党的政治纪律的发展演进及现实启示——以《中国共产党章程》为中心的文本分析

陈殿林，韩 璐

（合肥工业大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230601）

政治纪律是最重要、最根本的纪律，也是打头、管总的纪律。中国共产党一直高度重视自身的政治纪律，不仅在实践中推进政治纪律发展，更将实践成果体现于党章中。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的纪律建设，其中又特别强调政治纪律的重要性，“党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束”［1］(P7)。 从党章修订历程梳理政治纪律的发展演进，总结其现实启示，对在新时代条件下探讨如何加强党的政治建设和纪律建设有重要的时代价值。

一、党的政治纪律的发展演进

建党以来， 中国共产党先后通过了十八部党章、一部党纲，政治纪律的作用和地位不断发展。如果把党章中的政治纪律作为一个整体研究，可以鲜明地看出，党在不同的历史时期对政治纪律的认识逐步加深。

（一） 党章中的政治纪律以维护党中央权威为核心

政治纪律是全党统一意志、统一行动的重要保障，维护党中央权威必须把纪律挺在前面。 恩格斯在《桑维耳耶代表大会和国际》中提出“任何社会形态都需要权威， 没有权威就不能有任何一致的行动，这个社会也无法存在”［2］(P516)。 列宁认为无产阶级政党必须“按照高度集中的方式组织起来，在党内实行像军事纪律那样的铁的纪律”［3］(P312)，实现全党统一意志统一行动离不开“铁的纪律”的约束。中国共产党在马克思、列宁主义的指导下成立，一直高度重视党的纪律问题。 党的一大通过的《中国共产党纲领》中出现了党的政治纪律的雏形，“凡接受我党的纲领和政策……均可成为我们的同志；但在加入我党之前，必须断绝同反对我党纲领之任何党派的关系”［4］(P167)，要求党员在政治上与党的纲领保持一致，“地方委员会的财政、出版和政策都应受中央执行委员会的监督和指导”［4］(P168)， 明确了党内上级组织对下级组织履行管理的职能。

1922 年中共二大通过了第一部党章， 其中将“纪律” 单独设立为一章， 系统阐述了党的纪律要求，突出强调党中央的政治权威，“凡有关系全国之重大政治问题发生， 中央执行委员会未发表意见时， 区或地方执行委员会， 均不得单独发表意见”“凡党员若不经中央执行委员会之特许， 不得加入一切政治的党派”［4］(P167)。 党章中要求党员和各级党组织自觉服从党中央命令， 与党中央保持高度一致，鲜明体现出“政治”在党的纪律中的核心地位，维护党的政治权威和政治领导是加强党的政治纪律的目的。 1927 年，蒋介石悍然发动“四·一二”反革命政变，国共合作破裂，大批共产党员遭到迫害，各地党组织遭受严重冲击。党的五大为挽救岌岌可危的革命形势，在《中国共产党第三次修正章程决案》中提出“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务，党部机关之决议，应当敏捷的与正确的执行之”［5］(P275)； 同时全面总结革命失败的经验教训，提出“坚决的严厉的执行党的纪律，一下决心重新造党”［5］(P506)， 以严厉的政治纪律为手段挽救党的危机，铲除党内的机会主义。“只有最严密的政治纪律， 才能够增厚无产阶级政党的斗争力量，这是每一个共产党所必具的最低条件”［5］(P642)。这一时期党的政治纪律的主要内容是维护党中央权威。 张国焘叛党事件发生后，党更加深刻地认识到政治纪律对革命事业的重要意义。 中共六大通过《政治决议案》，要求“肃清党内一切纠纷、地方主义、小团体主义的倾向”［6］(P395)。 七大党章指出“在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为，不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为”［7］(P535)， 明确指出政治纪律的目的是维护党中央权威和党内团结统一。 七大党章关于政治纪律的规定， 有利于维护党中央权威和党的统一领导，对党最终取得革命胜利起到了关键作用。

党在执政后更加重视政治纪律的发展完善。八大党章针对党执政后遇到的新环境、新任务和新挑战，突出强调纪律对党的政治权威和执政地位的影响。“党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织；没有纪律，党决不能领导国家和人民战胜强大的敌人而实现社会主义和共产主义”［8］(P227)。正是党对政治纪律的强化，使得党在社会主义建设遭受严重挫折时，依然保持强大的政治领导作用和权威地位，并最终带领人民走出困难。

