程序性行政行为的可诉性要件探讨——基于对最高法院第69号指导案例的评析

苏琪越

(华东政法大学，上海 200333)

在行政行为的分类中，实体性行政行为与程序性行政行为是其中较为重要的一种方式。程序性行政行为是指在采取某种实质性行政行为之前，履行必要程序的行为。①这种行为虽不对行政相对人权利和义务直接作出处理决定，但是它与实体性行政行为存在必然的联系，是实体性行政行为作出前必须履行的工作步骤和方法。因此，它也可以影响实体性行政行为的合法性、正当性。这种分类最主要的意义在于根据行政行为成熟性理论将程序性行政行为排除在行政诉讼的范围之外。一般而言，程序性行政行为因其内容未最终确定，对原告的权利义务并未产生实际影响，属于不成熟的行政行为，司法不宜介入审查，不具有可诉性。原则上，行政行为成熟性标准是“正常行政程序的最后阶段已经完成”。但是，当程序性行政行为对公民产生了实质性的不利影响，将其排除在司法审查之外将导致实质性的不公正时，应当认为该行政行为已经成熟，适合司法审查。

最高人民法院通过两个司法解释，将程序性行政行为对实体权益产生影响作为其认可的程序性行政行为可诉要件。②当第69号指导案例，即“王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案”公布之后，其裁判要点所指的程序性行政行为可诉情形是否可以被司法解释给出的程序性行政行为要件所涵摄？第69号指导案例有没有体现出最高法院对于程序性行政行为可诉要件的新认识？这些是本文欲通过对案件裁判要旨进行剖析所要解决的问题。

一、法院裁判思路剖析

简言之，第69号案例中，案情属于道路交通工伤认定例外领域，行政机关于该例外发生后作出的行政决定——程序性的《工商认定时限终止通知书》(以下简称《中止通知》)引发行政争议。《中止通知》的性质是什么？如果是程序性行政行为，则可诉性要件是什么？这都是法院展开裁判前必须解决的前提性问题。在明确承认《中止通知》属于程序性行政行为的基础上，法院选择了如下裁判思路：

第一步：大前提的预设。法院在阐述裁判理由的时候，开宗明义就“程序性行政行为是否可诉”和“具体要件是什么”的问题给出了自己的态度，且将之预设为裁判的大前提。

对于前一问题，法院通过区分程序性行政行为不可诉与可诉情形，充分说明程序性行政行为的可诉与否不能一概而论，要结合具体情况进行判断，这也与最高法院对此一以贯之的“程序性行政行为有条件可诉”的观点契合。

对于后一问题，法院认为：程序性行政行为不可诉=不涉及终局性+未实质影响相对人的权利义务；程序性行政行为可诉=终局性+实质影响相对人的权利义务+无法通过提起对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济。

第二步：小前提的阐述。法院首先明确了交通事故发生后交通部门的处理存在一般情况与例外。其次，法院明确第69号指导案例属于交通事故发生后的例外情况。

第三步：结论的获得。首先，法院就工伤行政机关的处理结果《中止通知》进行了法律判断，认可交警大队作出的《道路交通事故证明》(以下简称《证明》)与交通事故责任认定书具有同等法律属性，属于《工伤保险条例》第二十条第三款中所称的“结论”。法院认为“除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论”。换言之，例外情况下的《证明》虽然没有记载事故责任分配，但它是现有条件下交通管理部门唯一可能做出的结论，在法院看来，与交通事故责任认定书的本质是一样的，均可作为行政机关工伤认定的前提性结论存在。

其次，法院基于《证明》与交通事故责任认定书的法律属性相同，来判断《中止通知》的合法性。根据《工伤保险条例》，本案中工伤认定的行政机关若要做出《中止通知》，必须建立在交警部门尚未作出结论的基础上。可是，既然法院认定本案中作为主管机关的交通管理部门已经做出结论，就表示工伤认定行政机关作出《中止通知》的前提性条件不满足，即该行政机关于本案中根本无权作出《中止通知》。

最后，对违法的程序性行政行为的危害进行阐述。法院认为，《中止通知》将导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。③

