区域水环境治理PPP模式问题及路径优化研究

朱程亮 王 凯 陈登祥 朱 泉 吴天航 赵 杰

一、引言

区域水环境综合治理项目是以水质达标为最终目标，包括排水管理、水利建设、水环境、水生态等多方面内容，同时涉及给排水、市政、水利、景观生态等多个专业技术类别，具有复杂程度高、综合性强、投资规模大等特点。当前，国内水环境项目采用PPP 模式日益流行，但更多的是注重前期水环境治理工程的建设，后期运营服务薄弱。

二、国内水环境治理PPP 模式现状

为全面分析当前国内水环境治理PPP 模式推进状况，选取了福州、武汉、盐城、宿迁等8 个城市、16 个项目、3 种运营管理模式，并以盐城、徐州、福州、武汉等10 个项目为重点进行分析。

1.国内水环境治理PPP 模式分类

国内水环境PPP 项目自2016年起步，目前现状总结起来主要有三种类型。

（1）代政府融资项目

该类项目只考核工程建设和投资完成情况，与水环境达标没有直接逻辑关系，不能体现绩效付费，运营期变为分期付款任务，该类项目约占现有已实施PPP 项目的60%。

（2）后续追加补充实施类项目

在第一类项目实施后，水环境治理目标未能实现，政府另投资或招标实施补充工程以实现预期目标，由于新投资项目与原PPP 项目无法明晰界限，导致既未能发挥资本方专业优势，又因多方交叉职责不清，投资效益大大降低。目前国内有多个城市在黑臭水体治理及水环境达标等多重压力下采取类似弥补措施。

（3）招标后无法按期推进项目

此类项目在中标后，政府与社会资本方就项目内容与水环境达标目标无法达成一致意见，企业提出增加投资，扩大项目范围，而政府期望发挥企业专业优势减少投入，导致项目合同签订停滞、无法按期进场，该类项目常常引发地方政府与中标单位产生较大的矛盾。

2.国内水环境治理PPP 模式存在问题

综合目前国内水环境治理的PPP 模式，主要在项目内容和边界、目标协调与平衡、绩效考核措施落实等方面存在问题。

（1）项目内容和边界划分难以确定

对于水环境治理，从时间上可分为短期目标和长期目标，从空间上可分为分项目标和总体目标。同时由于项目涉及的地域较广，其目标实现除依靠项目自身工程建设和运营维护，还与周边环境变化息息相关。水环境类PPP 项目在内容和边界确定时，不仅需要考虑短期与长期目标、分项与总体目标，同时还需要考虑未来环境变化和经济发展造成的影响。因此，水环境项目的内容和边界往往难以准确界定，而需要在项目运作过程中进行不断调整，以满足生态环境要求。

（2）目标设置协调统一性难以平衡

水环境项目一般涉及厂、网、河等，建设内容较多，项目本身就是一个协调统一的水生态系统。在水环境综合治理PPP 项目中，应将水质现状情况作为设置目标的根据和基础，统筹考虑项目总体目标与分项目标，近期目标与远期目标的协调统一性。“横向”方面，要考虑到总体目标和分项目标的统一和区别，总体目标的实现需要分项系统相互协同、配合，分项目标的设置除了为总体目标服务，还应考虑到分项项目的特殊性和针对性；“纵向”方面，水环境综合治理项目本身仅针对项目范围内的问题进行控制和解决，无法过多考虑流域外的诸多因素，且项目前期设置的阶段性目标很难完全代表项目全生命周期的目标要求，因此要统筹设置联动调节机制，在项目运行过程中根据项目实施和运行情况，合理确定近、远期目标，并适时做出调整。

（3）绩效考核措施难以落实

水环境综合治理项目通常内容较复杂，包括排水工程、河道治理、景观绿化、生态修复、中水回用、智慧水务等。绩效考核中设置子项、内容占比，兼顾投资额、重要性、难易度等因素。在与付费挂钩时，绩效考核与政府可行性缺口补助关联性太大，会增加社会资本风险，不利于项目落地；而关联性太小，则起不到政府监督和把控项目目标的作用。水环境项目绩效考核办法及细则，在长达20～30年的合作期内，应根据外部条件变化和项目综合评估进行动态调整。

三、宿迁市西南片区水环境治理项目分析

1.项目实施的必要性

西南片区东、北至古黄河，西至西沙河、朱海水库，南至徐淮高速，总面积235 平方千米，是中心城市政治、经济、文化核心区域。

由于工业污染源增多、城市污水收集管网不配套、污水处理能力不足等原因，污染入河问题突出；加之来水水源较少、河道连通不足、排涝和调蓄换水能力不足，片区水环境不能适应城市建设与发展的要求。尤其在片区补换水不到位时，水质污染严重，市民反响强烈，治理尤为迫切。

