论政府信息公开中的过程性信息认定规则

尚海龙，翟 琳

(河北大学 法学院，河北 保定 071000)

一、引言

政府信息豁免公开范围由于涉及公民知情权保护与行政权运作，我国对其的立法往往较为谨慎。2008年,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)中正式将“三安全一稳定”条款与“秘密”条款列入豁免公开的范围。2019年,《条例》中正式将过程性信息列入到相对豁免公开的范围。过程性信息作为一种处于“雏形”阶段的信息，在我国的司法实践与理论研究中长期存在争议。新修改的《条例》虽然以行政法规的形式解决了之前屡被诟病的行政规范性文件无权创设不公开事项的责难，肯定了过程性信息作为信息存在的一种形态纳入相对不公开的范围。[1]但是由于未界定该项信息的概念，明文规定的过程性信息种类往往兼具内部性与过程性的特征，“什么样的信息属于过程性信息”在实务中仍是一大未解难题。因此，为解决实务之难题，笔者通过典型案例入手，论证了实务中不同机关对于过程性信息认定的逻辑方式，并以此为突破口，进而解决过程性信息的认定问题。

二、对于过程性信息的理解分歧：以储某案为例

(一)案件梳理

2013年，储某就其向110平台报警的接警记录、处理结果(其它请求与本文无关，故不再予以阐述)向如皋市公安局申请政府信息公开被拒，具体理由为公安机关在公务处理过程中形成的报警记录以及处理结果，属于不予公开的过程性信息。申请人不服此答复，认为其报警行为已经结束，此项信息即不再是过程性信息。随即向南通市公安局提出行政复议，南通市公安局亦认为此项信息属于过程性信息，进而维持原具体行政行为。申请人因不满意行政机关的处理结果，分别向基层人民法院与中级人民法院提出诉讼。一审和二审法院均认为“调查、讨论、处理过程中、最后决策尚未完成的政府信息”属于过程性信息。报警行为的结束即意味着行政行为的结束，其所产生的信息自然不应被排除在予以公开的范围内。法院进而责令被告按照原告的相关要求公开相应的接警记录和处理结果。此案中，三方主体由于理解上的分歧，分别从三个角度对过程性信息是否公开进行了描述。公安机关不予公开信息的原因在于此项信息是公安机关在警情处理程序中形成的，报警程序的结束不影响信息的性质。人民法院判决公开信息的原因在于“报警行为”即已结束，在此期间所形成的信息也应宣告终结。储某主张报警行为既然已经结束，其报警所形成的信息不应属于过程性信息，其所申请信息应以普通政府信息形式予以公开。

(二)分歧背后的论证逻辑

针对三方主体在储某案中所形成的理解分歧， 笔者通过总结与分析，认为三方主体所理解的背后存在以下三项论证逻辑。

第一，就行政机关而言，公安机关将“过程性”解读为行政程序自“做出”到“完成”的整个过程，过程性信息指的就是行政决策或者行政决定的做出过程。同时，该项信息自形成后便与后续的行政程序再无其它联系，程序终结或者决定被执行均不影响其过程性这一特征。

第二，就人民法院而言，与行政机关认定过程性信息存在一定相似之处，均认为过程性信息是在行政程序中形成或者获取的。唯一的区别在于此处的信息不具有稳定性与独立性，其形成、发展与终结完全取决于行政程序的发展过程。换言之，此时的信息发展是以程序为基础，程序的消亡即意味着信息的终结。

第三，相对人对于“过程性”的判断标准来自于其朴素的价值观。其理解逻辑在于“过程性”的界定应从信息自身出发，程序的状态并不影响信息的自身状态。

从上述三项逻辑中，笔者认为行政机关与人民法院均是从行政程序的角度认定过程性信息。但是在程序终结后的信息状态，两方主体尚存在一定争议。行政相对人的逻辑论证自成一派，仅从信息自身状态来认定过程性信息。三种逻辑思想可以总结为两种逻辑方式，即以行政程序来认定过程性信息与以信息自身状态来认定过程性信息。实际上，我国法院在实务中也是以行政程序或者信息自身状态来认定信息自身的“过程性”特征的。尽管第二种认定方式是笔者从相对人角度总结的，但其在实务界也是存在不少法院判决予以支持的。因此，基于认定过程性信息的目的，介绍这两种信息认定方式则显得尤为必要。