该指导案例被参照适用的前提是：其他法院所审案件的事实与法律依据同指导案例相似。第69号指导案例裁判要点由事实——“行政机关的程序性行政行为实质终结了行政程序，进而使得相对人长期乃至永远没有获得实体权益的可能，且此时相对人无法通过诉实体行政行为获得救济”提炼而来。这里，“对其权利义务产生明显的实际影响”指的是因程序性行政行为造成了行政程序的终结，并进一步使相对人丧失实体权益获得的可能，这种影响属于直接影响；“无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济”指的是行政机关在运用程序性行政行为终结程序的时候，尚未作出实体性行政决定，相对人没有通过起诉实体行政行为获得救济的可能。需要指出的是，“对有关的实质性行政行为提起诉讼不能获得救济”只是对事实的描述，而不是提出一个新的判定要件。

二、第69号指导案例的现实意义及引发的思考

(一)再次明晰程序性行政行为可诉要件

最高法院于裁判过程体现了其认可的具有普遍意义的程序性行政行为可诉要件。法院在裁判时预设了关于程序性行政行为可诉要件的大前提，此即为最高法院所认可的此类行为的可诉要件。之所以这样说，因为作为审判前提的程序性行政行为可诉要件是独立于案情存在的，是具体办案法院对于该问题的看法。既然最高法院通过指导案例将该大前提公之于众，就是对可诉要件的认可，也代表了最高法院对相关问题的态度。

法院在裁判时，将自己理解的程序性行政行为的不可诉要件与可诉要件预设为大前提，然后以此为基础进行裁判，并通过第69号指导案例的公布表示认可。于是，如何理解法院预设的作为裁判大前提的程序性行政行为可诉要件，此为把握最高法院相关态度的关键。

鉴于法院在给出程序性行政行为不可诉要件时，将“非终局”和“对权利义务无实质影响”用“不成熟”一词统括，足以说明它以“成熟性理论”为基础来构建程序性行政行为不可诉与可诉要件。“成熟性理论”起源于美国司法判例，主要是为了确定行政机关的行为被提起诉讼的时机而提出。行政行为成熟原则是指行政行为必须发展到一定的阶段，即达到一定的成熟阶段，才能对其进行司法审查。在1967年之前，美国最高法院不愿意审查任何法律规则或者行政机关观点的非正式说明，除了当事人在强制执行诉讼中试图对其行为进行抗辩的时候。但在1967年“Abbott Laboratories v. Gardner”一案中，成熟原则发生了重大转折，美国最高法院修正确立新的成熟性标准，或说“Abbott标准”，即“对于这个问题，最好是以双重的视角进行分析，我们既要评估这些争点是否适合于司法判决，也要评估在暂时停止法院审理时当事人遇到的困难。”[1](P479-485)

反观我国行政诉讼实践，依据“成熟性原则”审查行政行为的可诉性，肇始于“赖恒安诉重庆市人民政府不予复议上诉案”。该案中，最高法院审理认为，由于涉案报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对原告的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性。④自此，最高法院通过该裁判实际上确立了行政行为成熟性标准，即“正常行政程序的最后阶段已经完成”。

最高法院行政庭原审判长蔡小雪法官对此解释是：之所以设定这样的标准，主要是为了防止法院过早介入行政程序，这符合司法权与行政权分立制衡原则，而且也有助于确定原被告争议的准确内容和性质。[2](P205)但是，随着我国行政诉讼制度的发展，越来越多的行政程序性中间行为进入大众视野，这种行为不仅可能影响相对人的程序权利，甚至会影响实体权利。因此程序性行政行为是否具有可诉性是我国行政诉讼法发展的必答题。一方面，基于司法礼让原则，司法权应当尊重行政机关的相对专长，行政机关在与自身主管事务相关的事实认定、政策把握方面，拥有更多的经验和优势，司法机关武断的审查和否定终将会把自己逼入囧途；另一方面，若否定“事实上受到行政机关行为不利影响的人”的诉讼资格，则会导致更多的不正义。但囿于主流观点和最高法院的裁判指引，大多数案件被以“行政行为尚未成熟”为由驳回，但案结争议却未了，问题甚至直接指向行政机关借“程序行为不可诉”之“马甲”规避实质上的不作为。第69号指导案例对程序性行政行为的审查以及行政行为成熟性判断作了更进一步的拓展。该指导案例的参照效力已经逾越前述司法解释所开辟的行政许可和政府信息公开领域，成为对所有程序性行政行为司法审查的参照标准。

