消防行政管理的现实问题与改革路径

李 斌

（云南省消防救援总队，云南昆明650214）

一、问题的提出

在我国庞大的行政管理体系中，消防行政管理仅仅是其中一个小的分枝，且其在行政管理体制上历经了多次变革。①新中国成立后，我国消防体制总共经历了7次变革：1949年10月～1965年5月，实行职业制时期；1965年5月～1969年3月，改义务兵役制时期；1969年3月～1973年12月，由军队代管时期；1973年12月～1976年10月，重归公安机关管理时期；1976年10月～1982年12月，消防工作恢复时期；1983年1月～2018年，纳入武警序列时期；2018年以后，纳入应急管理部管理。近年来，消防行政管理部门在面对时代急剧变迁中出现的新情况、新问题和新挑战时，由于缺乏系统的理论指导，其政策措施的运用在很大程度上只能“摸着石头过河”，滞后于消防行政管理实践的步伐。从长远来看，虽然“时间会解决一切问题”，但如果对消防行政管理实践中存在的突出问题视而不见、避而不谈，或者行动缓慢、反应迟钝，总归是一种不可取的态度。为此，笔者从当前消防行政管理实践中面临的几个常见问题入手进行分析，力图展示这些问题背后被遮蔽的真相，揭示真相背后的实践逻辑，进而探讨消防行政管理制度建设和理论研究之可能方向。②从法律规定来看，消防工作职能包括防火、灭火和以抢救人员生命为主的应急救援三大项，这三项职能都涉及消防行政管理行为。但在日常工作实践中，消防行政管理通常指防火工作中的行政管理行为。为了论域的集中，本研究的消防行政管理行为仅限于防火工作领域。这几个问题分别是：

（一）消防安全重点单位“选择性确定”

我国在《消防法》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》、《消防监督检查规定》以及《公安部关于实施<机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定>有关问题的通知》（公通字〔2001〕97号）等法律、规章和政策文件中对消防安全重点单位的确定作出了具体规定，同时还授权省级消防机构可以制定更加符合本省实际的界定标准。从表面上看，规定是很明确的，不应该存在疑难问题。然而，消防行政管理实践中，一些本应确定为消防安全重点单位的，实际上并没有被确定，存在“选择性确定”的现象。

（二）重大火灾隐患“选择性挂牌”

我国在《消防法》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》、《消防监督检查规定》、《重大火灾隐患判定方法》等法律、规章和国家标准中对重大火灾隐患的判定及整改作出了明确规定。消防行政管理实践中，对影响公共安全的重大火灾隐患，每年都要提请省、市、县三级政府进行挂牌督办。然而，现实的情况却是，一些本应挂牌督办的重大火灾隐患单位没有被挂牌，而一些整改难度不大、甚至已经整改完毕的火灾隐患单位却被挂牌督办，存在“选择性挂牌”的现象。

（三）公众聚集场所界定的两难

公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查是一项消防行政许可行为。对一个场所是否属于公众聚集场所进行准确界定，或者是否把一个场所归入公众聚集场所的范围，是决定对该场所是否需要实施消防行政许可的前提。我国在《消防法》、《消防监督检查规定》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》、《公共娱乐场所消防安全管理规定》等法律和规章中分别对此作出了相应规定。尤其是《消防法》第73条、《公共娱乐场所消防安全管理规定》第2条采取列举的方式，对公众聚集场所的具体指涉范围进行了明确。①《消防法》第73条规定：“公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等”。《公共娱乐场所消防安全管理规定》第2条规定：“本规定所称公共娱乐场所，是指向公众开放的下列室内场所：（一）影剧院、录像厅、礼堂等演出、放映场所；（二）舞厅、卡拉OK厅等歌舞娱乐场所；（三）具有娱乐功能的夜总会、音乐茶座和餐饮场所；（四）游艺、游乐场所；（五）保龄球馆、旱冰场、桑拿浴室等营业性健身、休闲场所”。然而，消防行政管理实践中，却出现了对公众聚集场所界定的两难现象。