三、过程性信息的认定：关注行政程序或者信息自身

(一)以行政程序来认定过程性信息

此种方式下，过程性信息的判断标准依附于行政行为，凡是在行政程序中制作或者获取的政府信息均属于过程性信息。并且，行政行为的结束不会影响信息的状态。在此标准下，“过程性”的判断需要满足两个条件。第一个是目的上的适当性，即信息的自身状态不会受到过多关注，因为信息的作出目的就在于服务行为。“没有过程，就没有过程性信息”所要表达的就是行为是产生信息的基础。[2]如果该行政行为在未被完成之前即取消，那么之前所产生的过程性信息就转换为了内部资料。第二个是时间性，即该项信息的形成要满足决策前与审议中这两个时间节点。“决策前”意味着行政机关需要在正式决定作出前阐述此类信息所发挥的作用与价值；“审议中”则意味着决定做出前整个信息的形成阶段与过程。[3]

此种认定方式在我国实务中是普遍存在的，例如2019年，方某向绩溪政府申请查阅与电站有关的会议纪要、请示、批复文件等资料。绩溪政府以此信息属于过程性信息为由不予以公开，后方某提起行政诉讼，法院即以“行政机关内部的会议纪要是机关内部交换意见的过程性信息，属于行政机关讨论、研究的内部性和非终极性的信息，因而不属于政府信息条例所应公开的信息”。类似案件还有2010年的“生乳新国标案”，法院拒绝公开的理由与方某案存在相似之处，即会议纪要是机关在作出行政决策前作出的，将其公开会影响行政机关坦率的表达意见。[4]以法院判决为基础，法院在司法实践中以判断信息内容作为其是否具有过程性的出发点。只要是处于启动后到结束前的政府信息，法院不会去考虑其是否稳定与成熟，是否具有使用价值，一律选择将其归为过程性信息。但是需要注意的是，为了避免此种方式下行政机关无故扩大豁免公开的范围，当前我国理论界对于过程性信息进行了区分，事实性信息作为过程性信息仍予以公开。此举与美国法院在实践中的做法一致，其坚持事实信息务必公开，除非事实与决策过程难以分辨的除外。[5]

(二)以信息状态来认定过程性信息

此种方式下，过程性信息的判断标准取决于信息自身的状态，行政行为的状态不会影响到信息的状态。[6]此类方式认定过程性信息的关键点在于信息自身制作或者获取的状态。“过程性”指的就是信息制作或者获取是否完成的过程，如果已经完成则不属于过程性信息的范围；如果尚处于制作中，则属于过程性信息。简而言之，过程性信息具有独立性，其形成后与后续的中间性行政决定以及最终的行政决策或行政决定程序是否终结无关。[7]

此种认定方式在我国司法审判中存在不少判决予以支持，其中最为典型的案例为2013年姚某诉永泰县国土资源局信息公开一案。本案中，国土资源局以姚某申请的“一书四方案”为过程性信息进而不予公开，后姚某不服,起诉至人民法院。人民法院在进行审理后认定“四书一方案”因为已经进入到了实施阶段，其所具有的过程性特征已经消失，因而不属于过程性信息，进而要求国土资源局予以公开。此案中，“四书一方案”作为行政机关在行政程序中所制作的信息，理应属于不予公开的过程性信息。但是根据信息的自身状态，“四书一方案”在正式进入实施的情况下便失去了过程性这一特征，进而转换为可以予以公开的政府信息。从判决中可以看出，法院分析信息不再具有过程性的论证过程与信息状态认定过程性信息的思路是一致的。

静脉留置针的留置能够减轻患儿在静脉穿刺中需要承担的痛苦,因此被广泛的应用在了临床用药和患儿急救中[1]。在对儿童患儿应用留置针时,由于儿童的好动和自制力不强等原因,极易导致留置针的脱落和固定不当情况,为了延长留置针的留置时间,并减少患儿的疼痛和护理人员的工作量,本文对常规的弹力绷带小手套固定方式进行了改进。为此,本文选择于2016-2017年到我院接受治疗,并在手部留置针的儿童患儿100例,探究了改进后的弹力绷带小手套固定方式在固定小儿手部留置针中的临床效果。