2.采用PPP 模式必要性分析

（1）系统建设需求

西南片区水环境项目建设内容较多，涉及管网、河道、污水处理厂、泵站闸函、再生水、智慧水务系统等，是一个区域广、范围大、内容多的系统性工程。通过采用PPP模式引入社会资本方，整合投资、融资、设计、建设、运营多方面资源，利用社会资本方优质资金和先进技术，提供投资、建设、运维服务，激发社会资本方参与积极性，解决区域内水环境问题。

（2）财政资金需求

项目投资额较大，政府难以在建设期独立承担项目建设所需的全部资金。因此，通过PPP 模式构建政府与社会资本合作共赢平台，实现基础设施快速供给的同时平滑政府财政支出，并与社会资本“风险共担”，可以降低政府风险，提升运营效率，在长期的合作中实现政府与社会资本互利共赢的局面。同时，采用PPP 模式可以对该项目整体的投资、设计、建设、运维采用一次性招标，减少交易环节，降低交易成本。

（3）项目目标需求

常规工程招采方式，需要对不同区域、不同类别的工程建设和运维分别招标，确定不同的实施主体，可能会导致政府监管“碎片化”，不同主体间推诿扯皮，不利于水质目标的实现。同时，由于项目建设期和运营期监管目标不同，难以做到有机统一、水质长效达标。若采用PPP 模式，由社会资本负责项目全生命周期的投资、设计、建设、运营维护工作，政府对整个项目实施效果进行监管，提升政府监管的效率和项目运营管理水平。

四、宿迁市西南片区水环境治理项目PPP 模式推进路径优化措施

传统水环境治理PPP 项目以建设工程质量和污水处理厂出水达标为绩效考核核心内容，导致项目实施效果与政府期望相差甚远。为此，该项目围绕水质达标为最终目标，因地制宜调整、完善项目工作机制和考核体系。

1.解决水环境成效的关键制度问题

城市水环境问题“表象在河里、根子在岸上、关键在排口、核心在管网”，但项目范围内现有的规划控制、管理维护、技术支撑、巡查执法等工作不适应水环境管理要求。建立一支统一、专业的管理队伍是核心，实现“厂网河闸站”一体化管理是该项目成败的关键。该项目按照国家相关规范，借鉴先进管理经验，推动社会资本组建专业化运营队伍，实现“设施管理、技术服务、巡查纠正”一体化基础网络管理体系。在招标阶段明确要求社会资本在项目中标后即刻组建运营管理团队，分期分步接管存量资产运营管理，同时增加运营期管理性投入，做到及时发现、解决问题。

2.解决合理安排投资强度、提高投资效益问题

由于该项目点多面广，且管网、河道工程等主体工程投资额较大、布局较为分散，如建设期工程实施和投资过于集中，既会影响城市正常运转，也会降低建设期管理成效，也难以完成实施计划。该项目考虑调整投资强度，适当降低建设期总投资，增设运营期新增补全费用，整体上可以减少社会资本建设期投入和政府全生命周期财政总支出，投资效益更加高效。

3.解决绩效付费机制的合理性问题

常规水环境PPP 项目绩效考核，以项目管网、河道工程等完成投资、工程质量，污水厂出水水质，河道水面保洁为重点，而城市水环境的关键影响因素是管网健康运行、污水不进河、河道生态系统优良，需要根据区域特点及现有系统特点，研究建设与运营期考核细则，引导社会资本围绕目标实施系统工程。该项目坚持结果导向，优化绩效考核体系的针对性、实用性、可操性，针对梳理的23 个重点指标，合理分配考核权重，强化刚性指标比重。

4.解决前期手续重复办理问题

按照“统一规划、统一招标、分区实施、联动考核”原则，该项目由市住建局统一招标，以属地为主体推进实施。在前期工作中，若规划、土地、项目建议书、可研等手续办理以属地或市住建局为主体，在招标后需变更项目公司为主体，周期较长。借鉴多地考察学习经验，由政府出资代表先行成立全资独立子公司，办理项目土地、规划、稳评、立项等前期手续，后期由中标社会资本通过增资扩股方式作为项目公司，项目进场后无需变更，保障工作规范性、衔接性，缩短前期工作时限。

5.解决合同签订后不能及时开工问题

招标完成后，社会资本需熟悉项目边界范围、内容及相关要求，开展项目可研优化、初步设计、施工图设计及各类手续办理，可能出现自中标后至少六个月“空白期”，影响项目整体进度。该项目梳理选取实施无争议且对系统整体影响不大的工程，由政府出资代表先行成立的全资子公司进行先行设计，社会资本进场后可对设计成果进行深化，并办理相关手续，及时组织开工，有效解决“空白期”问题。

五、结语

宿迁市西南片区水环境治理PPP 项目从整体制度设计入手，坚持把持续运营和对城市持续保障作为核心内容，围绕“重运营而不是重工程，重技术而不是重投入”思路进行制度优化，反复推演，召开5 次专题研讨会、10 余次负面清单梳理，深度剖析工作制度设计可行性、目标可达性。该PPP 项目围绕弥补现有制度和机制上的不足，进行制度性研究和针对性补充，为城市排水管理和区域水环境治理作出有益的尝试和推动，努力在江苏省乃至全国做成创新示范■