基层公安机关“专项治理”及其优化路径

钟 夏

（中国人民公安大学 国家安全学院，北京 100038）

公安基层是县级以下担负社会治安、保卫职能的专门机构，是国家服务人民，维护地方安宁的重要抓手，是人民同国家法治机关联系的密切枢纽。随着社会经济逐步发展，人民整体素质提高，社会制度进一步完善，基层公安机关执法的组织形式也逐步发生转变，形成服务型治理为主，专项治理为辅的结构。服务型治理即以贯彻“为人民服务”为核心理念，全力提升治理主体综合素质，从管理者向服务者转变。

一、基层公安机关“专项治理”的作用

“专项治理”又可以理解为运动式治理，是指治理主体打破常规，集中优势资源对社会重大问题进行运动式专项整治的方式，具有较强的运动性、主动性、权威性、针对性，部分专项治理又伴随着周期性。“专项治理”受政策适用性和执行压力两方面因素的结合影响而产生，是一种应急警务模式，常用于突发事件处置。基层公安机关“专项治理”的作用主要有两方面。

（一）有效贯彻执行

受执行压力增加的影响，执行压力传导至基层公安机关后，基层公安机关作为执行主体，集中力量打破常规，优先安排工作，在物力有限的情况下加大警力投入，通过民警不断的加班甚至动用非常规手段完成上级下达的任务或指标，以最终达成政策目标和执行目的。执行压力是有效执行的重要条件，通常以问责的形式体现出来，无法完成任务的后果往往是基层公安机关及民警难以承受的。因此，基层公安机关会通过各种方法手段达成目的，而不问效果如何，导致的后果就是政策执行过程中的目标异化。在“专项治理”下，突发事件可以得到高效、迅速处理，通常迅速地完成是基层公安机关更为关注的部分。经常使用“专项治理”方式会产生边际效用递减。“专项治理”作为应急警务模式使用频率越高，其影响效果就会递减，甚至产生反作用。“专项治理”发生时大多会伴随加班现象，这意味着基层民警工作投入加大。民警初期接触“专项治理”会有工作激情与热情，但是“专项治理”发生频率增大之后，持续的大量投入精力导致情绪耗竭，工作投入带来的成就感降低，使得民警产生工作倦怠，影响工作效率和工作情绪。

（二）减少问题积压

基层公安机关作为执行主体通过“专项治理”，在短期内增加工作量，突击完成原本长期的工作任务，将积累的问题大量减少。完成任务的同时短期内增加工作量。基层公安机关通过抽调所内民警短期内脱离原有工作岗位，全力投入专项工作，可以在短时间内解决问题。在原有工作任务的基础上，短期增加的工作量会分担给所有民警。民警被限短期内完成工作任务，由于指标与民警切身利益相关，在完成任务的过程中会给民警很大的工作压力，分派的任务又多数需要加班工作，导致民警身心俱疲。同时，形成突击任务——促成工作积压——形成新的突击任务。短期集中人力可以高效完成任务，但原有岗位的日常工作中断后被分配给其他民警暂时代理会造成新接受民警不熟悉岗位工作内容，易产生工作积压。原岗位民警回归后又需要大量时间解决问题，在解决完积压工作后，又需要面对下一轮的任务指标。完成这个循环的同时工作质量也会受到影响。

二、基层公安机关“专项治理”亟待完善

（一）基层公安机关“专项治理”存在的原因

1.警力配给失衡或不足

基层公安机关需要承担违法犯罪行为的预防、打击，社会矛盾和利益纠纷的化解调节，辖区范围内消防安全管理等职责。警力分区域配给失衡或不足限制了基层公安机关高效服务于民的能力。以派出所工作模式为例，除场所管理、消防管理、社区管理等，办案民警日常工作主要来自110接处警受案后的案件处理，对未发现或者没有报警的违法犯罪行为无法得到有效应答，从而形成潜在问题，造成问题积压。

