基础教育管理体制变革与政府职能转变：社会分工理论的阐释视角

曾汶婷

(北京师范大学 教育学部，北京 100875)

长期以来，我国基础教育管理体制均以政府为管理主体，是一种中央垂直管理地方教育行政部门的官僚体系，教育管理的参与主体相对单一。随着学校教育规模的不断扩大以及各方教育利益群体的崛起，以政府为单一主体的教育管理模式面临多重困境。首先，面对教育利益群体的多重需求，政府往往无力承担，导致政府公信力下降；其次，政府“一手遮天”的办学体制抑制了学校及社会的办学活力，导致教育体制僵化程度进一步加深。面临重重危机，教育管理体制变革势在必行。教育治理是应对教育危机的新理念，它的兴起标志着政府失灵的现象有望得到缓解。自我国教育改革进入深水阶段以来，政府逐步从教育管理迈向教育治理。从社会分工理论视角来看，这一转变是政府为适应社会发展趋势而为集体行动采取的一系列制度安排和管理技术手段，而政府的职能也在此制度安排下发生相应转变。

一、基础教育管理体制变革：从管理走向治理

计划经济时代，大部分的教育权掌握在国家政府手中，政府集管理、办学和评价权于一身。随着改革开放时代的来临，社会资源配置方式发生转变，社会力量逐渐增强，政府权力也逐渐开始由中央下放到地方基层，由政府部门让渡到市场和学校。改革开放以后，我国基础教育管理体制变革可大致分为三个阶段。

第一阶段，以中央放权到地方政府为主要特征。1985年《中共中央关于体制改革的决定》提出要改革我国教育管理体制，基础教育的办学责任主要交给地方政府，中央政府负责宏观管理。从管理主体来看，这一阶段的教育管理体制还是呈现政府垄断的局面，教育管理权全归政府单一主体，教育治理的多元体系尚未形成。

第二阶段，以政府和社会合作为主要特征。改革开放政策下社会主义市场经济体制不断发展，社会办学力量逐步增强。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出要改变政府包揽办学的格局，建立以政府为办学主体、社会各界共同办学的体制。与此同时，民办学校也开始受到政府的支持，1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出要形成公办学校和民办学校共同发展的办学体制，管理主体有了“多元化”的萌芽态势。

第三阶段，教育治理体系开始形成。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的颁布标志着教育管理体制中多元主体参与的局面将逐步正式形成，并由政府积极推动教育管理体制向治理模式转型。到这时，政府的教育管理权才有了在政府、学校和社会之间分配的可能性。2015年教育部印发了《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，从三方面规定了政府在从管理走向治理过程中的职能转变。2017年国务院印发了《国家教育事业发展“十三五”规划》，指出今后我国教育体系制度将向更加成熟的形态迈进，使我国教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升。社会力量举办教育、参与教育改革发展的制度将更加完备有效。基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局。

从我国基础教育管理体制改革的历史进程来看，治理理念已经深入教育体制变革的核心，政府职能的转变也正朝着适应经济社会发展需要的方向迈进。

二、走向治理的必然：基于社会分工理论的阐释

“治理”一词最早在1989年被世界银行用于描述非洲的治理危机。在公共行政领域，治理同管理一样，其基本含义是指在一个既定的范围内应用权威维持秩序，满足公众的需要，其目是运用权力引导、控制和规范公民各种活动以最大限度地增进公共利益。[1]2-5但罗西瑙认为，治理是一系列活动领域里的管理机制，其主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[2]4-5可见，治理区别于管理的重要之处在于主体已经超出了传统意义上的单一政府，正在朝向多元化的方向发展。多元化(多中心合作治理)、民主化、法治化和科学化，既是教育治理的特征，也是其价值追求。很多学者将其与传统的政府一元管理对比，得出两者存在的显著差异：第一，主体不同，治理的主体呈现多元化；第二，权力来源不同，治理中人民直接行使其权力；第三，运作方式不同，治理的运作模式是复合、合作和包容的。教育治理的内涵，即国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。[3]4-11教育治理的终极价值目标是提高教育效能，促进教育公平；教育治理的重点目标与现实切入点是促进教育自由，增强教育活力；教育治理的底线目标是提高教育效率，形成教育新秩序。[3]4-11

