巩固与修缮：民事公告送达司法适用的规范化建构

刘良志

（1.中南财经政法大学，湖北 武汉430073；2.武汉市武昌区人民法院，湖北 武汉430061）

民事公告送达作为民事送达制度中的一类，对提高民事诉讼活动效率，及时保障和实现案件当事人的合法正当权益意义重大。鉴于民事公告送达与其他法定送达方式的司法适用差异性，为避免流于形式，应当深刻认识其制度内涵，统一司法适用范式。然而，现实情况是，各地方法院对该制度的认识和理解存在不同，其后果主要表现在对法律规定理解的分歧、公告方式的选择迥异、公告内容的标准不一等方面。事实上，对于民事公告送达的司法适用标准，《民事诉讼法》及其司法解释早有规定，且最高人民法院也多次发文予以规范，但并未取得良好的效果，这从民事公告送达案件检察监督的现实情况即可体现。[1]在以审判为中心的司法制度改革背景下，如何确保民事公告送达制度改革到位，事关民事送达制度的整体性完备，亦关乎“案多人少”现实条件下的司法效率与司法公正。因此，有必要对民事公告送达的价值与功能进行再认识，厘清司法实践误区，推动民事公告送达制度发展的持续化与规范化。

一、对民事公告送达价值与功能的再认识

大体上，学界和实务界对民事公告送达的概念认识并无太大争议，典型的如：民事公告送达是指民事诉讼活动中受送达人下落不明或者采用其他法定送达方式无法送达时，法院发出公告将送达内容告诉社会公众，经过法定期间即视为送达的送达方式。[2]（民事）公告送达是在受送达人下落不明或者用其他方式无法完成送达的情况下，人民法院通过公告将诉讼文书有关内容告知受送达人的一种特殊的送达方式。[3]由此可以看出，民事公告送达的核心要素至少包括：前提要素——“下落不明”和“其他法定送达方式无法送达”；主体要素——法院；客体要素——公告内容；对象要素——社会公众；时限要素——法定期间；行为要素——送达方式。但同时应注意到，前述观点对民事公告送达的认识存在不足，其仅将民事公告送达定性为一种送达方式，而忽略了民事公告送达的制度价值与功能。实际上，在设计民事送达制度时，民事公告送达与其他法定送达方式本身就存在司法适用的前提差异，《民事诉讼法》将其设定为“最终性”和“补充性”的送达方式，已然蕴含特定法律功能与价值，也肩负着特殊的制度使命。若仅将民事公告送达单纯地作为一种送达方式进行认知，未免存在短视之嫌。因此，从这一视角上看，应当将民事公告送达上升到制度层面加以理解，并提升其法律价值和功能的定位。具体而言，民事公告送达的特殊价值与功能主要体现在以下方面：

（一）法律拟制与被动补充

法律拟制是指在立法或法律中以“视为”这一引导词作为规范词，所引出的把两个或两个以上虽然类似但又有区别的事实纳入同一法律概念或规范（作参照）而处理的立法方式（视为肯定）；或把其中一个事实排除出特定法律概念或规范而处理的立法方式（视为否定）。司法中，把实践中虽有存在但在法律上未曾呈现的事实，“视为”法律上既定的类似事实以处理案件，构造裁判规则的活动。[4]事实上，与其他法定送达方式相比，民事公告送达的后果并非基于客观送达行为完成案件信息送达，而是通过法律拟制手段并适用民事推定理论产生的虚拟结果，即通过法律假定或假设的方式推断受送达人在一定期间内收到法院公告之内容的情形。显然，该推定结论具有不确定性和拟制性特征。若民事公告送达过程中，受送达人参加民事诉讼活动或向法院发出知晓公告内容的回应，则法律设定的假定或假设情形应当立即解除，直接发生“送达完成”的法律后果，这是民事公告送达与其他法定送达方式的典型区别之所在。就被动补充而言，《民事诉讼法》明确了民事公告送达的前提条件——“下落不明”或者“本节规定的其他方式无法送达”。也就是说，在受送达人下落不明或者《民事诉讼法》规定的其他方式都无法完成送达时才能适用公告送达。由此可见，民事公告送达并非作为“首选”“自由选”，而是“被动补充”的送达方式。于此，民事公告送达的兜底性、最终性、妥协性得以显现，同时也表现出该制度在民事诉讼保障制度中的不可或缺性。