2.考评科学化程度不够

考评是进行工作监督的有效方式。基层公安机关需接受来自主管部门的考评，主管部门考评基层公安机关时使用各类指标作为依据。但由于地方特性研究不够，部分考评设计没有因地制宜，有些地方仍在使用“刑事拘留数”“发案数”等指标［1］24，且此类指标考评直接同警务工作绩效挂钩，进一步形成警务工作人员检查节点“凑指标”现象，导致“专项治理”的产生。

3.突发事件处置形成警力资源挤压

在各类重大治安、刑事、涉外事件，以及自然灾害、食品安全等紧急事项发生时，虽有紧急预案进行警力资源调配，但在实际工作开展中，部门横向、纵向对接不够，造成警力资源浪费，进一步形成警力资源不均衡挤压。

4.科学化决策程度不高

在警务工作决策中，基层公安工作受到分管领导个人经验、能力、心理素质的影响较大。特别是在信息化程度不高的区域，缺乏数据支撑和对工作的科学研判，使得专项治理成为一项短平快的行为。

（二）基层公安机关“专项治理”亟待改革的时代要求

人民群众的权利意识更加强烈。所谓权利意识，是指民众对自我基本法定权利、道德权利的认知、争取与抗争的认知、情感、意志，既是自我意义的建构，亦是对社会尤其是政府责任的要求，并化为定向的心理倾向、思想观念［2］73。我国社会的发展与人口的流动使得人民群众素质不断提高。群众的权利意识的觉醒，维权意识也更加强烈，权利表达能力也更强，政治意识和法治意识也有很大提高。

社会治安水平要求更高。社会治安水平的评价指标包括社会治安治理状况和影响社会治安状况的因素。社会治安治理状况与公安机关工作密切联系，公安机关是社会治安治理任务的主要承担者，公安工作内容也反映社会治安治理的状况。影响社会治安治理状况的因素则主要与流动人口情况、失业率、人均收入状况、贫富差距、居民素质等相关。各个因素与社会治安之间的相互关系存在适用条件，是相互影响相互作用，但社会治安的影响因素与民众的直接体验有关。

对公安机关治理能力要求更高。治理是管理事物的诸多方式的总和，是使得冲突的事物或不同利益得以协调的持续行动过程。治理能力是制度体系的执行能力。公安机关的治理能力是公安机关完成自身职能、任务的完成能力，是对公安工作的根本原则、基本路线、基本方针以及公安政策的执行能力。基层是制度和政策的执行者，基层的治理能力不仅仅是制度体系的执行能力，还包括政策意志的执行能力。基层公安机关的治理能力则是基层公安机关坚持公安工作总要求，坚持公安机关根本性质和宗旨，对公安工作的根本原则、基本路线、基本方针以及公安政策的执行能力。当前对于基层公安机关治理能力的要求主要是在执行能力、社会治安防控能力、创新能力［3］7。执行能力需要基层公安机关有提高政策的落实效果和执法能力，尤其是执法规范化。社会治安防控能力需要基层公安机关拥有更高的社会风险掌控能力，尤其是风险预警。创新能力需要基层公安机关能够创新工作方法、结合科技发展，在实际工作中能够提出创造性的解决方法，改进现有的工作。

增强基层公安民警的改革获得感。改革的落实点都在基层，现行体制下压力层层传导使得基层负担太重，这种负担不仅是工作上的还有精神上的。增强改革获得感可以改善基层公安民警工作压力和精神压力，是物质和精神上的双重获得感。通过增加基层公安民警的改革获得感可以提高民警的工作积极性，改善工作中产生的倦怠、疲劳等问题。影响改革获得感的因素具体包含改革性质、改革效应、改革收益评价［4］6。让基层公安民警切身体会到改革的成果就需要在改革的目的中体现对基层公安民警的关注。具体包括减轻基层公安民警负担，建立基层公安民警执法容错机制，保障基层公安民警合法权益，关注基层公安民警心理状况干预等。