（四）公安派出所消防监督检查的难题

2018年行政机构改革之前，消防机构隶属于公安部门。由于消防机构只设置到县级，为了解决乡镇及以下大量社会单位难以监管的问题，我国在《消防法》和《消防监督检查规定》中赋予了公安派出所履行消防监督检查职能。大部分省级公安机关也根据《消防法》和《消防监督检查规定》的授权，对公安派出所日常消防监督检查的单位范围进行了明确。②例如，云南省公安厅制定的《云南省公安派出所消防监督管理规定》第3条规定：“公安派出所负责日常监督检查对象的具体范围，由县（市、区）公安机关确定，公安派出所应当从中确定消防安全重点单位（场所），并登记造册，向辖区公布”。然而，实践中公安派出所开展消防监督检查的情况参差不齐，有的存在履职不到位、列管单位发生火灾后被追责的现象。③例如，在2015年发生的河南省平顶山市鲁山县康乐园老年公寓“5·25”特别重大火灾事故中，鲁山县公安局董周派出所原所长曹新峰因涉嫌玩忽职守罪被批准逮捕。行政机构改革后，消防救援局转隶应急管理部。虽然2019年修正后的《消防法》保留了“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”的条款，《消防监督检查规定》也还继续有效，但实践中公安派出所对履行日常消防监督检查职责普遍心存芥蒂，少数地方的公安派出所甚至明确表示不再履行该项职责。

（五）消防安全事中事后监管的难题

2018年行政机构改革之前，建设工程消防设计审核、消防验收、备案抽查、日常消防监督检查等职能由公安消防机构行使。改革之后，建设工程消防设计审查、消防验收、备案抽查由住房和城乡建设主管部门负责，日常消防监督检查由消防救援机构负责，形成了对建设工程的源头监管和事中事后监管实行“分段式”管理的格局。实践中面临的难题是，如果消防救援机构在事中事后监管过程中发现了已通过审批的建设工程存在先天性火灾隐患，即本不该通过消防验收的却已经通过了验收，该如何处置？

需要指出的是，这里列举的消防行政管理实践中的五个具体问题，前四个是长期以来一直存在并随着经济社会快速发展而愈加凸显的问题，第五个问题则是机构改革职能调整后出现的新情况。不管是新情况还是老问题，各级消防行政管理部门都是比较熟悉的，在这里列举实有“皇帝的新装”之嫌，而且列举得也不够全面，只能起到管中窥豹的作用。不过对于学界而言，这些问题却相对较为陌生，加之虽然这些问题在消防行政管理实践中已经司空见惯，但从理论层面进行分析研究却又几乎付之阙如，可谓是“熟悉的陌生人”，因而具有研究的价值和意义。

二、遮蔽的真相与实践的逻辑

上述列举的五个问题，如果仅以“法条主义”的视角来看，除了第五个问题目前仅有文件涉及，尚没有明确法律规定之外，其余四个问题的规定是非常清晰的。①这里强调的仅仅是从法律条文的字面表述来看是比较清晰的。然而，“字面的逻辑”不等于“实践的逻辑”，有些看似清晰的规定，在行政管理实践中仍然让人无所适从。那么，实践中为什么会面临难题呢？这就需要探究问题背后的真相，深挖隐藏其中的实践逻辑。

（一）消防安全重点单位确定：误解、重负和“将错就错”的多重合奏

在消防行政管理实践中，应该确定为消防安全重点单位而没有确定的，即通常所说的“应列未列”②消防行政管理实践中，通常把对消防安全重点单位的确定和管理称为“列管”，实践中有支队、大队、公安派出所“三级列管”和大队、公安派出所“二级列管”两种主要情形。其实，就“列管”一词本身而言，就已蕴含了太多社会学价值。这个滥觞于计划经济时代的词语，有明显的“管制”成份在里面，跟现代社会管理理念是存在冲突的。出于使用习惯，本研究仍沿用这个用法。的，主要包括以下几种情形：单位地处偏远，交通不便的；刚刚达到消防安全重点单位界定标准，数量太大的；不好管理的“硬骨头”；明显感觉火灾风险不大的；感觉火灾风险太大，担心单位发生火灾后被追责的；管理成本太高而管理效益③这里的“管理效益”，不排除有“隐性效益”，比如去列管单位消费享受打折优惠甚至免单等行为。不过在当前严峻的反腐形势下，更多的则是指“制度收益”，比如有的单位通过消防救援机构的指导与单位自身的努力，能够有效提升其消防安全管理水平，可以成为消防安全示范单位，因而对于列管人员来说，就具有明显的管理效益；而有的单位无论投入多大的精力，消防安全工作成效都不会太明显，如同“烂泥扶不上墙”，因而不具有明显的管理效益。太低的。这几种情形，肯定总结得不够全面，而且由于没有采取统一的归纳标准，所以会有交叉重叠甚至相互矛盾之处，看似一言难尽，但其在实践中却都有不同程度之存在。