（二）司法效率与公平正义

民事公告送达作为“兜底性”送达方式，不仅对民事诉讼中的个案审理产生影响，而且制约着整个民事诉讼活动的效率，进而对司法效率产生实质影响。同时，民事公告送达也关系到权利人合法权益以及社会公平正义的及时实现。就司法效率而言，法官在审理民事个案时不能因为无法完成送达而搁置或者停止对案件的审理工作。现实中，“案多人少”的结构性矛盾愈加凸显，如何提高司法效率成为各级法院需要面对且必须解决的时代命题。推动民事公告送达制度的发展和完善，不但能够有效缓解“案与人”的现实矛盾，理顺民事诉讼流程，还可以进一步体现出民事诉讼活动司法效率的提高，有助于社会公平正义的维护。就公平正义而言，民事公告送达的重要意义体现为对权利人民事权利的及时保护和对受送达人诉讼权利的制度保护两方面。前者因受到《民事诉讼法》等法律强制性规定的制约，权利人不及时主张权利可能存在失去国家强制力保障其合法权利实现的法律风险。同时，权利人不通过民事诉讼程序积极维护自身权益，也无法使其享有的权利“及时变现”，进而影响权利人再次参与社会生产生活。后者因社会交流活动频繁和个人生存发展等原因，“人户不一”“户籍空挂”“借户挂名”等情况已在社会现实中存在。司法实践中的恶意诉讼、虚假诉讼以及“被诉讼”等不良社会现象必定损害受送达人的合法权益。此时，民事公告送达制度的设立有助于保护此类受送达人的诉讼权利及合法利益不受侵害。

（三）程序正义与实体公正

民事公告送达不仅是法定的送达方式，更具有程序正义价值，同时也是维护权利人和受送达人双方实体公正的制度设计。程序正义价值上，正当程序不仅是当事人双方权利平等的前提，也是制约权力保证解纷以及维护法律权威的手段。[5]民事公告送达既是保障权利人实现其合法权益的制度设计，也是维护受送达人合法权利的制度基础。对权利人和受送达人而言，它是程序正义价值下的平等保护。[6]就权利人来说，主张自身合法权利，寻求国家强制力保护是法律赋予的法定权利，权利人合法享有行使权利的自由。就受送达人来说，公告送达的内容不仅告知了诉讼的主要内容，同时也包含了诉讼权利（答辩和举证权、辩论权、上诉权等）及法律风险的通知。此外，民事公告送达制度的设立对制约法院司法权的合法行使具有良好的促进作用，进而有利于实现树立司法权威和法律权威的目的。实体公正上，良性的法律程序必定推导出理性的法律结论。通过民事公告送达，法院作为裁判者已然按照法律规定开展司法活动，其裁判结果应当被认定为合法有效，对权利人和受送达人均产生强制性的法律效果。除适用审判监督程序推翻原裁判结果的情形外，原有的裁判过程及结果都应视为合法有效，不应任意提起再审程序。同时，民事公告送达制度的设立避免了法院因无法完成送达工作而处于“中止”裁判的尴尬境地，并可以成为法院继续开展民事诉讼活动的正当性制度基础和来源。从此视角上看，民事公告送达在实体公正上完美地实现了保护权利人和受送达人法益以及推动民事诉讼程序发展的功能与价值。

（四）必要性与局限性

民事诉讼中，送达作为民事诉讼保障制度对民事诉讼活动的顺利开展至关重要。同时，其作为一项程序性制度设置于民事诉讼制度中，对最终的实体公正保障意义重大。就必要性来看，虽然法院的审判职能在某种程度上被认为具有“不告不理”的被动性特征，但是，只要是民事立案后的诉讼案件，法官就不能以无法完成送达工作而拒绝裁判。对此，最高人民法院也多次以司法解释和规范性文件予以了说明。①据不完全统计，最高人民法院发布的关于规范民事公告活动的相关文件有：《关于法院公告一律由人民法院报刊登的通知》（法办〔1992〕93号）、《关于重申法院公告一律由人民法院报统一刊登的通知》（法〔1993〕29号）、《最高人民法院办公厅关于改进人民法院公告发布工作的通知》（法办〔2001〕246号）、《最高人民法院关于进一步规范法院公告发布工作的通知》（法〔2005〕72 号）。就此而言，民事公告送达是一项不可缺少的民事诉讼保障制度。如若在现行的民事诉讼制度中将其剔除，直接导致的后果必然是相当一部分的案件法院无法完成审理工作，既不利于民事诉讼活动的继续，也不利于权利人合法权益的保障。[7]正如法律名谚所指出的：“迟到的正义非正义”，因而应当充分重视民事公告送达的必要性，保障民事诉讼权利人合法权益的及时实现。就局限性来看，基于前述民事公告送达的“法律拟制与被动补充”特性，其也必定存在着制度局限。具体而言，该制度局限表现在两大方面：一方面表现为法律规定的适用局限；另一方面表现为公告送达的实际效果不理想。前者中，《民事诉讼法》虽然规定了民事公告送达的司法适用前提，但缺少对“下落不明”的判断标准，也未明确“其他法定送达方式”的适用条件，更未对恶意逃避诉讼或者故意不参加诉讼行为作出规制。后者中，实践中几乎不存在受送达人按照公告的时间和地点及时参与民事诉讼活动的情形，民事公告送达似乎已经异化成为了仅具有象征意义的法定流程。同时，民事公告的方式不一、载体不一、范围不一等也是导致受送达人无法有效参与诉讼的成因，这也使得民事公告送达的实际效果难以发挥。