在社会主义现代化建设中，党中央的权威关系到改革开放是否能顺利推进。“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住”［9］(P277)“有了这个权威，困难时也能做大事”［9］(P319)。维护党中央的政治权威，在党内形成思想统一、行动一致的政治氛围，有利于推动改革开放事业的发展。 同时，党中央的权威要与个人威信严格区分。 十二大党章充分吸取文革的历史教训，第一次写明“党禁止任何形式的个人崇拜”［10］(P112)， 并在之后党章中都保留了这一禁令，明确规定“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”［10］(P112-115)， 只有坚决和个人崇拜、派性等错误思想作斗争，党才能真正加强与群众的联系，巩固党的权威和执政地位。 江泽民在党的十四大报告中明确指出“自觉维护党的团结和中央的权威，在思想上政治上同中央保持一致。 决不允许有任何破坏和分裂党的行为存在”［11］(P53)。 此后的十四大到十八大党章均继承了上述思想，要求党员保持高度的政治自觉，维护党内的团结统一。

十九大党章对维护党中央的权威又进行了重要补充，强调要“牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，保证全党的团结统一和行动一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行”［12］，在铁一般的政治纪律的指导下，依靠党纪法规的约束，使各级党组织和党员同党中央在政治方向、政治立场等大是大非问题面前保持一致。 思想是行动的先导，理论是实践的指南，思想一致是行动一致的前提，维护党中央的权威不仅需要党员在思想上对党的认同， 还要在行动上服从党的命令，杜绝出现有令不行、有禁不止现象，这样才能增强党的凝聚力和向心力，更好地发挥党在社会主义现代化建设中的领导作用。

从党章的发展过程看，维护党中央的权威始终是政治纪律的核心， 是中国共产党取得革命胜利、推进中国特色社会主义事业发展的重要历史经验。

（二） 党章中关于纪律监察机关的设立和发展不断改进

党在成立初期并未专门设置纪律监察机关，随着革命形势不断变化，党员队伍不断扩大，党员阶级成分越来越复杂， 党内的纪律监察工作迫在眉睫，党认识到设置专门的纪律监察机关的必要性。

党的五大第一次将党的纪律监察机构写入党章，对其产生办法、权力和义务作出明确规定。这些规定为执行纪律、 惩处违纪党员提供了具体依据，构建了纪律监察制度的基本框架。但是由于大革命失败，革命陷入低潮，党的纪律监察机构并未发挥其全部职能， 因此党的六大取消了监察委员会，改为设置审查委员会。审查委员会的职能区别于监察委员会，只负责监督各级党组织的财务、会计和机关工作，并没有完全履行原本纪律监察委员会巩固党的权威的职能。审查委员会对强化党内政治纪律的作用有限，却为党的纪律监察机关的最终确立积累了宝贵经验。七大党章重新将党的监督机关作为单独一章，规定党的监督机关职能是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”［7］(P547)。七大党章中明确的纪律监督机关职能，是党的历史方位转变过程中探索政治纪律建设的重要成果。

新中国成立后，党依照七大党章确立的方向不断探索政治纪律监察工作。八大党章中对纪律监督机关的职能作出详细阐释，“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控诉和申诉”［8］(P229)， 突出强调了下级党组织对上级党组织的监督，党内监督不再局限于上级组织对下级组织的管理，全党任何组织和个人都要受到自上而下和自下而上的监督，党内纪律监察体系得到进一步发展。

改革开放后，在新的历史条件下党的政治纪律也进入新的发展阶段。十二大党章中恢复了有关纪律检查机关的条文，规定纪律检查机关职能是“维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”［10］(P124)；同时，改变了纪律检查机关的产生方式，由原来的“党的各级纪律检查委员会由党的同级党的委员会产生”改为“由党的地方代表大会选举产生”，提升了纪律检查机关的地位，有利于纪律检查机关职能的发挥。从党十二大到十八大，党章基本上延续了十二大党章关于纪律检查机关的表述。