(二)对可诉要件的重新解读

第一，对“程序性行政行为有终局性”的理解。美国成熟性理论中，判断成熟的一个子标准为“最后决定”。此处的“行为终局性”是“最后决定”吗？从行政程序角度来看，程序性行政行为是终局的。第一种情况：程序过程开始，行政机关通过程序性行政行为终结程序，如不予受理、拒绝受理，此时直接影响实体权益的获得；第二种情况：程序过程中，行政机关通过程序性行政行为，直接终结行政程序的程序行为，此时直接影响实体权益的获得；第三种情况：行政过程终结，程序性行政行为与实体行政行为同时作出，如作出行政处罚决定属于实体行政行为，且作出后行政机关应当将处罚决定书进行送达，而送达属于程序性行政行为。

第二，对“实质性影响相对人权利义务”的理解。在讨论程序性行政行为的可诉性时，法院以该行为是否对对方的权利义务产生实质性影响为前提，区分该行政行为是否可诉，说明此处的权利义务既可能被实质影响也可能不被实质影响。当然，从成熟性理论运用的角度所得结论也是一致的，因为该理论要求行政机关的行为必须实质影响相对人的实体权利义务，才具备被诉可能。一个有利的例证就是对于行政机关于实体决定前的程序性行政行为违法，因为对实体权利义务没有实质影响，只能作为撤销理由于最后决定作出后和最后决定一起审查。至于“实质性”一词，则是对程序性行政行为影响程度的要求。

第三，对“无法通过提起针对相关实体性行政行为的诉讼获得救济”的理解。从理论上讲，有两种情况符合：一是实体性行政行为不存在；二是行政机关已经作出的实体性行政行为没有被诉的可能。这两种情形因为没有最终实体行政行为作出，程序性行政行为可诉，此时该要件属于事实描述。第三种情形，程序行政行为与实体行政行为并存，且均对实体权益产生实质影响，此种情况下实体性行政行为优先可诉，该要件属于情形限缩。

综合来看，最高法院第69号指导案例形式上提出行政程序中间行为可诉性的新标准，但该标准并未改变行政行为成熟性的可诉性规则，秉持的仍然是行政程序中间行为原则上不可诉，只有对相对人权利义务产生实际影响的才可以纳入行政诉讼范围。[3]在“程序性行政行为可诉性要件”这一问题上，第69号指导案例无意于提出新要件，而是对之前通过司法解释及相关案例所确定的可诉性要件再一次明晰和重申。

三、结语

有学者认为，“69号案例折射了最高法院关于程序性行政行为的审查从被动、形式主义立场转向主动、实质利益审查的立场。这一立场，与新修订的《行政诉讼法》以解决行政争议为目的，监督依法行政，侧重对行政诉讼原告诉权及事实利益的保障是一脉相承的，也是形式法治向实质法治推进过程中的一次突破。”[4]的确，复杂的程序性行政行为在实践中有各式各样的面相，需要结合案例把握指导案例的适用标准，才能充分发挥指导案例的现实指导价值。诚如蔡小雪法官所言，任何标准都有例外，“正常行政程序的最后阶段已经完成”的标准不是绝对的。有些情况下，尽管行政程序的最后阶段尚未完成，但行政行为已经对公民造成实质性的不利影响的，应当认为这个行政行为已经成熟。准此以言，第69号指导案例为蔡小雪法官所谓之“例外”提供了一个实务范例。

随着社会治理方式的不断更新，各种新类型行政行为层出不穷，该指导案例为我们在判断某一行政行为是否应该纳入行政诉讼受案审查范围给予启发，即以行政诉讼立法目的为导向，坚持行政行为成熟性原则，这也许能让我们在纷繁复杂的行政行为类型中，找到一条清晰的裁判路径。

注释：

①程序性行政行为不是一个法律概念，我国台湾地区的学者称之为“行政机关程序行为”。大陆地区表述这一概念的用语也不尽一致，主要有“程序行政行为”“行政程序行为”“程序性行政行为”“过程行为”等。

②在行政许可领域和政府信息公开领域，最高法院均承认了程序性行政行为的有条件可诉。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第3条：公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止除外。该法条明确表明，虽然作为程序性行政行为的通知一般情况下不可诉，但是，如果该行为损害了相对人的实体权益，应当承认其可诉性。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条：当行政机关因为相对人提起的申请内容不明，作出要求更改、补充等程序性行政行为之后，若此行为对申请人权利义务不产生实际影响，法院不予受理。通过该法条的表述，我们不难推出“若程序性行政行为对申请人产生实际影响，相对人对其起诉后法院应当受理”的结论。

③参见《王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案判决书》。

④参见《赖恒安诉重庆市人民政府不予复议上诉案判决书》。