二、对部分争议问题的梳理与回应

民事公告送达作为一项重要的法律制度设计，应当在程序上和实体上保障民事案件当事人的合法权益，而不应沦为形式上的“制度过场”。对民事公告送达制度的司法适用议题，学界和实务界尚且存在争议，且已经引发一定程度上的担忧，因而有必要对其进行梳理并作出回应。

（一）关于民事公告送达前提条件的理解分歧

法律依据上，《民事诉讼法》第九十二条第一款将“下落不明”和“用本节规定的其他方式无法送达”列为可选择适用的民事公告送达前提条件，然而司法适用时却存在不同理解：

1.对于“下落不明”的理解

首先，法律及其司法解释均未明确“下落不明”的含义，且结合普通情形下的民事送达公告内容，绝大多数也以“下落不明”作为其适用前提。那么，究竟什么样的现实情况或状态才能归结为“下落不明”？有观点认为，下落不明是指公民最后离开自己住所地或居所地后，去向和生死不明。[8]也有法律解释规定，下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。①具体可参阅《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第二十六条。而实践中的通行做法是，法院在无法通过电联方式与受送达人取得联系的情况下，会直接上门送达且询问当事人户籍所在地相关部门（居委会、村委会、物业等）受送达人的实际居住的情况，并据此推断受送达人是否“下落不明”。严格来讲，“下落不明”实际上是指受送达人的一种生活状态，但是这种生活状态会因法律拟制结果产生重大风险。司法实践中的通行做法实际上是通过司法行为确认了受送达人“下落不明”的状态，但这种确认方式本身没有统一的标准，也存在事实和法律漏洞。其次，“下落不明”类型化。有观点指出，“下落不明”分为真正的下落不明和不真正的下落不明。其中，不真正的下落不明又包含被下落不明和恶意下落不明两种主要情形。[9]事实上，对下落不明进行类型化区分的主要目的在于防止当事人恶意下落不明，这种恶意下落不明应当包含被下落不明的情形。原因在于，被下落不明同系主观恶意的下落不明，是当事人主观上希望受送达人下落不明的样态，属于恶意之范畴。但需要指出的是，被下落不明情形多是以原告主体身份而为的恶意行为，恶意下落不明则存在受送达人主动放弃诉讼权利的可能性。[10]最后，“下落不明”的认定标准。现实情况是，法律及其司法解释并未明确“下落不明”的具体标准，即便前述法律解释将其界定为“离开最后居住地后没有音讯的状况”，但该解释显然过于模糊和宽泛，更无法再次界定“没有音讯”的内涵。生活中，外出工作、异地购房居住、旅行居住等方式均会产生受送达人“离开最后居住地没有音讯”的事实效果，但若以此作为适用民事公告送达的标准，则显然与《民事诉讼法》的相关规定精神相冲突。司法实践中，对“下落不明”情形的判断多交由案件承办人自行处理，而该种处理方式必然会造成至少两种后果：其一，“下落不明”的判断标准仍旧无法建立；其二，案件承办人对“下落不明”的解释权过大导致法律适用标准混乱。如此一来，便更不利于“下落不明”司法适用标准的统一。

2.对于“其他送达方式无法送达”的理解

学理上，有学者将“其他送达方式不能送达”表述为“穷尽其他送达方式”，也即按照《民事诉讼法》规定的送达方式无法完成送达时才能公告送达。[11]但也有司法实务经验对此持否定态度，如有法院认为，只要采取了除公告送达以外的任意一种法定送达方式未完成送达即可适用公告送达。[12]对此，前述两种观点均存在偏颇之处。理由是：首先，从选择适用角度考量，《民事诉讼法》规定的送达方式包括直接送达、留置送达、电子送达、委托及邮寄送达、转交送达（涉军及被监禁）及公告送达。其中，除公告送达受到法律的特别限制外，其他的法定送达方式可由案件承办人自行选择适用，无需遵守“先后秩序”。但即便是无需遵守“秩序”，也不能简单地认为任意采取一种送达方式无法送达就视其为“其他送达方式无法送达”。其次，从司法效率角度考量，若每一个最终需要公告送达的民事案件都要遍历前述六种送达方式，则必然会造成案件审理时限上的严重拖延，既不利于权利人合法权益的及时实现，也不利于民事诉讼活动的正常开展，严重损害司法效率。再次，从送达效果角度考量，直接送达、电子送达、邮寄送达在一定程度上都能产生“直接送达”的实际效果，无须也没有必要“重复”每种送达方式。最后，从实现可能性角度考量，司法实践中，基于案件审限、结案率以及诉讼效率等原因，案件承办人也不会选择遍历送达方式后再行公告送达。

