论监察信息公开正当法律程序的制度构建

孙诚钰

《监察法》实施以来，监察机关在行使监督、调查、处置等职权中，需要对公民、法人或社会组织的人身权、财产权采取一定的强制措施。从保障当事人及相关利害关系人合法权益的角度，应当依法保护公众及相关主体对有关监察信息的知情权。基于构建监察信息公开主体、步骤、顺序、时限以及法律责任等相关法律制度的需要，本文以现行监察信息公开程序的实证考察为基础，深入分析我国监察信息公开程序设计需要考量的正当程序要素，以期为我国监察信息公开程序机制的完善提供借鉴。

一、现行监察信息公开程序的实证考察

《监察法》实施以来，对遏制职务违法犯罪发挥了重要的作用，但《监察法》的监察信息公开制度尚存在如下缺漏，亟待补充、完善。

(一)依申请公开监察信息制度缺失

由于《监察法》没有规定依申请公开监察信息制度，对于利害关系人是否可以申请公开相关监察信息，实践中各地监察机关的做法不尽相同。只有少数市的监察委员会允许公民、法人和其他组织依申请获取相关信息，绝大多数的地方监察机关对于是否可以依申请公开监察信息不置可否。

(二)监察信息公开审批机制缺乏

监察信息的公共性、涉密性、隐私性、复杂性决定了监察信息公开应当建立监察信息公开的审批制度。实践中，监察机关内部往往设立有专门负责信息公开或发布的部门或机构。针对重大、敏感的监察信息，监察机关在公开之前往往会非常慎重地报请本级党委或上级监察委员会审批。但客观地说，现行《监察法》并未规定监察信息公开的审批制度，由此导致实践中标准难以统一和把握等诸多问题。

首先，《监察法》没有规定需要履行审批程序的监察信息。到底哪些监察信息公开需要履行审批程序，哪些监察信息公开不需要审批，人们不得而知。事实上，并非所有监察信息都需要履行审批程序。《监察法》没有明确规定需要审批才能公开的监察信息对象，导致实践操作的混乱。被调查对象及其家属、利害关系人等更是无从知晓监察信息公开的审批流程。

其次，《监察法》没有规定监察信息公开的审批机构。有的地方监察信息公开由专门负责监察信息的领导审批，有的则采取集体研究方式；有的监察机关采取内部审批流程，也有个别监察机关采取外部审批模式；在外部审批程序中，有请同级党委审批的，也有报请上级监察委员会审批的。

再次，《监察法》没有规定监察信息公开的审批时限。从正当程序视角来看，无论是内部审批流程，还是外部审批机制，法律、法规都要规定一定的审批时限，以保证被调查人及其家属、利益关系人的期限利益以及对相关信息实质内容的合理期待。

(三)监察信息公开缺乏风险评估机制

监察信息的公共性、涉密性、隐私性、复杂性决定了一些监察信息的不当公开可能会给国家、企业、民众造成难以弥补的损失。比如，涉及上市公司高级管理人员的相关监察信息，如果不当公开就可能导致该公司股票市值的严重震荡，给广大投资者、债权人及公司造成不应有的损失。目前，各级监察机关结合工作实际构建的监察信息公开风险评估机制，的确能够在很大程度上减少监察信息公开给国家和社会公共利益造成的损害，但这毕竟属于“事实”层面的范畴，规范统一的监察信息风险评估制度亟待从法律层面构建完善。

(四)监察信息公开救济制度模糊

当事人在申请公开监察信息时，监察机关往往会采用各种理由予以拒绝，如当事人申请理由不明确，申请公开的信息涉及国家秘密、商业秘密或者第三方权益等，甚至不予答复。在信息公开过程中，如果出现监察机关侵犯当事人合法权益的情形，当事人是否享有请求司法救济的权利，现行法律也缺乏明确规定，《监察法》只是笼统地赋予当事人及其家属有获得国家赔偿的权利。除此以外，如果当事人及其家属申请监察信息公开的合法权益受到侵犯，是否享有司法救济权利，《监察法》则没有明确规定，无法给当事人以救济的途径。