三、完善基层公安机关“专项治理”的路径

（一）以大数据为支撑优化警务工作

运用大数据辅助基层社会治理可以提高基层公安机关信息情报分析能力。通过大数据集中信息资源，综合分析社会风险因素，能有效辅助化解社会矛盾，减少专项治理，提高综合治理水平。要加强联动机制建设，降低信息“孤岛”效应，提高工作协作能力，提升对辖区基本情况的掌握，以人员画像、各类数据信息为基础，提高精细化管理水平，依次建立预警机制［5］65-71，［6］52。预警机制是在发现问题环节，应用大数据分析研判，针对辖区顽疾、痼疾进行分析，分析问题产生原因进行工作部署；针对高发问题进行预警，分析辖区基本信息，观测问题产生的诱因及根本原因进行压警控案，在问题形成之前提前预警。

基层公安机关应当建立专门工作小组负责进行数据处理与分析，对辖区情况进行动态掌握，重点分析辖区发案率、重点人口管控并进行警情研判。同时加强网络信息获取，利用微博、微信等媒体工具搜集民意，重点关注民众意见及时发现问题并进行处理、反馈。基层公安民警应当同加强同社会力量的联系，获得街道、村镇、企业的支持，在信息预警发生后可以及时通过与社会力量的联系发现具体问题，提高预警效果和反应速度［7］126-127。通过信息化手段收集民意，通过舆情系统监控分析事项，将进一步优化基层公安警务服务工作。促进基层公安同人民的互动性，将基层公安的执法监测能力通过群众进行延伸，形成更高效的预防。

（二）民意主导长效机制建设

长效机制是基层公安机关日常工作的稳定状态。加强长效机制建设是解决在固有工作状态下频发问题的最佳选择，从工作发展的阶段性特征出发，适应新常态。建设长效机制要转变思路，以民意为先导，以问题为导向，结合大数据战略，创新分析和研究问题的方法。建设长效机制的内容主要有发现问题环节、决策环节、决策执行环节、执行反馈环节的建设。在问题发现环节，充分利用大数据支撑下的预警机制，根据预警的情报信息进行针对性工作，要善于利用网络信息和自媒体，关注民众在网络中的意见表达，进行有效反馈。社区民警需要加强同辖区群众的联系，直接搜集群众的意见，然后进行分析反馈，重要信息定期在单位开会交流讨论，保证群众意见得到充分重视。在决策环节，有效吸收民意，在民意导向与民警承受能力之间寻找平衡。通过创新机制吸收民意，了解民众关心的社会问题并纳入决策范围，由基层公安机关决策者通过民主决策将民警工作与民意联系起来，增加决策在民警和民众中的双重适应性。同时加强民警在决策中的意见表达，提高民警对于决策的执行意愿。在决策执行环节，由指挥部门统一调遣，针对问题明确责任，部署专门警力，限期反馈，形成闭环执行，防止问题被回避，有效落实决策。充分发挥民主监督作用，公开执行过程，增加民众参与度，提高决策执行效率。在执行反馈环节，所有问题必须有处理结果和反馈结果。针对指挥部门分析的问题，负责民警必须限期处理并说明如何处理，出具处理结果作为反馈。在反馈结果中进行民意测评，由民众对处理措施和结构进行评价，最终由指挥部门对问题和民警进行评估。

（三）全面提升基层治理能力

治理是管理事物的诸多方式的总和，使得冲突的事物或不同利益得以协调的持续行动过程。治理能力是制度体系的执行能力。基层是制度和政策的执行者，基层的治理能力不仅仅是制度体系的执行能力，还包括政策意志的执行能力［8］24-25。对于基层公安机关来说，在资源有限的情况下提升治理能力就要从开发民警素质、创新警务机制入手。