（二）对民事公告送达载体、方式、内容及版式的适用争论

1.民事公告送达载体的争论

有观点认为，最高人民法院指定公告媒体的事实存在对公告送达价值实现的限制。[13]有观点认为，公告的方式可以多种多样，可以贴画形式，还可以报纸、网络、电台的形式发布公告。[14]但最高人民法院曾三次通过规范性文件的方式要求全国各级法院统一在《人民法院报》上刊登公告，也就是说，最高人民法院仅认可《人民法院报》是刊登民事公告的唯一合法主体。那么，对于民事公告送达究竟应当选择什么样的载体发布公告内容？前述观点都存在不足之处，不应单独肯定或者否定任意一种公告载体的价值。理由是，首先，《民事诉讼法》及其司法解释并未强制要求民事公告送达必须采用《人民法院报》这一载体。依据上，法律并未明确规定民事公告送达采用的载体，此情形给各级法院预留了选择公告载体的空间。性质上，前述最高人民法院发布的规范各级法院民事公告送达的通知系规范性文件，严格来说并无强制性。事实上，各级法院所选择的公告载体也早已突破最高人民法院的通知限制，且最高人民法院对此亦持“默许”态度。例如，现有的已经被各级法院采用的公告载体有《人民法院报》《人民日报》《光明日报》《法制日报》以及各法院网站、中国法院网等。其次，受制于人员流动和现代技术以及受众面等因素，单一性的公告载体确实不能取得良好的公告效果，应当予以改良。最后，从目的出发，民事公告送达的目的在于尽最大可能使受送达人知晓诉讼事实并参与案件审理，推动民事诉讼程序的正常运转。理论上，选择多样性、覆盖广的公告载体能够取得更好的送达效果，但载体过多、庞杂等原因也加重了统一规范管理的难度，不可避免地出现“被诉讼”“被送达”现象，难以起到严格保护受送达人合法权益的作用。

2.民事公告送达方式的争论

有观点认为，现有的公告送达以法院张贴公告和《人民法院报》公告为主要方式，并主张根据受送达人的实际情况，以方便其知悉公告内容为原则，灵活选择不同级别、类别的报纸和网站发布公告。[15]有观点认为，鉴于公告送达方式的不统一，可以在网络公告送达制度的基础上建立一个单独的刊登公告的网站。[16]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《民诉法解释》）第一百三十八条列举了四种具体送达方式，即：法院公告栏、受送达人住所地、媒体（报纸、信息网络）及特殊公告，但《民事诉讼法》及其司法解释并未明确不同公告方式的适用条件。据此可以认为，法院在履行民事公告送达程序时可以选择前述四种方式中的任意一种即视为完成送达工作。事实上，为最大限度使受送达人知悉公告内容，应该根据受送达人的实际情况确定公告送达方式的选择。原因是，首先，采取单一的送法方式不利于受送达人合法权益的保护。尤其是法院公告栏的方式，受送达人几乎不可能知悉公告内容。其次，前述四种法定公告送达方式各有弊端，不能应对和涵盖所有公告送达可能性。最后，虽然网络技术的发展改变了社会公众的生活方式，但不能以此推断出所有的受送达人都会通过网络查询的方式知晓公告信息。值得注意的问题是，对于首次庭审结束后当事人提交新证据的，是否应当另行公告送达？有观点认为，无需再次公告，原因在于审理阶段已经完成了公告程序，加上诉讼效率的影响，可待判决后公告民事判决书时告知相关权利。其还指出，同一诉讼程序中，对已经公告送达起诉状副本及开庭传票的，即便再次开庭，也无需二次公告送达。也有观点认为，为避免程序瑕疵，应当严格按照诉讼程序再次公告。[17]本文认为该观点尚欠妥当，理由是，“一刀切”的判断标准没有兼顾诉讼效率和实质公平的关系，而应当以变更事项与受送达人合法权益的密切关联程度为标准判断是否需要另行公告。对于程序性事项的变更，可以不必再次公告送达以提高诉讼效率，但密切关系到受送达人权益的事项变更仍应再行公告送达，以追求实体公正。

3.民事公告送达内容及版式的争论

鉴于民事公告送达的载体众多，为便于文章阐述需要，特选取《人民法院报》作为论述对象。《人民法院报》公告栏目是极具代表性的民事公告送达载体，但即便是由最高人民法院主办的报刊，仍存在公告内容和版式上的不同。本文对此予以举例说明（截取公告稿件重要部分）：①具体可参阅《人民法院报》于2019年5月23日G1-G4版刊登的法院公告相关内容。

版式一：谷某（2102************59）：本院已受理原告王某诉你离婚纠纷一案，现依法向你公告送达起诉状副本及开庭传票。

版式二：范某、尚某、通辽市某有限公司：本院受理中农集团某有限公司诉你买卖合同纠纷一案，原告诉讼请求如下：1.请求判令被告通辽市某有限公司向原告支付欠付货款人民币701 727.04元；2.案号为（2019）京XXXX民初9XXX号，现依法向你送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、证据、合议庭组成人员通知书及开庭传票。

版式三：马某：本院受理原告刘某与被告马某民间借贷纠纷一案，案号为（2019）粤XXXX民初5XXX号。原告刘某起诉要求你方偿还借款670000元及利息等。因采用其他送达方式无法向你送达本案将于2019年X月X日10点30分在本院第四审判庭公开开庭审理。

版式四：刘某、宋某、黑龙江某集团有限责任公司、樊某：本院受理原告黑龙江某贸易有限公司诉你们与黑龙江某开发有限责任公司执行异议之诉纠纷一案。本院已作出（2018）黑XXXX民初1XXX号民事判决书，因黑龙江某贸易有限公司对判决不服，提出上诉。

