管理制度，不仅要完善并严格实施教师准入制度，严把教师‘入口’关，而且还要完善教师退出机制，形成一个良好的教师更新机制”[51]。在建立相应准入机制的同时，应建立不合格教师退出机制，包括换岗、分流、辞退、再教育等形式，使乡村教师队伍整体形成自由流动、上下自如的动态平衡格局。

(3)反馈、呼吁与校正机制

教育管理者要通过认真倾听、频繁交往与对话、深入研究等方式，了解乡村教师专业发展的实际需求，实施分层分类的乡村教师素质提升专项计划[45]。所有相关部门应对乡村教师培养的课程体系、教学体系、实践体系、沙龙体系与支撑体系等，进行全面的调查研究，把握问题、分析症结、反思建构，使乡村教师对自身职业产生神圣感，以加强其专家技能、匠人精神、乡土情怀与协同意识，实现乡村教师与乡村振兴的深度互动。

提高乡村教师地位，是在全社会营造一种“国将兴，必贵师而重傅；贵师而重傅，则法度存”(《荀子·大略》)的集体意识。社会舆论应呼吁将尊师重教的意识贯穿政策制定与实施的全过程。“必要的政策研究不能仅仅局限在政策制定前期，政策执行过程中的宣传解读、内容分解、资源投入、协调与监督都应该成为政策研究的一部分”[50]。乡村教师应有机会直接参与政策制定与实施，发挥乡村教师对乡村教育与乡村社会了如指掌的特长，使他们与学术专家、政府部门研究者共同参与、协调研究，“在中央和地方之间，以及相关部门之间应建立和完善沟通和协调机制，协同推进，共同发力”[50]，方能建设科学的综合政策体系。

乡村教师队伍的建设、实施和调整过程具有长期性、复杂性与艰巨性特征。乡村教师政策不能盲目守旧，要在文化审美中创新更迭。它不是一劳永逸、一成不变的，必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。这就要求我们认清形势、合理规划、统筹安排，强化其长效性，使政策真正落地、落实。