综上所述，我国司法实务界对于过程性信息的认定存在两种不同的方式。但是，基于维护法制的统一性与稳定性，选择其中一种作为标准认定方式显得尤为必要。

四、运用法律解释判断“过程性”：谁更可取

(一)基于法律条文的解释

2019年《条例》在对过程性信息进行规定时，先就过程性信息的制作主体、信息种类予以了说明。会议纪要、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，其可否公开取决于行政机关的自由裁量权。该条文中，对于过程性信息的界定是以信息种类方式规定的，且这些种类在实践中并不会被全部认定为过程性信息。鉴于此，笔者认为《条例》虽为行政法规，但其对于界定“过程性”的意义不大。虽然2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)的法律位阶低于2019年《条例》，但是其内容中包含了过程性信息的概念认定以及特征，故笔者将以此为基准，利用《意见》判断何种方式的“过程性”更为可取。根据《意见》，予以公开的过程性信息不仅要满足申请人正常使用的需求，还要满足“书证”的基本要求。当事人对于该项信息的申请，此时更注重的是其内容性质的利用价值，即信息自身的状态。此时的“过程性”并不强调信息的形成过程，也不再强调信息的“讨论、研究以及审查”的过程。因此，在法律条文解释下，采用信息自身状态来定义“过程性”相较于行政程序更具有可行性。

(二)基于法律目的的解释

2019年《条例》作为2008年《条例》的修订本，从某种程度上说，前者是对后者所存在的法律缺陷的补足。《意见》作为规范性文件不能创设不公开事项，而2019年《条例》的出台则可以弥补此不足。在2019年《条例》出台前，多地的政府规章以及2011年《意见》已经对过程性信息作出了豁免规定。但是2008年《条例》中并未对过程性信息作出豁免性规定，因而可以将2019年《条例》的第16条第2款作为2008年《条例》的一个目的性限缩。

既然作为目的性限缩，第2款的法律目的必须要服从于整个《条例》的目的。根据《条例》第1条的内容，笔者将政府信息公开的目的归结为两种：一是提高政府透明度，促进政府依法行政；二是保障公民、法人和其它组织的知情权。这也就意味着过程性信息的相对豁免公开既要满足政府透明度的公开，也要保障公民、法人以及组织的知情权。以此为前提，笔者分别用行政程序以及信息状态举例说明。第2款对于政府过程信息的规定是可以不公开，我国多数行政机关在实践中天然的会选择不予以公开。如若将“凡是在行政程序中制作或者获取的政府信息”均视为过程性信息，此时将信息全部不予以公开的做法是不符合立法目的的。因为此做法已经将行政机关的过程性信息完全封闭起来，政府工作的透明度无从体现，社会对于政府的监督也完全无从下手，容易导致行政权力的滥用。同时，从群众角度出发，如若将其封闭，也不能达到更好的服务于人民群众生产与生活的目的。如若以信息自身状态来判断其是否是过程性信息，此时不予以公开的信息往往是因为自身不具有确定性与使用价值而不予以公开。此种信息的不公开即不会对政府透明度产生影响，也不会影响对群众知情权的保护。相反，此种信息的豁免公开对于维护行政机关的权威、保护行政机关的坦诚性以及稳定社会秩序均大有裨益。因此，在目的解释下，仍然是以信息状态界定过程性信息更为可取。

综上可见，在法律解释的方法下，运用信息自身状态来定义过程性信息是较为可取的。如此进行认定，既符合过程性信息的文字含义，同时又符合政府信息公开的立法目的。

五、认定过程性信息的标准

笔者认为利用“信息状态”来认定过程性信息较为合理。因此，过程性信息的认定标准也应从信息自身状态出发。从《条例》第16条第2款中可以得出过程性信息的制作主体、制作阶段以及存在种类，实践中对于上述三项的争议一般不是很大，因而用来认定过程性信息的意义不大。笔者对“过程性信息界定”进行检索后发现，在过程性信息概念判定的标准层面，并未出现新的标准。因此，本部分的认定标准笔者仍以《意见》为基础，即从常规的“非正式、不准确、不完整因而不具有使用价值”来判断过程性信息。从《意见》规定的逻辑结构中可以得出，一项信息之所以被判定为过程性信息，其成因在于“非正式、不准确、不完整”，结果在于不具有使用价值。因此，对于“非正式、不准确、不完整”的理解成为认定过程性信息的核心。