通过梳理前述公告稿件内容，可以发现：（1）对受送达人为自然人个人的，公告稿件存在有无列明案号、公民身份号码及公告送达原因的区别；（2）对受送达人为自然人和法人的，其中自然人不列公民身份号码；（3）送达诉状副本和开庭传票是否列明诉讼请求不同；（4）是否在公告稿中确定开庭时间不同；（5）判决及上诉公告中是否列明判决内容不同等。形式上看，各法院的公告内容显得杂乱无章，没有形成统一的格式规范。那么，对于公告稿件应当包含的内容和要素究竟有无明确的法律规定作为依据？最高人民法院是否统一规范过公告形式？答案是明确的。例如，《民诉法解释》第一百三十九条和《民法总则》第一百三十九条，对公告稿件要素及受送达人诉权予以了规范，最高人民法院也曾建议统一部分公告稿件样式。②《法律文书格式》，载https://www.chinacourt.org/article/index/id/MzAwNDAwNTBIMjAwMSAEAA/page/1.shtml,2020年1月27日访问。显然，前述公告版式中存在未列明案号及公告送达原因、开庭时间计算方法有误、未说明起诉要点及判决主要内容等瑕疵与错误。

（三）民事公告送达中的特殊保护

对于民事公告送达中的特殊保护，主要是指对民事案件涉及的个人隐私的保护。对此，《民事诉讼法》第一百三十四条作出了规定，并确立法院审理涉及个人隐私的民事案件应遵循“以不公开为原则，公开为例外”的审理规则，但《民事诉讼法》及其司法解释未就涉及个人隐私案件的公告送达情形作出规制，这意味着对该类案件的民事公告送达与普通民事案件无异。可是，如果将涉及个人隐私案件（诸如离婚案件、侵权案件）的民事公告送达不加区别地与一般民事公告送达相等同，实际上并不利于当事人合法权益和身心健康的保护，主要原因在于，个人隐私关系到自然人的名誉和身心健康问题，为保证其能够以健全的人格和心态重新融入社会生活，应当审视民事公告送达行为的现实影响。如北京市某区法院曾刊登公告一则：“韩某（1101************54）：本院受理郑某与你离婚纠纷一案，诉讼请求为：1、判令原、被告离婚；2、双方之子韩某由原告抚养，被告每月支付抚养费5000元，至韩某年满18周岁。现本院依法向你公告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票。”①相关内容参见https://rmfygg.court.gov.cn/web/rmfyportal/noticedetail?paramStr=9051710000001375，2020年1月28日访问。该公告内容不仅涉及离婚纠纷的当事人双方，还涉及未成年子女。试问这样的公告内容是否会对未成年人的身心健康造成冲击？答案是肯定的。还需补充说明的是，对于涉及个人隐私的民事诉讼案件，《民事诉讼法》及其司法解释虽规定了“两不原则”，即“不公开审理、不公开质证”，但未明确“不公开公告”。相反，按照案件审判信息公开的要求，对于案件信息和裁判结果均应公开。那么，对诸如前述离婚纠纷同时又涉及未成年人案件的民事送达公告（公开）是否与案件审判信息公开之间存在矛盾？对此，基于审判现实与保护隐私的双重考量，对于涉及个人隐私的民事案件，如确需公告送达的，法院应当对其进行适当限制[18]并作技术化处理。应在保护诉讼当事人个人隐私的前提下，妥善完成案件的审理工作。

三、民事公告送达司法适用的革新进路

民事公告送达是依法保障案件当事人合法权益的法律制度设计，该项制度的司法适用应与转型时期的社会特征和具体司法实践相契合。为推动民事送达制度的整体完备，有必要进一步巩固和发展民事公告送达制度。具体方式上，可以从制度防范和制度修缮两个维度寻求突破。

