浅议固定资产投资审计的四大风险及其防范

文｜南通市固定资产投资审核中心 张育红

1 固定资产投资审计面临的风险

1.1 法律风险

目前投资审计主要是通过政府令、政府规章等形式明确政府审计职能，很多地方要求政府投资项目以审计机关的审计结果作为结算依据。对此，法律界人士、建筑业协会等组织多有异议，如2015年，全国建筑业协会即向全国人大法工委发函，认为地方性法规中规定“以审计结果作为政府投资项目结算依据”混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，与《审计法》《合同法》的有关规定相抵触。地方政府制订的规章制度偏离相关法律法规的规定，容易使外界对审计机关履责行为产生疑义甚至导致法律诉讼。

1.2 质量风险

由于建设项目是经济与技术的结合体，而技术问题很难通过条条框框加以完整规范。因此审计过程中，遇到具体问题时，常发生工程技术规范界定模糊甚至无规可依的情况。此时，对一些问题的定性、处理有赖于审计组、审计人员的主观判断或通过与项目参建方的协商谈判去确定。但由于不同的审计人员对技术规范的理解有异同，对相同的事件有可能作出不同甚至截然相反的判断，却没有明确的依据判别孰是孰非。在依据不充分的情况下，有可能得出不恰当的审计结论及审计结果，造成质量风险。

1.3 责任风险

工程建设项目建设一旦出现质量、安全事故，除追究建设、施工、监理、设计、勘察等责任主体单位责任，监督部门也难辞其咎。如西安地铁的电缆质量事件，质监局等监督部门的相关人员被追责。审计机关作为监督部门，同样面临此类风险。

1.4 廉政风险

审计人员“自由裁量权”的存在也带了廉政风险，如果审计人员缺乏严于律己、慎独慎微的意识，不能正确处理自己与被监督方的关系，极易在问题的定性、高估冒算的核减等方面进行权力寻租，造成廉政风险。

2 固定资产投资审计风险的成因分析

2.1 部分地方政府对“审计监督”含义的理解存在偏差

《审计法》及其实施条例明确规定：审计机关对……单项工程结算、项目竣工决算依法进行审计监督。审计署《政府投资项目审计规定》也要求：审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。但对于审哪些项目、审什么内容、什么时候审、怎么审等具体问题，均由各地自行把握。很多地方往往将“审价”等同于对单项工程结算、项目竣工决算的审计监督，将“审计发现的多计工程价款等问题，应当责令相关单位据实结算”理解为“以审计结果作为结算依据”。执行尺度的不统一以及对“审计监督”概念理解的偏差，使投资审计容易超越职责范围，造成法律风险。

2.2 投资审计方面的专业法律、法规、标准缺乏、滞后

投资审计的依据主要是《建筑法》《招标投标法》《建设工程质量管理条例》等法律法规以及各类工程量清单计价规范、工程量计算规则、专业定额、材料指导价等规范性文件，它们是判断建设程序规范性、建设行为合规性、建设管理到位情况以及审查工程量的计算、定额的使用、费用的计取是否正确的重要法尺，但法律法规无法涵盖工程建设的方方面面，如设计变更的必要性、材料认质认价的准确性、合同或补充协议的合规性、特殊工艺及材料计价的合理性等，难以用一纸文件全部加以规范。规则的缺乏、滞后是影响投资审计工作的开展的重要瓶颈。

2.3 工程建设涉及专业广泛而审计人员专业知识相对局限

工程建设涉及土建、安装、装饰、市政、交通、水利等多个专业，且新材料、新工艺、新技术层出不穷，项目建设的管理及运作模式也日益多元化。大部分审计人员所学知识是以某一个专业为主辅之以其他专业或仅局限于某一个专业，单一的知识结构难以胜任审计需求。而专业知识的拓展及审计业务水平的提高需要长期的积累。无论是业务水平，还是工作经验，面对迅速变化的客观情况不一定能快速适应，直接影响了审计工作开展的深度和广度，导致审计风险的产生。

2.4 外界对审计职能认识的模糊，影响审计部门独立、规范地履责

由于部分建设单位对审计职能没有清晰的认识，导致审计的独立性受到影响，尤其是对于一些重大项目的跟踪审计监督，他们往往把跟踪审计看作是项目建设的参与者，处处依赖审计，一些重大事项甚至直接请审计人员决策、定夺，不少地方政府也要求审计机关参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构，而一旦出了问题，审计却难以回避连带责任。大量的介入建设过程的具体事项，不利于审计人员以更超脱的心态、更独立的视角履行好监督职能，从而加大审计的潜在风险。

3 固定资产投资审计风险防范措施

3.1 各地应制订符合法律精神的投资审计监督办法

各级审计机关应引导地方政府对照《审计法》及审计署的相关要求，全面梳理本地区投资审计监督相关的办法和制度，对与现行法律法规相冲突的内容及时修订完善，杜绝出现“超越地方立法权限、扩大审计决定的效力范围、以行政行为限制民事权利”等不规范行为，尤其应注意不能将“审价”等同于审计监督。同时还应结合当地实际需求对审计范围、审计内容、审计方法等进一步细化，使投资审计有法可依，有据可循，既符合上位法的规定，又能切实服务于当地经济社会的发展。

3.2 审计机关应对自身职能有正确的定位，有所为有所不为

审计机关不是建设单位的审价部门，应扭转将政府审计作为工程价款结算的前置环节的现状，将建设单位作为工程建设的主体责任单位和审计对象，对整个项目开展竣工决算审计，关注并披露项目建设过程中存在的超概算、建设程序不规范、工程款超付、变更不合理、计价不正确等问题，通过审计监督，促推政府投资项目的规范管理。对于审计职责以外的各类事项应予以回绝，不应参与投资建设项目可研论证、项目审批、招投标、合同签订、物资采购、各类验收等具体的工程建设管理事项及签署相关书面文件。同时，在客观上要不断提醒被审计对象认清其项目建设主体的身份，促使其充分履行决策、管理职能，并承担相应职责和义务，杜绝事事依赖审计的思想，为自己营造规范履责的氛围。

3.3 加强学习，提升审计人员业务水平

投资审计方面的专业法律、法规、标准缺乏、滞后对审计人员的判断力提出了更高的要求，这就需要审计人员对各类工程专业知识均熟练掌握，体现全面性与专业性的有机统一，并与时俱进，及时掌握新知识、新规范。一是要重视个体的学习。通过学习新专业，关注新工艺、新材料、新政策、新行情，不断拓展知识范围，更新知识结构，适应日益提高的投资审计需求。二是要重视集体学习。处室及审计组可以形成定期学习制度，通过集中学习，加强交流，彼此促进，共同提高。

3.4 绷紧廉政这根弦，多举措防范廉政风险

一是加强对固定资产投资审计人员的职业道德和廉政纪律教育，针对投资审计工作容易出现廉政风险的环节，完善内部制度，强化管理；二是减少审计人员的自由裁量权，遇到争议问题，可以根据争议事项涉及的金额大小设置重大事项的权限节点，按照不同的权限节点分别向审计组、审计组所在部门、分管领导直至主管领导逐级汇报，通过集体会商，最大程度的避免个人的局限而造成对问题判断、定性的偏颇；三是加强对协审机构和人员的廉政教育，坚决杜绝单纯依靠中介机构的思想，建立完善对协审中介机构的选聘、使用、管理和费用结算的管理办法、考核细则和付费标准。