(一)非正式

“正式 ”的汉语意思是合乎一般公认的标准的，合乎一定手续的。从字面意思上看，其不对内容作出要求，仅对信息的形式和程序作出要求。因而满足正式性需要两个条件：第一，程序上是完整且完全的，不存在任何步骤缺陷；第二，形式上严谨且固定，信息内容固定且完全可以公之于众。“正式”首先是对行政程序所提的基本要求，比如《行政处罚法》第42条中对于听证程序的相关规定，这也就意味着行政机关在面临责令停产停业、吊销执照或者许可证、较大数额罚款时必须举行听证。如若其不举行听证，需要承担对于该程序不作为的不利后果。其次，“信息形式”也需要“正式”来予以规制。对于一般的信息只要形成且被认可即可。例如，雄安新区管理委员会在雄安新区官网所发布的《河北雄安新区管理委员会政府信息公开指南》，法律未对此文件的发布另行规定，因而其发布后被认知即为正式信息。但是，有的信息确实需要附加程序后方可称其为“正式”，比如，我国行政领域多数文件是需要当事人进行签名后才能产生相应的法律效力。鉴于此，非正式的信息就是尚未完成程序要求也未以法定形式或者公认形式所认可的信息。

(二)不完整

(三)不准确

对于不准确的信息，杨登峰教授认为其并非是不具有使用价值的，因为信息的准确性反映的是与客观现实相一致，而客观现实处于一个随时变化的状态。[8]笔者对于此观点与杨教授持相反意见，认为不准确的信息属于不具有使用价值的一种信息。行政机关予以公开消息的稳定性与高效性是其依法管理社会的前提与基础。申请人基于此种权威信赖政府，因而向其申请政府信息。如若将不准确的信息公布，恐有危及政府公信力之嫌疑，所以笔者认为不准确信息因为此项缺陷并不能向社会公众公开。但是，行政管理面临的是变幻莫测的客观实践，鉴于此，笔者认为不准确信息中具有使用价值的仅存在一种信息，即因传染性疾病而产生的有关信息。疾病具有不可预测性以及不可控制性，因而即使信息尚未处于准确状态，为了公共安全也需及时向社会公布。例如，新冠肺炎疑似病例数量、密切接触者的行程轨迹以及根据区块划分的不同层级的风险地区等。

综上所述，过程性信息的认定标准应当是非正式、不完整、不准确因而不具有使用价值。据此，笔者认为过程性政府信息的认定可以表述为行政机关在履行法定职责的过程中，对于尚未制作完成的，必要内容不完整、信息自身不准确因而不具有使用价值的政府信息。

六、结语

相比较于其它政府信息，“过程性信息”这一法律概念在我国发展的时间并不长，因而关于此信息的立法、理论与实践均不成熟。在2019年之前，其所在文件的法律位阶多数是行政规章。2019年《条例》颁布后，其虽然被行政法规纳入到“可以不予公开”的信息范围当中，但是对其认定标准并未作出规定。“过程性信息”作为我国政府信息公开中重要的一环，其公开范围与公开程度直接影响着我国公民知情权的范围，以及行政机关行使自由裁量权的程度，因此判断其认定标准更加具有必要性。笔者从不同机关对于“过程性信息”的不同理解入手，进而分析得出“过程性信息”目前所存在的不同理解分歧。运用法律解释的方式判定了信息的认定方式，进而肯定“信息状态”在我国当前实务界的正确性。最后分析了“过程性信息”的构成要素，进而得出其认定标准。此外，笔者仅论证了该信息的认定问题，对于该信息的公开程度以及公开范围未作论证，今后需要对其做出进一步研究。