通过梳理可以发现，现有监察信息公开制度存在依申请公开的程序设计缺失，监察信息公开审批机制不规范，风险评估机制阙如，监察信息公开救济制度模糊等问题。完善监察信息公开程序，需要对标正当法律程序原则，填补漏洞，弥补不足。

二、监察信息公开的正当程序构造

正当法律程序原则事实上已在我国法治实践特别是司法事务中得到广泛认同。在监察信息公开制度构建中，也应当作为理念或原则统领整个监察信息公开制度。“综观现代各种程序的运行，要达成其基本的目标、价值标准，就需要具备一些基本构成要素。就绝大多数程序类型来看，正当程序必须具备：对立面、决定者、信息、对话、结果。”[1]167结合监察信息的公共性、涉密性、隐私性及司法属性等基本特征，构建监察信息公开的正当程序应当考量以下要素。

(一)监察信息公开的申请人

监察信息公开制度首先涉及的是申请人问题。根据《监察法》第三条的规定，各级监察委员会依法对所有行使公权力的公职人员进行监察。

监察机关在履职尽责过程中，往往涉及一些具体的案件信息，这些案件信息涉及特定公民、法人或社会组织的人身或财产权利。公民申请公开监察信息的权利一般分为两种情况：一是不涉及申请人直接利益的监察信息公开权；二是涉及申请人直接利益的监察信息公开权。要明确两种情形下监察信息公开申请人的范围，应当首先明白两种情况下监察信息公开的法律性质。

不涉及申请人直接利益的监察信息，类似于政府公开信息。关于政府信息公开的法律性质，学者有不同看法。大多数学者认为“政府信息公开制度本质上是一项具有公共性质的法律制度”“政府信息公开法律制度是一项以满足个人利益为途径、以实现公共利益为根本目的的法律制度”。[2]但是，对于该公民知情权的性质到底属于宪法权利还是一般法律权利，则见解各异。多数学者只是笼统地把政府信息公开申请人的权利归属于知情权，没有详细探究该知情权的性质。只有少数学者认为，应当区分宪法意义上的知情权与一般法律意义上的知情权。“信息对于公民的利益满足有两种类型，因而知情权也有两种性质：一是作为人权的知情权，主体是作为‘人民’构成的国家成员，其功能是构成政治权力的价值目标和正当性基础……二是作为法律权利的知情权，主体对应于具体职权行为的具体公民，其功能是满足人民的人身财产权利诉求。”[3]

笔者赞成上述知情权的分类观点，但对于其主张的“无直接利益相关者的信息申请权”属于人权意义上的知情权，进而只能通过“人民―人大―政府”主权逻辑行使的观点持否定态度。原因是当代行政诉讼原告主体资格有逐渐放宽的趋势，公民提起公益诉讼制度的构建更是打破了上述制度逻辑，公民可以选择司法救济路径直接参与或介入政治国家的公共服务事务。如果将公民的知情权分为宪法意义上的知情权与一般法律意义上的知情权，那么与相关监察信息没有直接利害关系的申请者行使的应当是宪法意义上的知情权，与相关信息有直接利害关系的申请者行使的则应当是一般法律意义上的知情权。

由此来看，不涉及申请人直接利益的监察信息公开申请人行使的是宪法意义上的知情权，涉及自身直接利益的监察信息公开申请人行使的是卷宗阅览权或法律意义上的知情权。为此，监察信息公开的申请人范围应当界定为：申请监察机关应当主动公开监察信息的申请人是开放的，任何人都可以申请；申请查阅与自己及其近亲属的人身、财产直接关联的监察信息的申请人则仅限于利害关系人。

(二)监察信息公开的决策主体

监察信息公开主体是单一决策主体还是复合决策主体非常复杂。首先，《监察法》既有对监察机关的授权，也有对监察机关工作人员的授权。《监察法》第四章绝大部分内容是对监察机关的授权。然而，监察机关的职权事实上又是由监察机关工作人员个人或集体行使的。在监察信息公开中，其决策主体既涉及监察机关工作人员的决定流程，也有监察委员会的集体研究，尤其是关涉被调查人留置、财产扣押等监察信息，一般都需要集体研究决定。

