加强企业所得税优惠政策后续管理的探索*

周传飞

(国家税务总局上海市长宁区税务局， 上海 200336)

企业所得税优惠政策包括免税收入、减计收入、加计扣除、所得减免和减低税率等。为进一步深化“放管服”改革，优化税收营商环境，方便纳税人办税，国家税务总局于2018年4月重新修订了《企业所得税优惠政策事项办理办法》(国家税务总局公告2018年第23号，以下简称23号公告)并予以发布。该办法明确了企业所得税优惠事项采取“自行判别、申报享受、相关资料留存备查”的办理方式，纳税人不再需要履行备案手续。这是继2015年全面取消对企业所得税优惠事项的审批管理，一律实行备案管理之后的又一次重大突破[1]，显示出“放管服”改革的力度和深度。

一、企业所得税优惠政策后续管理的重要性

23号公告将享受主体由居民企业延伸至非居民企业[2]。发布的企业所得税优惠事项管理目录(2017版)中，有的事项预缴享受，有的事项汇缴享受，有的事项视税会处理是否一致来判定是预缴享受还是汇缴享受。大部分企业所得税优惠事项是在税务机关开展后续管理之后提供相关留存备查资料，只有涉及集成电路生产企业、集成电路设计企业、软件企业、国家规划布局内的重点软件企业和集成电路设计企业等优惠事项的企业，在年度汇算清缴结束后就要向税务机关提供留存备查资料。

推行企业所得税后续管理是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，是转变政府职能、创新行政管理方式的体现，是税制改革和征管改革的需要[3]。企业所得税税收优惠后续管理是加强企业所得税后续管理的重要内容。发达国家虽然没有直接针对于企业所得税税收优惠后续管理的研究，但其对于企业所得税或者税收优惠的整体管理比较完备[4]。我国后续管理理念虽起步晚于其他国家，但十分重视企业所得税管理，国家税务总局多次出台关于加强企业所得税管理及后续管理的指导意见文件，为各地加强企业所得税管理指明了方向。23号公告对企业所得税后续管理的要求更加严格，企业应当按照规定的期限和方式提供留存备查资料以证明享受的税收优惠符合税收政策规定的条件。23号公告同时进一步明确了企业应承担的相应法律责任，包括自行调整补税情形、未按要求留存备查资料的处理等。从中可以看出，对于企业和税务机关双方都提出了更高的要求：企业自行判别是否符合条件，不报送资料，即可享受税收优惠政策，但也须承担相应的义务；税务机关必须按照要求开展后续管理，能否有效针对财务核算水平参差不齐、税收政策掌握程度不一的户管纳税人实施此项工作是对税务机关的考验，尤其是纳税意识淡薄、纳税遵从度低的企业。

二、优惠政策后续管理面临的挑战及目前存在的不足

作为企业所得税管理中的一个重要组成部分，企业所得税税收优惠的管理是否得当，直接影响政策落实的效果，管理不严则影响国家税款收入，管理越位则影响纳税人的切实利益。税务机关一方面需要逐步完善企业所得税税收制度建设，另一方面要加强税收征管，特别是在当前减税降费的大背景下，更需要优化税收执法方式，提升包括税收优惠管理在内的税收征管质效。近些年来，为了进一步提升纳税人的获得感和满意度，“放管服”改革不断推进，优化税收营商环境举措频繁推出，给包括税收优惠在内的企业所得税后续管理带来了一定难度和挑战。因此，有必要进一步加强企业所得税优惠政策的后续管理，通过后续管理强化税收征管，提升税收风险管理水平，提高纳税人的税法遵从度。

后续管理风险应对指引仍需进一步优化，缺乏完善的统一操作规程和核查路径将不利于工作效率的提高，操作标准不统一也容易造成工作的疏漏；部分后续管理项目的针对性不强，缺乏一定的有效税收大数据支撑，税收大数据的利用程度还不够，对于一项指标在连续几年后续管理工作中的效果等缺乏连续性分析；税务机关内部部门之间的联动机制尚需进一步完善，后续管理涉及到所得税管理部门、风控部门和税源管理部门等，往往会出现衔接不畅等问题；与相关政府部门的联动尚需要进一步加强，如税务机关在高新技术企业管理过程中发现，高新技术企业认定情况存在异议时，应向相关认定机构提请复核；闭环运作机制不够健全，没能充分发挥税收优惠后续管理在优化纳税服务工作、完善税收优惠政策中的作用，即使发现也缺少跟踪；相关宣传服务不到位，致使纳税人不了解相关税收政策和操作流程，在填写企业所得税纳税申报表时不敢或者不愿意填写，可能造成应享未享；税收管理人员业务素质尚需进一步提高，对于复杂的税收优惠事项掌握不够，对于需要通过系统进行核查的事项操作不够熟练，理解不够，缺乏复合型人才，对数据分析没有所得税优惠风险提示的企业往往会疏于管理。

三、加强优惠政策后续管理的路径探索

为了进一步加强企业所得税优惠事项的后续管理，从基层实践的角度，提出以下几个方面的对策和建议。

(一)统一后续管理的要求，提升实务操作的规范性

为了便于基层税务机关统一后续管理的操作，需对风险点进一步明确后续管理的内部操作规程，明确相关核查路径和操作指引，如安置残疾人员所支付的工资加计扣除等。实施后续管理时由主管税务机关对留存备查资料进行完整性审核，对真实性进行实质性核查，通过规范化管理减少因工作疏忽等原因造成的遗漏。同时不断提高已有指标指向性和准确率，加强对指标衍生风险点的挖掘，通过对一线核查、评估人员应对过程中的经验进行归纳以及逻辑演绎，优化完善后续管理指标应对指引，不断提高指标应对核查效率。