先来分析其中存在的误解。关于消防安全重点单位，我国在《消防法》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》、《消防监督检查规定》中共有12个条文分别作出了具体规定。④《消防法》第17条；《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》第13条、第14条、第15条、第25条、第36条、第39条、第40条、第41条；《消防监督检查规定》第3条、第7条、第11条作出了具体规定。通过综合研究对比，可以看出法律规定建立消防安全重点单位制度，其主要目的是针对该类单位发生火灾可能性较大以及发生火灾可能造成重大的人身伤亡或者财产损失的实际，要求单位自身实行更加严格的管理，同时要求消防救援机构强化对此类单位的监督，其核心还是通过监督抽查，强化单位消防安全主体责任的落实。可以肯定的是，没有任何一个法条明示或者暗示消防救援机构需要对消防安全重点单位“大包大揽”，实行“责任捆绑”。然而现实情况却是，如果重点单位和非重点单位同时发生火灾，在履职都不完全到位并基本处于同等履职水平的情况下，负责重点单位监管的消防行政人员肯定比负责非重点单位监管的消防行政人员承担更重的责任。⑤目前，消防行政管理领域尚未出台尽职免责的相关规定。实践中，如果列管的重点单位发生火灾造成重大人员伤亡或者财产损失的，即使列管责任人员已经尽到了法律规定的监督责任，还是有可能被追究责任。而事实上，想要追究一个行政人员的责任，几乎总是能找到履职不到位的理由。这就让消防行政人员对重点单位产生了“责任捆绑”的误解，在综合权衡下做出这样的选择：不列为重点单位，发生火灾后可能被追责；列为重点单位，发生火灾后可能会面临更为严重的追责，既然如此，列还不如不列，多一事不如少一事。

然而，并非完全只是误解，也切实存在不堪重负的问题。《消防监督检查规定》第7条和第11条分别对消防救援机构履行对消防安全重点单位的监督抽查职责作出了详细规定，对监督抽查的比例、频次和内容都提出了比一般单位更为严格的要求。①《消防监督检查规定》第7条规定：“消防安全重点单位应当作为监督抽查的重点，非消防安全重点单位必须在监督抽查的单位数量中占有一定比例。对属于人员密集场所的消防安全重点单位每年至少监督检查一次”。第11条规定：“对消防安全重点单位履行法定消防安全职责情况的监督抽查，除检查本规定第十条规定的内容外，还应当检查下列内容：（一）是否确定消防安全管理人；（二）是否开展每日防火巡查并建立巡查记录；（三）是否定期组织消防安全培训和消防演练；（四）是否建立消防档案、确定消防安全重点部位。对属于人员密集场所的消防安全重点单位，还应当检查单位灭火和应急疏散预案中承担灭火和组织疏散任务的人员是否确定”。然而基层负责消防监督执法的人员数量极为有限，有些地方如果按照标准对消防安全重点单位做到“应列尽列”，将很难按要求完成监督抽查任务。完不成任务的，就可能承担被上级追责的后果。尤其是对于一些不好管理的“硬骨头”单位，如果列为消防安全重点单位，很可能会成为“烫手山芋”。实践中还有这样的现象，由于法律法规要求的事项过细，有的消防安全重点单位凭借自身的能力，很难完全达到消防法律法规的要求，消防行政人员为了确保列管的重点单位达标，有时甚至不得不越俎代庖，自己去帮单位做档案、录系统，大大增加了工作量。加之长期以不增加的人力，去面对雨后春笋般增加的单位，已然形成不堪重负的局面。

因此，在长期的消防行政管理实践中，在对相关法律精神的误解、严峻的追责形势和不堪重负的工作量等多重因素影响下，有些地方的消防行政管理部门只好选择了“将错就错”，对消防安全重点单位采取了“选择性列管”策略。毕竟，这是责任最轻、风险最小的方式，出于趋利避害的权衡，自然倾向于做此选择。