其次，监察信息公开决策主体涉及监察信息第一手信息的收集或保有主体，也涉及监察信息公开的主管部门或上级监察委员会。虽然《宪法》和《监察法》都规定了上下级监察委员会之间是领导关系，但就监察信息公开来说，它不仅涉及监察机关的内部权限，个别监察信息公开还需要外部主管单位和负责人的审批和决定。例如，涉及国家秘密的监察信息，需要国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他有关中央机关决定；涉及商业秘密和个人隐私的监察信息，需要引入商业秘密保有人或个人隐私关涉主体的参与。即使不关涉国家秘密，监察信息的公开往往也需要监察机关的内部审批或上级监察机关审批。总而言之，监察信息公开需要内部或外部等复合主体决定。

再次，政治性与公共性决定监察信息公开中应当引入风险评估制度，以平衡国家、社会与其他社会主体的利益冲突。监察机关首先是政治机关，监察信息可能涉及政治资讯，这就需要引入专家论证与风险评估制度。当然，无论是参与专家论证的专家还是参与风险评估的专家，他们都只是监察信息公开的决策辅助者，不是真正意义上的决策者。真正的决策者是《监察法》明确授权的监察机关及其工作人员。

最后，监察信息公开审批程序应当建立回避制度，即监察信息公开的决定者与监察信息的搜集者、保有者应当适度分开，以保证决策的科学性、中立性。监察信息的内部审批流程、专家论证和风险评估制度以及外部审批制度，都应当建立回避制度，即监察信息的搜集者、持有人需要与监察信息公开的审批人适度分离，以便科学、合理地确定监察信息公开的内容、范围和界限。

(三)监察信息公开的对话机制

监察信息公开的对话机制是指在监察信息公开决策中需要构建辩论、说明义务等意见交涉机制。例如，在监察机关作出公开与否的决定之前，可以考虑启动监察信息公开的听证程序，听取申请人及利益相关人的陈述和申辩。再如，在监察机关作出初步的监察信息公开与否的决定之后，申请人或利益相关人可依据《监察法》第四十九条的规定申请复审、复核。听证、复审、复核程序都是《监察法》明确规定的对话机制。

遗憾的是，《监察法》没有对听证、复审、复核的具体方式作出明确规定。各方当事人只有均在现场进行即兴的对话，最大限度地争论“真问题”，围绕争议焦点理性、平和地辨法析理，才能真正从弗里德曼所说的“内心的声音”服从监察机关的决定。

(四)监察信息公开结论的确定性与层次性

监察信息公开结论的确定性是指有关机关应当根据事实和正当理由作出最终的公开与否的决定，采取强制方式形成的结论需要说明理由。在监察信息公开中，监察机关作出的决定往往都是采取强制方式。事实上，“无论它的形成是以合意抑或强制方式，都要求在公布之时起具有强制力、既判力和自我约束力。除非依法进入另一程序，否则这个结果是不能撤回或变更的”[1]169。无论是主动公开的监察信息，还是被动公开的监察信息，一旦监察机关作出是否公开的决定之后，申请人或利益相关人、监察机关都要受上述决定的约束。

然而，正当程序的奥秘在于层次性与确定性的统一，即程序结论的确定性也具有层层递进的效果。一般来说，一个具体行政行为要经过行政处理、行政复议、司法审查三个确定性结论的洗礼。《监察法》第四十九条明确规定被调查对象对涉及自己的监察处理决定不服的，有权向作出监察决定的机关提出复审以及向上一级监察机关申请复核，有权依据《监察法》第六十条规定申诉、复查，有权依据《监察法》第六十七条规定获得国家赔偿。上述规定正是对正当程序确定性与层次性的规范表述。

从上述三个条文的规定可以看出，无论作出什么样的监察处理，都明显地体现了监察处理决定的层次性，只不过是两个层次还是三个层次而已。不涉及国家赔偿的监察处理决定呈现二级层次性，涉及国家赔偿的监察处理决定则呈现三级层次性。然而，究竟哪些事项属于国家赔偿的范围，《国家赔偿法》没有明确规定监察赔偿，只有第十七条、第十八条刑事赔偿的相关规定可以参照适用。但《国家赔偿法》第十七条、第十八条也仅仅是关于人身权、财产权受到侵犯的国家赔偿。在监察信息公开中，如果不涉及人身权、财产权，则不能提起国家赔偿，只能依据《监察法》的规定向本级或上一级监察机关申请复审、申诉或复核、复查。