(二)发挥大数据增值效应，强化后续管理针对性

增值税发票管理系统采集了大量的数据，其中包含了企业的开票明细数据，掌握了企业的进销项情况等。依托外部门提供的共享数据、金税三期财务报表数据、申报数据和增值税发票管理系统的数据，包括人员情况、资产情况以及开票数据等，通过大数据平台建立数据分析指标和相关模型，对于税收优惠数据的真实性和合理性作出有效判断，找出潜在的税收优惠风险点，使企业所得税后续管理更具有针对性。现行不少税收优惠政策对于相应优惠对应的主营业务收入占总销售收入之比都有要求，利用增值税发票系统数据，按照开票时商品编码分类分析企业的开票信息，判断收入占比是否符合政策要求，对于存在疑点的数据开展针对性后续管理。同时建立跨税种指标比对，做好跨税种的联动管理，视情形将部分指标前置，开展事前或者事中提醒，减少后续管理的工作量，注重对指标进行跨年度的连续性跟踪分析，持续完善指标。

(三)进一步完善联动机制，形成后续管理的合力

为进一步提升企业所得税后续管理的质效，所得税管理部门与风险管理部门、风险实施部门、税源管理部门需强化联动协作、完善机制，所得税管理部门负责提出后续管理的业务需求、政策解释和跟踪管理，风险管理部门依托信息技术(数据模型等)进行风险扫描、初步识别和分析以及锁定后续管理的对象，风险实施部门、税源管理部门按照风险等级分类开展预缴享受和汇缴享受优惠政策的后续管理工作，避免出现多头管理的现象。在实施后续管理的过程中可定期或者不定期召开会议加强对问题的沟通和研判，提出解决问题的方式方法。通过这种形式进一步整合企业所得税优惠政策后续管理的人力资源，形成后续管理的合力效应。

(四)依托社会共治，进一步完善与第三方的有效合作

企业所得税优惠政策涉及的第三方政府部门较多，如科技部门、环境保护部门等。与第三方开展有效合作，推进社会共治，主要体现在以下两个方面：一是数据共享方面，拓展数据共享的内容和深度，如高新技术企业的认定信息、环境保护企业的资质信息等，同时注重采集互联网公开数据，方便对企业实施有效的优惠政策后续管理；二是对于在税收优惠政策的后续管理过程中针对经税务机关核实确实存在疑点信息的企业，税收机关发送相关政府部门进行复核，复核结果能有效反馈给税务部门。通过建立数据共享和协同配合的工作机制加强规范化、常态化运作，进一步提升工作效率，进一步推进社会共治，为后续管理提供有力支撑。

(五)做实政策效应分析，形成有效闭环运作机制

税务机关通过后续管理分析和评估企业享受企业所得税优惠政策的情况，可以按照登记类型、注册类型、国民经济行业、企业规模等角度，结合企业的会计报表和申报表等数据，建立适当的分析模型，对税源进行多维度的政策效应分析。还可通过政策效应分析进一步优化税收优惠的实际征管操作，进一步完善税收优惠政策的相关内容，弥补税收优惠的漏洞。如小微企业优惠政策调整后，有部分高新技术企业符合小微企业的标准，纳税人往往会选择更有利的小微企业优惠政策，这时可通过政策效应分析研究高新技术企业优惠政策如何在小微企业中发挥作用，以此进一步完善高新技术优惠政策。税务机关需要综合考虑财政收入、行业发展、税收风险等因素，借鉴发达国家税制改革拓宽税基的经验[5]，完善税收优惠政策，防止税收优惠成为逃避税的漏洞。

(六)进一步加强纳税服务，营造良好外部环境

税务机关通过对企业的优惠政策享受情况进行分析，结合后续管理对留存备查资料的核查情况，针对理解错误、操作不当等情况加强个性化辅导，让纳税人更准确地理解税收优惠政策内容。针对应享未享的企业，税务机关通过个性化纳税服务宣传手段、走访企业等形式，发放分类别的税收优惠政策指南，加强对企业的纳税服务，让更多企业知晓相关税收优惠政策和操作流程，方便企业享受税收优惠。在后续管理期间也可适当开展面向纳税人的问卷调查，由税务机关分级分类组织进行。通过开展问卷调查掌握企业对于完善税收优惠政策的建议，如对于固定资产加速折旧相关政策的完善建议、对于研发费用加计扣除的完善建议等。将后续管理同企业的纳税信用等级评定结合起来，发挥信用管税的作用。对于不符合享受优惠条件、弄虚作假的情况，经查实要调低企业的纳税信用等级，并注重发挥纳税信用等级守信激励、失信惩戒的作用。

(七)加强复合型人才培养，为后续管理提供人力资源支撑

加大对复合型人才培养的力度，要求既懂会计实务，又懂税收业务政策和操作，既具有大数据思维方式，又利用各方面数据开展后续管理风险分析和风险应对。通过线上、线下等培训方式加强对税务干部理论知识的学习和补充，努力打好各方面的理论基础，为后续管理实战做好知识储备。鼓励税务干部在后续管理等工作开展的过程中主动发现企业所得税税收优惠政策日常管理中的风险点和疑点线索，不断完善后续管理风险指标和典型案例库，让税务干部在后续管理的实践中成长。针对重点企业、重点行业等具有高风险特征的后续管理应对项目，组织团队共同参与，使得税务干部在重点项目的实施中得到锻炼和提升。