（一）制度防范之维

民事公告送达制度防范之维的主要目的在于解决如何少用、慎用民事公告送达的现实问题，努力降低民事公告送达的司法适用频率，以节约司法资源。

1.构建“审慎原则”下的民事公告送达法秩序

基于当前民事公告送达制度的司法适用困境，有必要构建“审慎原则”下的公告送达法秩序。民事公告送达作为法律拟制送达，虽承载着推动民事诉讼程序运行的职能，但也会造成不确定性的法律风险。某种程度上，这种法律风险会对受送达人的生活、财产、身心健康造成严重的侵害和不便。同时，如若出现“被诉讼”或者“被送达”等恶意公告行为，不仅会损害司法权威，更重要的是法院和受送达人需要耗费更多的精力去“纠正”相应“错误”，这与《民事诉讼法》设立民事公告送达制度的初衷相悖。那么，如何构建“审慎原则”下的民事公告送达法秩序？首先，持续完善立案审查程序。法院立案部门接受民事起诉材料时应着重审查受送达人身份情况，对于受送达人身份信息不详、地址不清的，告知立案申请人及时调整补充，否则由其承担立案不能的法律风险。其次，严格送达人员的送达行为。送达行为是启动民事公告送达的关键环节，要特别注重证据保存工作以供案件承办人决策之用。送达人员应当严格按照送达程序要求完成每一步骤的送达工作：对于电话联系不能到庭领取法律文书的，要及时邮寄。对于邮寄送达的，要及时打印邮寄记录予以保存。对于直接上门送达的，要做好记录工作。受送达人住所地或经常居住地有成年家属可以代为签收的，也要做好相关询问笔录、送达记录。若无人代为签收的，应做好法律文书张贴工作并拍照留存且需前往受送达人住所地或经常居住地的居民委员会、村民委员会、基层公安部门等了解受送达人居住情况并做好记录一并附卷。需要特别指出两点重要事项：一是，实践中，对于受送达人可以电联，但拒绝领取法律文书也拒绝提供邮寄送达地址的情形如何处理？有观点认为，该情形形成了事实上的下落不明，仍应公告送达。[19]本文认为该认定方式存在不妥，原因是，民事送达的宗旨是将起诉的事实及内容、诉讼权利及裁判文书要点等重要信息通知受送达人，该制度的核心目的在于“通知到”。既然电联的方式可以告知，则无须另行公告。对不愿听取送达内容的，可以全程电话录音并短信告知后留存送达证据即视为送达完成。二是，根据《最高人民法院印发<关于进一步加强民事送达工作的若干意见>的通知》（法发〔2017〕19号）第八条第三款的规定，送达人员可以通过审判管理系统查询受送达人有无其他诉讼案件或者联系方式，为尽可能完成送达工作创造条件。最后，规范案件承办人民事公告送达审批权。案件承办人要仔细审查法律文书的送达记录及相关证明材料的真实性，核查是否存在其他方式的送达可能。若确无有效送达方式，应及时签批准许办理公告手续，监督公告内容并确定开庭时间。

2.构建“当事人主义”模式下的民事公告送达方式

自上世纪90年代开始，法院的审判工作一直围绕司法改革议题而展开。其中，由“职权主义”模式向“当事人主义”模式转变是其重要特征之一。尤其是近些年来，急剧转型的社会背景导致法院“案多人少”的结构性矛盾更加突出，本轮司法改革也多次强调要构建“以审判为中心”的改革方向，以将法官从繁杂的日常实务中“解放”出来，专心处理审判工作。民事公告送达制度中，构建“当事人主义”模式下的送达方式有助于进一步推动司法改革，减轻法官审判工作负担。[20]首先，应由权利主张方在法院指导下“主动”完成送达工作。意愿上看，权利主张方为保证自身合法权益能够及时实现，会千方百计完成送达工作，及时推动民事诉讼程序进行。实效上看，通过权利主张方完成送达工作至少存在两大优势：一是相较法院，民事纠纷的当事人各方对彼此更加了解和熟悉，更容易掌握受送达人的基本情况，更易于找到受送达人。二是鉴于法院已经立案的现实，受送达人迫于司法权威可能会主动参与解决纠纷。方式上看，对于权利主张方无法调取的证据，可以通过向法院申请“调查令”的方式予以解决。于此，若权利主张方能够完成送达工作，则实际上减轻了法官的工作负担，不仅有利于提高诉讼效率，也降低了公告送达的几率。其次，对权利主张方无法完成送达工作的，需向法院提交送达不能的有力证据。权利主张方在送达过程中应当及时留存相关送达证据，可以通过拍照、摄制视频、制作笔录等方式记录送达过程，但应注重送达方式方法的合法化问题，要将整个送达过程完整地加以记录并形成送达不能的证据提交法院审查。再次，法院应是最终判断是否适用公告送达的决策方。按照《民事诉讼法》及其司法解释的规定，权利主张方不享有请求法院发出公告的请求权，最终决定是否采取公告形式由法院决定。法院在审查权力主张方提交的送达不能证据时，应特别注重对相关材料的真实性与合法性审查。对需要补足的证据，应当要求权利主张方及时补足，在确实无法完成有效送达且送达证据真实、合法的前提下及时启动公告送达程序。

3.构建基础性数据共享机制

为核查受送达人的身份情况和最新居住地址，及时完成民事送达工作，尽可能减少公告送达的使用频率，法院应当与公安、民政、工商等系统共享基础性数据。理论上，现代技术手段的发展为法院与公安、民政、工商等系统共享基础性数据创造了条件且无现实障碍。法律上，根据《民事诉讼法》的规定，公安、民政、工商等系统有协助法院调查核实案件真实情况的义务，基础性数据共享不违反法律规定。事实上，基础性数据的共享是一项参与方“共赢”的工程，节约了各参与方的行政成本和时间成为，也提高了法院的司法效率。但也要认识到，鉴于职能分工不同和国家保密需要，现阶段，法院缺乏要求各部门共享所有数据的法律依据和现实依据，因而可共享的数据范围应以便利法院完成民事送达工作需要的受送达人相关基础信息（身份信息、居住信息、户籍变更信息等）为限。