三、监察信息公开程序机制的完善

前文从规范和事实两个方面全面梳理了现有监察信息公开程序的缺漏，从价值层面解析了依照正当法律程序监察信息公开制度应当具备的构建要素。基于上述分析，我们有必要从如下四个方面完善我国监察信息公开制度。

(一)构建监察信息主动公开的程序机制

首先，应当明确各级监察委员会主动公开监察信息的期限。《政府信息公开条例》第二十六条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。”参照该条规定，未来在《监察法》修改完善或者制定《监察法》新规时，应当把这一规定纳入其中。当然，如果国家制定了统一的“国家机关信息公开法”，《监察法》就要考虑其与“国家机关信息公开法”的协调问题。

其次，要建立主动公开监察信息审查制度，审查主动公开的监察信息是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。如果经过衡量，监察机关认为公共利益明显大于私人利益，在公开监察信息的同时附带公开其他社会主体的商业秘密及个人隐私的，商业秘密及个人隐私的权利主体有权依照法律规定获得相应的国家补偿。监察机关应当把握好《监察法》与《保守国家秘密法》及其他法律、法规的协调问题。如果监察机关不能精准把握是否涉及国家秘密，应当依法报有关机关确定。如果涉及其他社会主体的商业秘密、个人隐私，监察机关还应当征得他们的同意。即使相关权利人不同意公开，监察机关充分衡量以后，如果认为需要公开的，仍然可以公开，但相关权利人有权依照法律法规获得相应补偿。

再次，法律法规应当明确监察机关向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开监察信息的期限，也应当明确规定监察机关应当根据需要设立公共查阅场所。其理由在于：依据《档案法》《档案法实施办法》相关规定，法律应当规定监察机关向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开监察信息的期限。参照《政府信息公开条例》的相关规定，法律应明确监察机关应当设立公共查阅场所，供公众查阅。

(二)依申请公开监察信息的程序机制构建

首先，《监察法》应当规定公民、法人或者其他组织根据自身需要，有权向各级监察委员会申请获取各级监察委员会主动公开的相关信息。在监察信息公开中，应当赋予公民、法人或其他组织依法向监察机关申请公开公共监察信息的权利。公民、法人或其他组织的公开申请应当包括如下内容：申请人的基本信息、联系方式、申请公开的监察信息内容描述、申请公开的监察信息的形式等。

其次，对于申请人申请公开的公共监察信息，监察机关应当作出合理答复。如果应当向社会公开，监察机关应当依法向申请人公开；如果确实不能公开的，应当告知申请人并陈述具体理由。如果申请内容不明确，应当告知申请人作出相应补充或修改。如果监察机关认为申请公开的信息涉及第三人权利，公开后可能损害第三人合法利益的，应当书面征求相关权利人的意见；如果第三人不同意公开，但监察机关认为需要公开的，应当将决定公开的理由书面通知利益相关方。

再次，应当明确监察机关向申请人作出合理答复的时限。无论是否涉及第三方信息，监察机关都应及时向申请人告知是否公开相关监察信息。如果申请公开的监察信息涉及第三人权益的，监察机关征求第三人意见所需的时间不应计算在上述规定的期限之内。但无论如何，监察机关向申请人作出答复的时间都必须有时间限制。

最后，公民、法人或者其他组织向监察机关申请提供与其自身及其近亲属人身、财产或其他权利相关的监察信息，除非上述信息涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，或者提供上述信息妨害监察调查工作正常进行，监察机关都应及时向申请人提供上述信息。虽然监察信息涉及第三人权利，但第三人同意向申请人公开，或者监察机关认为需要公开的，监察机关仍然可以向申请人公开相关监察信息。