（二）重大火灾隐患挂牌整改：挂与不挂的两难选择

对影响公共安全的重大火灾隐患，由省、市、县三级政府进行挂牌督办，是督促火灾隐患单位落实主体责任，尽快完成隐患整改的一项工作举措。实践中，由各级消防救援机构对火灾隐患进行判定，认为属于重大火灾隐患，并且有必要提请政府挂牌督办的，才会进入政府挂牌程序。从理论上讲，这对于消防救援机构是有利无害的事，不存在“挂与不挂”的两难选择。然而，现实面临的问题是，一旦列入政府挂牌督办的范围，就意味着消防救援机构必须想方设法去督促甚至帮助相关单位进行整改，这将大幅增加行政成本。如果按期完成整改，自然皆大欢喜。而如果不能按期完成整改，消防救援机构将陷于“两头不讨好”的境地——隐患悬而不决，单位背负“不安全”的标签，自然会产生矛盾；同时将“家丑”暴露于上级和社会之中，而这“家丑”却迟迟不能“靓化”，政府领导身处焦虑之中，势必会责怪消防救援机构督促不力。为此，夹在政府和隐患单位中间的消防救援机构，就有可能在长期实践和反复“试错”中“聪明”起来，把容易整改的隐患单位上报政府挂牌，把难以整改的隐患单位“雪藏”，使这项制度设计的效果在实践中打了折扣。

（三）公众聚集场所界定：认死理的代价和不认死理的风险

我国《消防法》规定，公众聚集场所是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等；《公共娱乐场所消防安全管理规定》规定，公共娱乐场所是指向公众开放的影剧院、录像厅、礼堂等演出、放映场所；舞厅、卡拉OK厅等歌舞娱乐场所；具有娱乐功能的夜总会、音乐茶座和餐饮场所；游艺、游乐场所；保龄球馆、旱冰场、桑拿浴室等营业性健身、休闲场所等室内场所。看上去规定得清晰明了，不存在疑惑。然而，深究起来却经不住推敲。简单总结为，这一法律、一规章对公众聚集场所的界定存在“不设底线”的问题，具体到相应场所，没有最低面积、最少容纳人数等方面的限定。在此规定下，如果“认死理”，按照法条规定把所有列举的场所都界定为公众聚集场所，都要求办理消防行政许可，那有的地方因这些场所数量庞大，不仅将“管不胜管”，而且有“扰民”的嫌疑，一些小型场所可能会因此产生很多矛盾；如果“不认死理”，对一些规模不大的单位不界定为公众聚集场所，“主动放权”免予办理消防行政许可，那么一旦发生火灾，将可能面临失职追责的风险。

（四）公安派出所消防监督检查：“管还是不管”是一个难题

我国《消防法》第53条规定：“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”；《消防监督检查规定》第2条、第3条、第4条、第30条、第31条、第32条、第33条、第34条等8个条文对公安派出所履行消防监督检查职责作出了规定。很多省份还通过地方性法规的形式，再次对公安派出所履行消防监督检查职责作出明确规定。①例如，《云南省消防条例》第10条第2款规定：“公安（边防）派出所依照规定进行消防监督检查，并对规定范围内的公众聚集场所实施消防安全检查。具体办法由省公安机关制定”。然而，这项工作在实践中的效果却并不理想，主要有以下几方面原因。从法律规定看，《消防法》作为消防行政管理领域位阶最高的专门法律，在立法中使用了“可以”一词，立法用语不够严谨，效力也大打折扣。虽然《消防监督检查规定》和有的地方性法规作出了明确的补充规定，但毕竟上位法太“软”，下位法也就“硬”不起来。从现实条件看，“近十多年来，公安机关职能重心已经或正在随着政府职能转变进行积极的调整”。[1]但是公安派出所作为最基层的执法单位，承担了太多的职能任务，不堪重负的现象普遍存在，而且消防行政管理是一项专业性较强的工作，派出所民警客观上不大可能做到十分精通，履行好这项职责有很大难度。从功利角度看，派出所列管的单位发生火灾，责任民警就有被追责的风险；如果不发生火灾，由于这项工作在考核中仅占少量分值，管得好或者不好，加不加分、扣不扣分几乎不会影响一个单位或者责任民警的工作业绩，权衡利弊之后普遍不愿列管。②这里所分析的是公安派出所列管单位的“制度收益”，即按照制度规定履行该项职责能够获得的明面上的收益（或者损失，损失是一种负收益）；实际上，对于一些“不守规矩”的人，还存在一个考量因素，即列管该单位是否有隐性的收益，比如能否去列管的酒吧、KTV享受打折甚至免单消费等。甚至公安机关的各级领导，站在保护下属、减轻下属机构工作量和从业风险的角度，也会默许和支持基层派出所对消防监管职能的适度推卸。但是，只要相关法律法规没有免除公安派出所履行消防监督检查的职责，这把“达摩克利斯之剑”就将始终高悬在那里，说不定哪天就会掉下来。因此，管还是不管，还真的成为了一个难题。