（二）制度修缮之维

民事公告送达制度修缮之维的主要目的在于进一步完善民事公告送达制度，切实维护当事人合法权益，以提高诉讼效率。

1.规范民事公告送达的司法适用前提

《民事诉讼法》将“下落不明”和“其他方式无法送达”作为民事公告送达的司法适用前提具备合理性，但司法实践中对该两项情形的判断尚无明确标准，由此导致司法适用的“混乱”格局。为强化司法适用，有必要对前述两项法定情形予以规范。[21]就“下落不明”而言，应结合“下落不明”的时间、基础证据、适用标准、判断主体等因素综合认定。一是时间上，究竟多久没有音讯的状态才算下落不明？一般可以《民诉法解释》第四条中经常居住地的判断时限“一年”作为标准。原因在于，现实中可能出现外出打工、就医、旅居等情况，以“一年”为周期符合绝大多数社会公众的生活习惯。二是基础证据上，通常情形下，关于受送达人下落不明的证据多来自于居委会、村委会、基层公安派出所、小区物业、左邻右舍、亲戚亲属等的证明。这些基础证据中，如确有证据证明在“一年”时限内曾与受送达人存在接触的事实（道听途说的除外），则不应认定为“下落不明”的情形。三是适用标准上，对“下落不明”应当严格适用，避免该情形的司法滥用。毕竟，一定程度上，民事送达过程中的“下落不明”时限与宣告失踪、死亡等民事特别程序的适用存在关联。四是判断主体上，现行民事送达制度体系下，对受送达人“下落不明”的判断具体交由法官决定。出于“审慎原则”的考量，法官应尽量减少对“下落不明”情形的认定。即便对于需要公告的案件，也应以“其他方式无法送达”为由进行公告。就“其他方式无法送达”而言，如前文所述，不应以遍历法定送达方式作为前置要求，但也绝不能简单地认为只需采用一种方式送达后即可公告送达。出于保障受送达人合法权益和提高诉讼效率的双重考量，可以采取至少两种以上的法定送达方式进行送达并对相关送达情况予以记录保存。此举既尽最大可能保障了受送达人的合法权益，也不至于严重降低诉讼效率。其虽然可被认为是一种制度与现实的妥协产物，但不缺乏司法实践上的合理性。具体方法可以是，先由法院送达人员电联；若电联后无法完成送达，则采用邮寄送达方式；若邮寄送达方式仍旧无法完成送达，再行直接上门送达；在做好各送达环节的证据留存及附卷工作后可行公告送达。

2.改良现有公告查询平台

实践中，能够刊登涉法公告信息的平台并不单一，存在数种之多。加上《民事诉讼法》及其司法解释并未限制涉法信息公告的平台层级、范围、载体选择，这意味着，理论上，只要是可以刊登涉法信息公告的平台或载体，都可以作为民事公告的选择对象。显然，前述模式存在缺陷，表现为：一是区域性的公告平台无法有效回应受送达人跨区域流动的现实难题；二是多种类的信息公告平台并不能有效保证受送达人知悉送达事项，相反会显得杂乱无序。即便受送达人有意查询公告内容，也无法及时实现。出于对民事公告送达中“达”的考量，应从以下方面予以完备：一是明确全国范围内的涉法信息公告查询平台。按照现有机制，应当确定人民法院公告网是全国涉法信息公告查询的唯一正式平台。[22]理由是，该网站归属最高人民法院管理与负责，具备司法权威性、严肃性、统一性。各有权刊登民事涉法公告的主体除按照本单位的要求发布公告信息外，必须遵照人民法院公告网的格式要求将公告信息电子版上传至人民法院公告网以供社会公众查询。二是建立民事公告送达“立体平台”。对于确定采取民事公告送达的案件，要依法按照《民事诉讼法》规定的直接送达方式上门张贴公告，同时还应在法院公告栏张贴公告，并将公告内容置于法院电子公告栏公告，各公告栏公告时间与所采用的公告主体规定的时间相一致。三是改良人民法院公告网公告信息查询方式。当前，人民法院公告网查询公告信息的方式共有三种，即通过公告内容、公告类型、法院三类关键词进行查询。若要完成查询，必须输入三类关键词中的任意一类，否则无法完成查询。且即便查询到了相关信息，但因公告内容（受送达人）没有设置特殊信息而无法有效分辨当事人。据此，可对人民法院公告网进行改良，增设不同类别的查询方式，如增加可以通过受送达人的公民身份号码、实名制电话号码等信息进行查询。

3.确立标准化的公告格式

民事公告送达稿件的格式统一有助于提高公告内容的信息识别度。应在保留现行公告稿件形式的前提下，从以下方面进行格式改良：一是改良受送达人的身份信息识别标志。尤其是对于受送达人为自然人个人的，应当在公告稿件中列明公民身份号码。但对于受送达人为法人或者其他组织机构的，则只需要列明名称即可，原因在于，法人或者其他组织机构名称重复的可能性较低，即便存在重复，也可以通过诸如国家企业信用信息公示系统、企查查、启信宝等方式进行复核，此举也可以减少公告费用的支付。二是严格按照法律规定在公告稿件中列明起诉要点及判决要点，便于受送达人知晓诉讼内容及裁判结果。三是在公告稿件中列明案件编号、合议庭组成人员名单及联系方式，便利受送达人及时与法院取得联系。对此，本文分别以送达起诉状副本及开庭传票（例一）和送达裁判文书及上诉（例二）为例予以说明：