(三)监察信息公开的审批与风险评估机制

首先，《监察法》应当明确规定需要履行监察信息公开审批程序的监察信息。《监察法》应当明确哪些监察信息公开需要履行内部审查程序，哪些监察信息的公开需要外部审批，以便为被调查人及其家属、利益相关人提供一个可操作的程序，以满足被调查人及其家属、利益相关人的知情权。

其次，无论是内设机构，还是外部机构，《监察法》都应明确规定监察信息公开的审批机构。需要内部审批的监察信息公开必须经过内设审批机构的审查。涉及重大事项的监察信息公开需要监察委员会集体研究决定。涉及各级人大选举或任命的官员的监察信息公开要履行相应的法律程序。根据监察信息的具体情况，有的监察信息公开还需要报同级党委或上级监察委员会审批，甚至逐级上报国家监察委员会审批。

再次，应当明确规定监察信息公开的审批时限。从正当程序的视角来看，监察信息公开如果需要履行审批程序的，无论是内部审查流程，还是外部审批程序，无论是集体决策，还是领导人审阅，都要规定一定的审批时限，以保证被调查人及其家属、利益相关人的合法权益。

最后，对于公开后有可能给国家和社会造成重大危险或损害的监察信息，应当建立监察信息公开的风险评估机制。监察信息公开的风险评估机制可以由各级监察委员会自己组织实施。如果情况特殊，监察机关也可以组织专家召开专门的监察信息公开风险评估会议。当然，专家的评估意见仅仅为监察机关的决策提供咨询，真正承担监察信息公开风险责任的仍然应当是公开特定监察信息的各级监察委员会。监察信息公开的风险评估机制只是监察信息公开审批机制的辅助程序机制。

(四)监察信息公开的救济机制构建

无论是复审权、复核权，还是申诉权与复查权，现行《监察法》都没有赋予被调查人及近亲属提起行政诉讼的诉权。显然，《监察法》第四十九条、第六十条都属于监察机关的内部监督程序，不是严格意义上的救济程序，严格意义的救济机制应当符合“任何人不得做自己案件的法官”的正当程序。这需要结合监察信息公开的政治性、公共性、涉密性、隐私性、司法性特征具体情况具体分析。如果监察信息涉及政治性，显然不能赋予申请人提起司法救济的权利；如果当事人申请公开的信息属于监察机关应当主动公开的监察信息，原则上也不应赋予申请人提起司法救济的权利；但是如果当事人申请公开的监察信息涉及当事人及其近亲属的人身权、财产权，则应赋予申请人提起司法救济的权利。

首先，公民、法人或社会组织提起的私益性质的监察信息诉讼，如果涉及当事人的人身权、财产权的，人民法院应当进行实体审理；如果当事人与其提起的监察信息公开诉讼没有利害关系的，应当依法驳回其起诉。

其次，公民、法人或其他组织提起的私益性质的监察信息诉讼，如果申请公开的监察信息属于监察机关的执法信息，人民法院应当进行实体审理。经过审理，发现有如下两种情况的，应当依法驳回原告的诉讼请求：一是公开后会影响执法程序正常进行；二是公开后会严重影响被执法对象或者第三人的合法权利。

再次，对于公民、法人或其他组织提起的具有私益性质的监察信息公开诉讼，如果申请公开的监察信息涉及第三人商业秘密、个人隐私或其他权利的，人民法院应进行实体审理，并根据具体情况作出相应的实体裁判。如果监察信息公开涉及《监察法》第六十七条规定的给公民、法人或其他组织的人身权、财产权造成损失的，应当给予赔偿，一般以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。对公民造成精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为被害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；造成严重后果的，应当依法支付相应的精神损害抚慰金。[4]286-287

综上所述，监察信息公开既关涉国家和社会公共利益，也涉及被调查人及利益相关人的合法权益，从正当法律程序的视角来看，监察信息公开制度构建应当充分考量监察信息公开的对立面、决策主体、对话机制、结论的确定性与层次性等要素。完善监察信息公开程序，应当理清主动公开与应申请公开监察信息的界限，设立监察信息公开的内外部审批机制，建立监察信息公开风险评估制度，完善监察信息公开救济机制。