（五）消防安全事中事后监管：权力的划分和衔接问题

2019年11月28日，应急管理部下发了《关于在自由贸易试验区试行公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制的通知》（应急〔2019〕125号）。从该《通知》要求来看，消防救援机构在公众聚集场所履行了消防安全承诺后，对现场核查采取的是形式审查和实质审查的双重审查标准，即既要审查该场所在投入使用、营业前，是否取得住房和城乡建设主管部门建设工程消防验收或者竣工验收消防备案等合法手续，又要审查该场所是否符合消防技术标准。如此，是否意味着消防救援机构有权否定住房和城乡建设主管部门已经通过的消防验收？如果是，又将对行政相对人产生怎样的影响？如果不是，则两个部门对同一建筑的合法性出现了不同意见，行政相对人该如何面对？这既涉及到权力的划分和衔接问题，还涉及到权力的监督问题，进而还关系到行政相对人的切身利益。如此重大的制度安排，有必要通过法律法规的形式来界定，仅凭一纸文件来规定，似乎有草率之嫌。鉴于这项制度目前仅在自由贸易试验区试行，希望在下一步的法律修改中，能对这个问题有妥善的解决方案和制度安排。

三、制度建设与理论研究的方向探索

消防行政管理既有一般行政管理活动之共性，也有其独特个性。③在笔者看来，消防行政管理活动中存在着大量的消防行政确认行为，这是很多其他行政管理活动所不具有的特性。与一般的行政管理行为大量涉及人文社科知识而较少涉及自然科学知识不同，消防行政管理既涉及人文社科知识，也涉及自然科学知识。特别是处于当前改革大潮中的消防行政管理，其行政人员在很多时候面临“经与权”的两难选择。笔者作为消防业内人士，在上述分析中，虽不同程度应用了法律社会学、法律经济学、公共管理学、社会学等学科领域的知识，同时在分析问题过程中尽可能做到“刀口向内”、不回避矛盾，但受职业身份和研究视角的限制，不可避免的会存在“物伤其类”的“同情之理解”，加之笔者理论水平有限，分析问题的角度、深度和广度必然都会与现实存在一定差距。不过，笔者愿意抛砖引玉，对消防行政管理制度建设和理论研究之可能方向进行初步探索。

（一）消防行政管理制度建设：重点内容与方式方法

1.重点内容：厘定职责与落实责任相结合。本质上讲，整个消防行政管理活动，核心就是围绕督促和推动各方落实消防安全责任而开展的各项业务工作。这是消防行政管理明显不同与其他行政管理行为之处。一般行政管理主要涉及行政管理主体与行政相对人，少数还涉及到第三方当事人，而消防行政管理却要复杂得多。首先是管理主体的多元化，既有综合监管部门，也有行业监管部门，广义上讲还包括各级人民政府；其次是管理行为的多样化，既有刚性的督促行政相对人落实法定义务的行政执法行为，也有柔性的消防宣传教育等行政指导行为，还有宽泛的协调推动其他部门落实行业监管责任的行为。而想要落实好消防安全责任，其前提就是对各方责任有科学准确的界定。在制度建设上，首先要厘清政府、社会与市场的界限，科学有序做好“放管服”，不要张冠李戴、缺位越位错位，该规定的没规定，该管的没管好，不该管的却管控过多；其次要厘清政府与职能部门以及职能部门之间的职责，既要防止出现管理空档、管理真空，又要防止职能交叉重叠、多头管辖；再次要切实抓好各项责任的落实，采取正激励和负激励相结合的方式，推动各项责任真正落到实处，切实做到尽职免责、失职追责，防止制度成为“稻草人”，损害制度权威。“高效统一的执法监督是整合综合行政执法资源不可或缺的环节”。[2]对于实践中难以落实的制度，要及时进行修正，积极回应基层关切。比如对重大火灾隐患挂牌督办，实践中就要大力鼓励挂牌行为，只要是主动申请挂牌的，即使未能按期销案，只要是按规定申请延期，就可以算作尽到了责任，甚至在考核中还可以加分，而对于刻意“雪藏”重大火灾隐患单位的，一经发现，必须严肃处理。