例一：XX（自然姓名、公民身份号码）/XX（法人或其他组织机构名称）：本院于XX年XX月XX日受理XX诉你（们）XX（案由）一案，案号（XXXX）X（省份简称）XXXX民初XX号。因你（们）下落不明/因无法通过其他法定方式向你（们）送达，现依法向你（们）公告送达起诉状副本及开庭传票。原告的诉讼请求：XXX。自公告之日起，经过60日即视为送达。提出答辩状和举证期限均为公告期满后的15日内。并定于举证期满后第三日上午9时（遇法定节假日顺延）在本院第XX法庭开庭审理，逾期将依法缺席判决。本案合议庭成员：XX、XX、XX，电话：XXXXXXXX。【省份】【XXX人民法院】

例二：XX（自然姓名、公民身份号码）/XX（法人或其他组织机构名称）：本院受理XX诉你（们）XX（案由）一案，现已审理终结。因你（们）下落不明/因无法通过其他法定方式向你（们）送达，现依法向你（们）公告送达（XXXX）X（省份简称）XXXX民初XX号民事判决书，判决：XXX。限你（们）自本公告发出之日起60日内来我院领取民事判决书，逾期视为送达。如不服本判决，可在公告期满后15日内向本院递交上诉状及副本，上诉于XXX人民法院。逾期本判决即发生法律效力。【省份】【XXX人民法院】

需要指出的是，出于保护个人隐私的需要，对公告稿件中的自然人身份号码和涉及个人隐私的案件，特别是关系到个人隐私的民事侵权案件和离婚纠纷案件中未成年人信息的部分，应作特殊处理。例如，可以对公民身份号码中的部分信息用“*”号代替，对当事人姓名除保留姓氏外均用“*”号或“某”进行代替。

4.合理调整民事公告送达期限

法律沿革上，现行《民事诉讼法》是以1982年版《民事诉讼法（试行）》为基础，经过四次修订后的实施结果。对于域内民事公告送达期限的规范问题，1982年版《民事诉讼法（试行）》第七十五条明确规定民事公告送达期限为“自发出公告之日起，经过三个月”，而1991年版《民事诉讼法》对此进行了修正，第八十四条规定：“自发出公告之日起，经过六十日。”此后，《民事诉讼法》虽经历了2007年、2012年及2017年三次修正，但均未再次修正民事公告送达期限，仍旧以“自公告发出之日起，经过60日”为标准。可是，随着近三十年的经济高速发展，国家、社会及公众所面对的环境及条件已然发生巨大改变，社会经济交流频繁、人员流动加速、通讯方式日益发达，尤其是信息的传播速度较以往来说更为便捷。如果说三十年前《民事诉讼法》设定60日的公告期限是出于信息转递的滞后性考虑，那么，面对如今的互联网技术以及更为成熟的信息传播系统，是否应当合理调整公告送达期限？答案是肯定的。综合各方因素考量，对域内民事公告送达的期限可以在现行《民事诉讼法》规定的60日基础上减少至30日。理由在于：一是新技术手段的发展和互联网技术的应用已经有效解决信息传递闭塞的问题，且中国网民人数正常不断增长。二是合理调整公告送达期限有利于提高诉讼效率，保障权利人合法权益的及时实现。三是民事公告送达期限的合理调整符合国际主流诉讼程序立法潮流，是社会进步和文明的表现。

结语

与民事诉讼制度中的其他重要制度相比，民事公告送达从某种程度上看确属“小众问题”，但不能因此否定该制度蕴含的价值与功能。司法实践中，民事公告送达制度似乎更具形式意义，而忽略了制度设置的实质价值，应予“纠偏”。此外，为进一步强化民事公告送达制度的司法适用，有观点提出应构建恶意诉讼惩罚制度、[23]受送达人异议处理机制。[24]本文认为尚无必要，原因是，对于恶意诉讼惩罚制度，民事诉讼法已明确规定了针对恶意诉讼行为和虚假诉讼行为的惩罚措施，再行规定涉嫌重复，但可以考虑引入惩罚性赔偿制度或措施。[25]对于受送达人异议处理机制，通常法院会根据受送达人提出异议的时间并结合案件的审理阶段两方面因素加以考量并作出决定。一方面，对于诉讼活动正在进行的，应准许受送达人参加诉讼；另一方面，对于案件已经审理完毕的，受送达人可以通过审判监督程序另行主张权利。因此，没有必要单独建立受送达人异议处理机制。总之，民事公告送达制度的发展受制于该制度所处的时代背景和经济技术发展水平，应努力在提高司法效率和及时保障当事人合法权益之间寻找“平衡点”，持续推动制度完备。