随着改革开放的不断发展，社会环境愈加复杂多变，党内监督力度不足、执纪不严的现象日益凸显。 为了更好针对党内存在的纪律问题，十四大党章将“违反党章党纪和国家法律法令”改为“违反党的章程和其他党内法规”。 十六大党章中突出强调了纪律检查机关的反腐职能， 对加强党风廉政教育、加大党内监督力度都产生了积极影响。 十七大党章更加注重政治纪律的科学性和制度性，以“坚持方针，构建体系”为指导，严格纪律问责制、巡视制度、报告工作制度，提高了党内监督的行动力，推动政治纪律向规范化、制度化方向发展，是党在政治纪律方面的大胆实践和探索。

十九大党章在党的纪律监督检查方面，进一步丰富和完善巡视制度的内容，“对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖”［12］，建立覆盖面广、执行力强的纪律巡视制度。 巡视制度的确立，有利于落实党内监督、深入推进全面从严治党，是十八大以来党内纪律检查工作实践经验的升华。党的十九大提出将政治监督与巡视工作紧密结合，确立巡视监督的政治定位，发挥巡视的政治监督功能，通过对党组织和党员领导干部的巡视，坚定其政治站位和政治觉悟，使其真正在思想上和行动上同党中央保持高度的一致。习近平指出，“巡视是党内监督的战略性制度安排，对腐败行为及违纪现象具有震慑遏制治本作用，要通过巡视重点检查被巡视对象是否维护党章权威、 贯彻从严治党方针、执行党的路线方针政策……重点检查政治纪律执行情况”［13］(P170)。 在十九大党章的指导下，党的巡视制度立足于严明党的政治方向、政治立场、政治言行，继续进行制度创新与实践创新。

党章中关于纪律检查机关的规定不断演变和改进，从监察委员会到审查委员会到纪律检查委员会，纪律检查机关的职能定位越来越明确，职责权力越来越清晰，制度体系越来越规范，使党的政治纪律有了可靠有力的监督执纪机关的保障，充分体现了新时代全面从严治党的必然要求。

（三）党章中关于政治纪律的约束作用不断强化

纵观党章修改的历史， 可以鲜明地看出政治纪律的约束作用不断加强，约束的对象、方法不断变化。

从二大党章到四大党章，政治纪律的约束对象是党员个人，要求“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之”［4］(P167)。1927 年，党的五大上通过党章，将政治纪律的约束对象从党员个人拓展到党组织，规定“不执行上级机关的决议及其他破坏党的行为， 对于整个的党部则加以警告，改组或举行总的重新登记（解散组织）”［5］(P275)。大革命时期，党员和党组织数量迅速扩大，为保持党的纯洁性必须加强对党组织的管理，明确对违反政治纪律的党组织的处分措施。六大和七大党章继承了五大党章对违反政治纪律的处分规定，将党组织和党员个人都作为政治纪律约束的对象。七大党章把党组织的纪律处分划分为四种类型，“指责、部分改组其领导机关、撤消其领导机关并指定其临时的领导机关、解散整个组织，并进行党员的重新登记”［7］(P548)。同时抓好高级领导干部这个“关键少数”的政治纪律问题，“中央委员或候补中央委员，如有严重地破坏党纪的行为，中央委员会有权开除其中央委员或候补中央委员直至开除其党籍”［7］(P548)。 七大党章强化了政治纪律的约束作用，适应了抗战结束后党组织规模迅速壮大、力量迅速发展的客观需要，为党的执政地位转变提供了政治保障。

新中国成立后，党领导人民发展生产力恢复国民经济，逐步完成社会主义改造，巩固了新生的无产阶级政权。 执政过程中，一些党员干部出现政治信仰丧失、立场不稳定、破坏党群关系等问题。八大党章坚持把政治作为纪律建设的核心，保留了对违反党的纪律的中央委员和候补中央委员的处分的规定，突出政治纪律中党员个人的主体地位，取消了党组织处分的相关内容， 强调以党员个人的纪律处分代替党组织的纪律处分。 以个人处分代替党组织处分的方式，能有效促进党组织负责人的责任意识，同时也为文革时期政治纪律的曲折发展埋下隐患。