2.方式方法：逻辑演绎与实证分析相结合。消防行政管理实践中，消防行政人员之所以会面临一些两难选择，有的是由于缺乏相应法律规定造成的，比如目前“分段式”管理格局下如何处理消防安全事中事后监管跟源头监管之间的关系问题；有的是由于法律规定不够科学造成的，比如对公众聚集场所的界定，既没有在立法中明确相应标准，也没有授权相关部门制定，因而实践中会面临尴尬处境；有的则是立法不严谨加之实践有难度造成的，比如公安派出所履行消防监督检查职责问题；还有的虽然法律法规和政策文件已经明确了具体标准，而且还授权有关部门可以进一步制定标准，但在实践中还是存在难题，比如重点单位的界定问题，虽然已经授权省级消防机构可以制定标准，但有的省份各地经济社会发展差异实在太大，“十里不同天，百里不同俗”，省城、州府、县城之间的发展相差数十年，甚至县城的街道与乡镇的集市也不可同日而语。因此，就算省级制定了标准，在实践中各地执行起来也会面临诸多问题，可能需要把制定标准的权力进一步下放。这就要求法律和政策的制定，必须坚持在自上而下与自下而上相结合的同时，兼顾“普遍性知识”与“地方性知识”，即采取逻辑演绎与实证分析相结合的方法。有关部门在制定法律和政策时，不能仅仅从理论上的逻辑思考出发，还必须考虑实践中的逻辑，尽可能将基层在行政管理实践中遇到的实际问题纳入制度设计的视线范围，尽可能“体察和理解民众以其‘愚顽’体现的实践智慧”[3]。当然，需要指出的是，“吸纳民意，但不是简单地对民意妥协”[4]，对于一些明显有不合理利益考量在内的基层实践，比如对重点单位的列管采取有没有“隐性收益”为实际列管标准的行为，就必须及时校正偏差，用科学的制度设计和追责方式来规训基层消防行政部门和行政人员，重塑消防行政管理秩序。

（二）消防行政管理理论研究：模式选择与学科依托

1.模式选择：内部挖潜与外部借力相结合。近些年来，学界和实务部门对消防行政管理的研究，总体上都不尽如人意。从学界来看，跟其他领域相比，相对而言，或许学者们对消防行政管理领域较为陌生，担心在“阴沟里翻船”而不敢贸然介入；抑或是消防行政管理这个领域范围过窄，学者们担心在这块“学术盐碱地”上难以开掘出“学术富矿”，因而不愿意投入过多精力，致使“批判的武器”无法在这个领域有效发挥作用。总之，时至今日，学界有关消防行政管理领域的重要研究成果，可谓寥寥无几。从实务部门来看，一方面由于总体上的理论水平有限，无力把具体问题总结上升到理论高度；另一方面，身处体制之内，虽然能够对有些问题有切身的体会，但同时也更容易熟视无睹，甚至还会有意无意“遮蔽”一些敏感问题，毕竟要当那个说出皇帝没穿衣服的孩子，还是需要很大勇气的。因此，目前可行之方法是“跳出消防看消防，内外结合论消防”①这是2005年、2007年、2009年、2011年连续四届“中国云南·消防改革与发展论坛”一以贯之的理念和方法。论坛相关成果，请参阅公开出版的四届论坛论文集。论坛停办后，部分专家和学者等学术人才资源被应急管理部消防救援局续聘为特约研究员，每年组织开展相关理论研究活动。。这是由“中国云南·消防改革与发展论坛”开创的理论研究模式，其被时间证明确实是行之有效的。需进一步改进之处在于要尽可能拉近学界与消防行政管理实践的距离，尽量减少疏离感。可由消防实务部门提出需求，提供“靶子”，甚至自曝不足，与相关领域专家学者合作开展课题研究，或者是采取购买智力服务的方式，由学界有针对性地开展专题研究，避免理论研究与消防行政管理实践“两张皮”的现象，以提升理论与实务之契合度，全面提高理论研究的综合效益。