个体能力是综合能力的一个重要方面。在基层公安机关警力有限的条件下，需要从内部发掘工作潜力，提升个体能力就是重要的方式。基层公安民警要有对民意和舆论的敬畏意识。在涉及政府和社会问题的时候必须有足够的警觉，能够发现隐含的问题，及时化解民众的不满情绪，主动解决民众关心的实际问题。民警必须拥有主动解决民众问题的意识，只有解决设计民众切身利益和关注的事情，才能取得民众的信任和支持，才能树立公安机关的权威，才能减少日常工作中产生的问题的淤积。同时，提高民警工作中的短板，增加岗位轮换和岗位培训，加强学习能力并经常性的学习工作内容，避免民警因为工作难度大或者没有掌握工作方法而出现畏难、逃避工作的情况。基层公安机关领导必须具备爱警爱民意识，必须认识到民警的情绪也是一种资源。不能把“专项治理”作为一种日常工作方式经常性使用，长期高压的工作状态会使得民警情绪资源枯竭。必须要有常态化的激励机制，重视物质刺激的同时加强保障因素，如休假、合理安排值夜班等，让民警的身心得到缓解。

（四）加强执行过程监督

有效的执行监督可以避免决策目标的扭曲化，保证执行活动的合法性、有效性和合理性。从权力的监督主体来看有内部监督和外部监督，从权力的监督客体来看可以分为权力运行过程监督和具体权力监督。在决策的执行过程中，监督主体包括上级监督、执行主体自我监督、受益群体监督、第三方监督。监督客体主要是基层公安机关在专项治理中的权力使用内容、权力运行程序、权力使用程度。监督形式包括问卷调查、量化考核、地点抽样、群众访谈等。理性的制度设计是有效监督的基础。但是，在具体实践中，基层执行主体可以通过非正式途径化解正式途径带来的压力，如构建利益链条、利用关系网络等方式。利益链条和关系网络可以使制度理性被瓦解，扭曲决策理性［9］81。解决基层执行过程中的非理性行为需要扩大民意监督。基层与群众紧密相连，通过实行决策和执行的透明化，增强群众的民主参与度和知情权，可以有效防止基层出现欺上瞒下的行为。在决策之前充分收集民意，可以利用大数据进行分析，并通过直接向民众征集意见，将民意通过讨论直接上升为决策，实现民主决策［10］14-16。执行过程进行公开，通过官方新媒体发布信息充分保证民众的知情权，防止由于信息不对称形成的执行偏差。执行结束后，通过执行反馈进行回头看，如访谈、入户调查、数据分析，讨论执行的效果。

（五）必要的应急警务模式

公安机关在处置突发事件中具有重要作用，涉及公共管理危机时，公安机关在政府应急机制中具有枢纽作用。应急警务模式就是公安机关对于突发事件进行应急处置的工作模式。不同于日常工作模式，其发生条件特殊，发生形式多样，处置方式不同，涵盖范围内容广泛。对于基层公安机关来说，应急警务的构建是其综合能力的重要体现。按照法律规定，各有关政府部门需要根据有关法律、法规等结合实际情况制定应急预案，但是应急警务模式的构建学界仍在研究中。基层公安机关在应急警务模式尚未成熟，无应急预案的情况下，“专项治理”就是其重要的处置选择——短时间快速投入大量警力和资源迅速处置突发事件。所以，应当制定应急预案，具体以以往工作中所处理的突发事件为依据，结合处理经验，提高反应速度和处理能力。

由于突发事件的破坏性和突发性，在紧急状态下，基层公安机关有限的权力以及复杂的报告审批程序影响会影响突发事件的处置速度和效率。因此，在处置突发事件中“专项治理”带来的权力适度扩张是有益于应急警务模式的构建。但需要注意权力扩张需要遵守比例原则和法治原则，坚持程序正义和结果正义相结合，保证人民群众在执法活动中的尊严。