文革结束后， 党认真总结政治建设的经验教训，重新提出了党组织的政治纪律问题。 十二大党章恢复了对党组织违纪的处分，“坚决维护党的纪律，是党的每个组织的重要责任。 党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究”“对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后， 应根据情节严重的程度，作出进行改组或予以解散的决定”［10］(P122)。随着改革开放的深入发展， 西方意识形态逐渐渗入政治、思想、文化领域，对党员的理想信念、政治立场产生冲击。党的十四大指出当前党的政治和思想领域面临许多新情况、新问题，必须要加强政治建设，特别要加强党的政治纪律。 十四大党章着重强调党的纪律是“党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则”， 反映了党对纪律约束对象认识的稳定和成熟；“加强组织性纪律性， 在党的纪律面前人人平等”［14］(P95)，党员不分职位高低，一旦违反纪律必须给予对应的处分， 反映了党对执行纪律的重视和决心；“政治生活中正确地开展批评和自我批评，在原则问题上进行思想斗争， 坚持真理， 修正错误”［14］(P95)， 反映了党对党员在遵守政治纪律上的约束和要求，保证党员队伍的政治纯洁性。

从十四大党章开始，党章中对党员干部特别是高级领导干部的纪律约束，满足了改革开放条件下党的纪律建设和作风建设的客观需要，为党在意识形态领域应对风险挑战提供了坚实的政治保障。十六大党章指出，“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善监督制度”［15］(P65)，将党的领导机关纳入纪律监督的范围，表明了党中央严肃执行党纪的决心和信心。同时，十六大党章提出“对党员还要进行共产主义远大理想教育，抵御资本主义和封建主义腐朽思想的侵蚀”［15］(P62)。 通过开展政治纪律教育，强化党员对党的使命、宗旨、原则的认识，坚定政治立场和理想信念，提高党员政治素养，筑牢思想道德防线，提升党员的政治意识和纪律意识。

但是，党的十八大以来少数高级领导干部违法乱纪的行为表明，对高级领导干部的政治纪律约束仍然是当前纪律建设中的重点难点。十八大党章要求党员干部“具有共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念，坚决执行党的基本路线和各项方针、政策，立志改革开放”“自觉地接受党和群众的批评和监督，加强道德修养，讲党性、重品行、作表率”［16］(P88-89)， 鲜明体现出党对政治纪律问题的关注越来越多、标准越来越高、要求越来越严。十九大党章吸收十八大以来全面从严治党的成功经验，对党的政治纪律有关内容做出修改补充，前所未有地强调了政治纪律的重要性。十九大党章要求党员自觉遵守“党的政治纪律和政治规矩”“勇于揭露和纠正违反党的原则的言行”［12］， 将遵守党的政治纪律作为党员应尽的义务。周永康、令计划案件表明，高级党员干部违反党纪党规甚至触犯法律底线，根本上是自我约束上的松懈、理想信念的动摇，党员干部忽视政治纪律和政治规矩比单纯的腐败问题更严重。 习近平指出，“理想信念是‘主心骨’，纪律规矩是‘顶梁柱’，没有了这两样，必然背离党的宗旨，做人做事就会走偏走邪，思想就会百病丛生，人生就会迷失方向”［14］(P352)。 党员必须把严守党的政治纪律和政治规矩作为理想信念，自觉把讲政治、讲规矩根植于头脑，以严格的政治纪律进行自我约束。

从党章的发展历史看，党章中关于政治纪律约束的对象和方法经历了一个从不断调整到趋于稳定的过程，使得政治纪律越来越适应党自身建设的客观需要，反映出党的政治纪律逐渐向科学、严格和细致的方向发展。

二、党的政治纪律发展演进的现实启示

（一）强化全体党员的党章意识

党章是全党必须遵循的总章程，习近平同志指出要从遵守和维护党章入手严明政治纪律。加强党的政治纪律，最根本的就是严格遵守党章，牢固树立党章意识。 广大党员要准确把握党章的科学体系，深刻理解党章结构、文本变动的内在要义，重点学习和理解党章的基本条款， 特别是新修订的内容、规范和要求。 重视党章中关于违背党章的行为和违背党章处分的规定， 清楚党的各项纪律规定，明确哪些事情该做，哪些事情不该做，在头脑中切实加强党章的严肃性、约束性，更好贯彻党章条文，确保党章的权威和威慑力。重点理解和把握党员的义务， 在党内政治生活中以党章标准要求言行举止，做到外化于行内化于心。党员不仅要学党章，更要会用党章，在日常学习和工作中，牢固树立“按章办事”的自觉，掌握按照党章办事的方法，在行动上坚决执行党章中的要求。根据党章中的具体纪律条文，加强和规范党内政治生活，发展积极健康的党内政治文化，营造风清气正的良好政治生态。