从教育管理走向教育治理，是顺应社会资源配置方式发生转变的情况下，政府为满足社会发展和人民满意生活需求所推动的基础教育管理体制改革必然趋势。从不同理论角度对推动教育治理格局萌芽、发展和形成的因素及其进程进行分析，可帮助我们进一步了解基础教育管理体制变革的内在发生逻辑，从而更有效地实现政府在这一过程中的职能转变。在此，基于社会分工理论的视角对推动基础教育管理体制变革的因素进行剖析，再来阐述政府应如何转变自身管理职能。

自从人类进入现代化社会以来，分工就被看做是促进生产效率提高、经济飞速增长的主要动力。并且分工不仅是社会发展的要求，分工本身也带来了社会的进步，例如资本的增加、技术的进步，同时还导致组织形式乃至制度环境的改变。社会分工理论认为，分工不仅具有经济学上的意义和价值，分工还导致个人与社会的关系发生了重大改变——分工带来了社会的有机团结，并同时进一步为个人权利思想和自由主义的萌芽创造了条件。在教育领域，社会进步和发展带动了更多的教育需求，劳动领域亟需学校提高人才培养的效率和规模，因而，学校教育不断制度化，学校规模不断扩大化。教育规模体制的成型，促成了职业化群体的生成，教师、校长和学校管理人员逐步分工并走上专业化的道路。而这一分工也导致学校教育功能的进一步扩充和完善，再加上教育本身事关每个个体利益的本质属性，于是更多的主体涌入到教育事业中来，传统的“由国家办教育”理念受到冲击。“个人权利为正当”成为推动整个社会运行的基础，由此产生现代意义上的财产权利、政治权利等。[4]151-159教育是一项公共事业，个体也开始寻求更多的教育权利，教育的民主和自由思想逐渐松动了国家教育权的传统权威。另一方面，不断扩大的教育利益需求也使政府责任过大，政府的办学能力难以承受，寻求社会力量和市场资源成为必然选择，否则政府自身也将失去权威。因此，在教育领域也出现了专业化分工——过去由国家掌管的教育管理、办学和监督评价职能开始逐渐由学校、社会和市场分担，基础教育管理体制由此走向多元主体治理的局面。

从社会角度来看，社会总是倾向于保持一定的内部凝聚力以维系自身存在，而社会分工使各群体在实现个人充分发展的前提下彼此依赖，因而产生的凝聚力比由集体意识带来的机械团结更具力度，因此，社会分工是低级社会转向高级社会的必经阶段，而且分工会随社会进步不断发展。这意味着随着教育规模和质量的不断提升，各利益群体的崛起绝非意外，而是教育现代化过程中自然而然产生的结果。基础教育管理体制必须顺应这一转变，否则将不能适应社会发展的需求。而从政府角度来看，政府集权制一直是我国官僚体系的特征，在教育管理体制中也不例外。回顾我国基础教育管理体制改革的进程可以发现，政府单一主体管理模式维持了很长一段时间，直到近当代教育管理分权体制和治理模式才有了抬头的趋势。特别是在基础教育领域，中央统筹、地方政府负责管理和实施的体制决定了政府是教育管理的唯一参与主体。然而，政府单一主体的管理模式无法完全适应教育发展的需求，自上而下的指令下达模式也大大阻碍了管理效率的提高，这势必会影响到政府教育决策的科学性和民主性。政府若不随时代发展趋势转变自身职能，将会失去自身权威。由此可见，基础教育管理体制从管理迈向治理的变革具有顺应社会发展的必然性。

三、政府职能的转变：分化与整合

涂尔干从社会失范现象出发，通过考察道德、法律、秩序等危机，建构起他的分工理论体系。他指出社会不是一个持续解体的过程，相反，人类越是进步，社会对自身与自身的统一性就越有深切的感受。这种感受是由社会分工带来的有机团结。而人类为了持续不断获得幸福，劳动就必然会变得越来越有效率，因此社会分工会不断发展。而教育体系作为社会的一个子系统也不例外，社会分工具有必然趋势。因此，教育治理体系需要逐渐完善，政府的教育治理能力也需要不断发展。

目前学校办学活力不强，多方参与教育治理和评价的体制机制还不健全。在此背景下，有必要强调政府的“分化”职能，即进一步减政放权，由传统的科层式、专制管理模式向基于平等权利的民主法理型治理转变。在此过程中，最重要的是倾听利益相关者的声音，让各方诉求得以表达。在结合科学和理性考量的基础上，明确权利下放的具体内容以及对象。