2.学科依托：自然科学与人文社科相结合。一般的行政管理行为，大量涉及的是人文社科知识，较少涉及自然科学知识。消防行政管理则有其自身特点，既涉及到消防法律法规规章和政策文件，还涉及到消防安全技术标准，而很多消防安全技术标准在制定过程中，需要大量以燃烧等自然科学实验作为其信息数据支撑，因此既涉及人文社科知识，又涉及自然科学知识。近年来，“技术治理成为我国社会治安防控体系现代化建设的基本底色和优化路径”。[5]在消防自然科学领域，发展出了消防工程学、火灾动力学等基础学科和理论，同时也取得了不少的国家级、省部级科研成果。但是在人文社科领域，学界和实务部门都没有较为突出的学术研究成果。正如有学者指出，科技与人文的“双轮驱动”，方是人类文明的底色。[6]在消防理论研究过程中，过分奉行技术至上的研究导向，会导致社会消防人文精神的整体缺失，进而限制消防科技成果作用的发挥。[7]北京市石景山区喜隆多商场火灾警示我们，如果相关人员缺乏应有的责任感，那么再先进的技防设施也只能沦为摆设。②2013年10月11日，北京市石景山区喜隆多商场发生火灾，导致2名参与救火的消防员不幸牺牲。在这起火灾中，该楼1层的麦当劳餐厅值班店长和另一名员工既未处置火灾也未第一时间提醒顾客疏散，而是自行逃离。中控室里的自动报警和自动灭火系统开始报警后，一名男性值班人员起身按了一下报警器消音，回到座位上。2分钟后，报警器又开始报警，值班人员再次摁断报警器，坐下继续打游戏，导致火势没有被及时控制而蔓延扩大。这个案例警示我们，仅有技术的先进，缺乏人文的熏陶，没有责任感和公共精神，消防行政管理的目的将难以达成。有鉴于此，在消防行政管理中，相关责任的落实是重中之重。如果没有培育起公民的公共精神和自律意识，主动去落实消防安全责任，那么要实现消防行政管理目标的难度可想而知。可见，在理论研究中，必须坚持自然科学与人文社科并重，“比翼齐飞”才能行稳致远。

四、余论：消防行政管理中的“问题与主义”

早在百余年前，以胡适为首的学界已经就问题和主义孰重孰轻做过深入探讨和全面论战。有人主张“多研究些问题，少谈些主义”，有人坚持“先搞清楚主义，才能研究透问题”，有人则说“问题和主义，一个都不能偏废”。或许，因为消防行政管理与人的生命和财产安全息息相关，特别需要突出其紧迫性与务实性的特点，因而折射到消防行政管理理论研究中，“解决问题”的实用主义倾向就尤为明显。几乎大部分理论研究都突出“短频快”的特点，而长远的理论储备、人文积淀、制度设计则明显不足。解决问题自然没有错，每个领域都在与问题斗争并在解决问题中发展进步。特别是对于消防安全来说，一个个具体的问题就是直接的安全风险。以科学技术应对消防问题是至关重要的解决之道，“正是借助现代科技的威力，现代化国家的社会动态监控能力和清晰化治理能力得以大幅跃升”，[8]然而，在消防行政管理过程中，不是所有问题都能像做算术题那样，能够得出准确的标准答案。相反，很多问题更像是写作文，不同的人有不同的切入角度和表述方式，会写出不同风格的文章来。问题的关键在于不能脱离主题，不能没有是非黑白、公平公正等基本价值判断。消防行政管理理论研究也是同样的道理，“问题”要研究、要解决，“主义”也要提炼、要构建，“短频快”的解决办法要研究，管长远的制度设计也要跟上。只注重谈论“主义”，不研究解决具体“问题”，就会陷入空谈，而“空谈误国、实干兴邦”已成为现代社会共识；但若只注重解决具体“问题”，不思考凝练“主义”，则会陷入琐碎、见子打子的误区，构建不了完备的消防行政管理制度体系，形成不了稳定的消防行政管理制度预期，使消防行政管理主体和行政相对人都长期处于不确定的状态之中。毕竟，短期内“摸着石头过河”的弊端可能不是太明显，若长此以往，结果可能会是“问题”也解决不好，制度也构建不了。因此，处理好“问题”与“主义”的关系，既关系到消防行政管理理论研究，又关系到消防行政管理实践行为，不可不察，不可不慎。或许，在研究“问题”中凝练“主义”、完善制度；用完善的制度指导实践、解决“问题”，方为可取之道。