（二）增强党员遵守政治纪律的自觉性

政治纪律是党组织和党员在有关政治信仰、政治方向、政治立场上必须遵守的刚性规范，也是衡量党员政治信仰、政治立场、政治方向的标尺和准绳。 习近平在庆祝中国共产党成立95 周年大会上指出，“严肃党的政治纪律和政治规矩，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，全面净化党内政治生态。 全党同志要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，切实做到对党忠诚、为党分忧、为党担责、为党尽责”［17］(P23)。

增强政治意识，要求全体党员要坚持对中国特色社会主义的道路自信， 坚守共产主义理想信念，坚持对马克思主义的信仰， 保持对党的绝对忠诚，把党的各种规章制度作为党员的行为规范和规则，始终与党中央保持政治上的高度一致,始终做政治上的明白人。 增强大局意识，要求党员确立正确的大局观，在党中央的统一领导下，贯彻落实中央的决策部署，自觉地认识、服从和维护大局,“善于观大势、谋大事，自觉在大局下想问题、做工作”［18］(P78)。增强核心意识， 要求全体党员要毫不动摇地维护、发展和巩固党的领导核心地位，维护以习近平为核心的党中央的领导地位，防止在党内形成特殊的利益集团和小组织派别，动摇党中央的权威。 增强看齐意识，要求全体党员要主动以高标准严格要求自己，向党的理论和路线方针政策看齐，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，真正形成思想上的统一、政治上的团结、行动上的一致，敢于与各种错误思想和行为斗争，“才能时刻警醒、 及时纠偏， 使全党始终保持整齐昂扬的奋进状态”［18］(P88)。“四个意识”作为有机的整体，相互渗透，相辅相成，有效增强了全党遵守政治纪律的自觉性，推动党的政治建设发展。

（三）营造纪律严明的政治环境

进一步严肃党的政治纪律和政治规矩，既需要党员严格的自律， 也需要外部的强制性的要求；既需要强烈的自觉主动， 也离不开良好的政治环境。营造守纪律讲规矩的政治环境，级别越高的领导干部越是必须以身作则、率先垂范，以高要求、高标准的政治纪律要求自己。 习近平明确指出，“在党内，谁有资格犯大错误？ 我看还是高级干部。 高级干部一旦犯错误，造成的危害大，对党的形象和危险损害大”［1］(P96)， 党的高级领导干部要虚心接受批评意见和党内外监督，以实际行动让普通党员和人民群众感受到共产党人崇高的理想信念。坚持党的纪律面前人人平等，坚决打击和消灭“特权”思想，杜绝“一言堂”现象，高级党员干部要吸取以周永康为代表的一批“大老虎”堕落腐败的教训，通过学习党章党规和马克思主义理论来提升政治素养，做到打铁还需自身硬。 同时，充分利用网络社交媒体宣传报道以“大老虎”为代表的反面典型，全方位、多途径、强力度地打造严守政治纪律的舆论氛围，提醒广大党员干部知敬畏、明底线、受警醒，思想上形成严守政治纪律的自觉意识，由浅入深、由此及彼，最终形成纪律严明的政治环境。

（四）深化纪律检查机关的“双重领导制”

政治纪律需要党员的自觉遵循，也需要刚性的制度约束。以周永康、令计划为代表的腐败案件，昭示了政治纪律制度健全完善的重要性和迫切性。习近平指出，“党内法规体系纳入全面推进依法治国的总目标，对增强党内法规制度的系统性和有效性提出了新的要求……把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度，同时要加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计”［18］(P107)。 党的十八大后，纪律检查机关的“双重领导制”逐步向具体化、制度化方向发展。“双重领导制”一方面能明确划分党委和纪委的职能，党委承担主体责任，纪委承担协助责任，前者负责全面领导， 后者负责具体监督检查工作；另一方面， 明确了上级纪委对下级纪委的领导权，同级党委不得干涉并主动配合纪委工作，确保纪律检查机关的权威性和独立性。 纪律检查机关的“双重领导制”，借助同级党委和纪委的相互配合，上级纪委对下级纪委的直接领导，充分发挥纪律检查机关对党员的监督职能，使政治纪律的“笼子”更加严密、扎实，为规范政治纪律和规矩提供了强大的制度保障，推动全面从严治党向纵深发展。