与此同时，各专业领域形成了相对独立的自治团体，这对其自治能力和专业水平提出了较高要求。正如教育治理的主体需呈现多元化，要完全实现教育治理也不能仅靠政府的推动，还需要学校和社会的协同作用。涂尔干指出，在每个分工的领域内，只有每个分工功能事先已经具备了发达的规范系统，组织社会才能得以存在。因此，在教育分工的同时，应该制定好职业道德和法律规定。这意味着学校和社会在参与教育管理时需要事先建立出各自完善的参与制度，提升自身的参与能力。

在学校方面，其专业分工即教育教学。管办评分离后，办学主体落在了学校主体上。为保障教育教学质量，学校有必要提高自治水平，不仅要摆脱对上级行政部门过度依赖的倾向，更要依法建立学校内部自治结构，提高学校内部民主管理水平。因此学校领导团队应该充分倾听采纳教师、学生和家长等教育利益相关群体的意见来办学，切不可让基础教育中的校长负责制异化为校长独揽大权。

在第三部门组织方面，其教育分工主要是管办评分离中的“评”职能，即对政府和学校的办学行为进行监督和评价。政府的单一管理易导致政府失灵，而将教育职能全权交由市场也势必形成市场失灵的局面，因此，第三方组织的出现是解决政府和市场失灵现象的必然社会分化结果。

政府在实现其“分化”职能的同时，也需要警惕“失范”的社会分工，而政府的“整合”功能在此时则显得格外重要。涂尔干认为失范的分工表现在个体将自己封闭在专业领域，根本不考虑它所服务的目的是什么。而失范产生的原因在于各个机构缺乏充分的接触和牢固的关系，因此各个机构间的关系没有得到确定，它们没有被有效地组织起来。因此，为解决失范分工，有必要把工作和其所服务的目的结合起来。教育治理的目标即善治，善治的要素包括治理的有效性、回应性、稳定性，以及参与、公正、廉洁、透明、问责等[3]4-11，各主体需要在各自领域内不断实现。但更重要的是，善治本身不是目标，善治最终需要指向好的教育，而好的教育即意味着教育领域公共利益的最大化。另外，每一种特殊功能的运作都不能把个人专门限制在这一领域里，而需要与邻近的各种功能持续地发生关系，意识到这些功能的需要和变化等。能实现这种社会整合功能的机构便是政府，因此，教育治理并不意味着政府职能的式微，恰恰相反，教育治理意味着一个更强大的政府，政府在教育治理中处于主导地位，而其主导作用主要体现在为教育治理的成效负责任，政府的权力应该与其责任对等。总而言之，政府在教育治理的多元主体中发挥“元治理”的作用。元治理不同于政府主导一切的制度安排，政府在治理体系中的积极作用并未消解其他的治理形式或力量，相反，元治理有利于为多元治理提供稳定的制度环境。[5]1-7而这正迎合了教育体系中社会分工的事实——政府的整合作用既保证了各主体在各自的分工领域中自治和自由发展，又保证了各分工领域的发展朝向同一目标。强大的现代国家政府需要将个人重新整合起来，教育分工越是深化，就越需要政府提供充足的经费保障、构建强有力的规范社会力量参与举办教育的法律制度和政策体系以及营造良好的教育生态等。

总而言之，基础教育管理体制的变革要能够适应和促进社会分工的不断深化。政府的职能需要在“分化”和“整合”上实现转变，它既要尊重其它主体的行动范围和发展空间，从而维护和引导不同社会领域的功能分化；同时也要促进社会整合，如建立完善的教育法律法规体系、维护良好的市场参与秩序，并为学校提供完善的指导服务。

最后，虽然教育治理理念中多次强调主体的多元化，但治理本身其实还包含一个特征，即“多样性”。治理是共同体为达到某种目标所采取的集体行动，而目标的选择、行动的确定、方式的采取都是需要根据决策环境来做出的，因此，既可以采用单中心、一元化、强制性的自上而下方式，又可以采用多中心、多元化、协商性的自下而上方式。[4]151-159由于我国基础教育主要还是由地方政府负责，而我国幅员辽阔，不同地区经济和社会发展水平不一，社会和学校参与教育治理的能力完善程度也不尽相同。因此，在推进教育管理改革和政府职能转型过程中，应充分尊重地方经济和社会发展现实情况，全面考虑地方政府、社会第三方和学校的治理能力，循序渐进地促进政府职能的分化。