我国地方政府债务风险预警机制问题研究

郑 路

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

近年来随着我国经济水平的增长，社会公众对公共产品的需求也在不断扩大，政府需要足够的资金来维持，但是仅凭地方财政收入和财政转移支付却不足以弥补资金缺口。新《预算法》施行以来，明确对地方政府的发债权进行解绑，使地方政府发债常态化，地方政府便广发地方债务，导致地方政府债务(以下简称“地方债”)过度膨胀。地方债务作为一把双刃剑，一方面可以弥补财政不足，促进地方经济发展；另一方面，地方债务膨胀同样会导致财政危机，制约经济发展，更有甚者会影响政府威信，最终导致政府不能履行其职能而面临破产危机。因此，地方债的风险管控和化解是亟待解决的问题。若要解决地方债务风险问题，则需要对地方债进行全面和系统的认识，及时对债务风险进行预警，防止风险和危害进一步扩大，防患于未然。

一、地方债风险的成因分析

(一)中央对地方政府债务发行的软约束

自地方发行债务成为一种常态，我国地方政府便找到了筹措资金的捷径，发债的规模不断扩大。2018年我国地方政府发债券41652亿元，2019年1～4月债务发行量为16333亿元，较2018年同期发行量有较大提升，2019年的发行总量与2018年相比仍会有所增长。《预算法》在赋予地方政府发债权的同时，对发债权限进行了限制，要求省级政府经国务院的批准才能发行地方债。对地方政府的发债规模、用途、方式、风险管控等方面也进行了必要的限制。这就导致地方政府发债缺乏自主权，过度依赖中央政府，而国务院也并未形成相关的法定程序和法律规范。中央对于地方债的控制常以政策的形式出现，相对于明确的法律规范而言行政决策缺乏稳定性和可期待性。[1]一方面，因地方政府发债缺乏明确的法定程序和法律规范，造成地方政府发债的恣意；另一方面，削弱了地方政府作为发债主体的地位，容易形成中央对地方发债的软约束，造成在为地方债务做隐性担保的局面。由中央政府作为其后盾，地方政府在发债时更加不会顾及其偿债能力，地方债务规模将大大超出地方政府所能承受的范围，从而引发地方债风险。

(二)中央事权与地方事权的不匹配

地方政府之所以要发债，主要原因是地方政府缺乏资金，而地方又承担过多的支出责任，因此在资金方面往往捉襟见肘。自分税制改革以来，明确了中央与地方的税收分配，中央和地方的财政收入比例并未发生重大变化，但是中央与地方的财政支出比例却逐渐变大。以2018年为例，中央一级收入85447亿元，地方收入97905亿元，但是中央一级支出为32708亿元，地方支出却为188198亿元，在收入大致相当的情况下，中央与地方支出数额的差距却如此之大，地方财政支出更是达到了地方财政收入的两倍。在收入方面，地方政府要将部分财政收入上交给中央，在支出方面，要承担中央下放的更多的事权，也意味着为地方政府增加了支出项目，因此财政情况往往入不敷出。在面临巨大的资金缺口的情况下，地方政府及其官员为了地方经济发展这一政治责任，通常会把举债作为弥补地方财源不足的最后也是最重要的一种途径。[2]这就导致地方政府不得不发行债务以弥补资金缺口，致使地方债大规模爆发，而如前文所述，地方政府并没有资金来源偿还巨额债务。

(三)地方政府债务发行与偿还责任失衡

由于《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“意见”)中规定中央对地方发行债务的严格控制，地方政府发行债务过度依赖中央。中央政府主要通过政策对地方下达发债任务和具体的发债规模。一方面，政策相较于法律法规具有较强的变动性，地方债的发行量也会随政策调整而变动，地方债的发行具有不确定性。另一方面，在地方根据中央的指示发行相当规模的债务后，面临债务的偿还其并没有足够的资金。在这种情况下，中央对地方债务采取不救助的原则，让地方政府独自承担偿还债务的责任并不具有合理性。地方政府对地方债只有自还的义务而没有自发的权力，导致地方政府债务发行权与债务偿还责任存在着明显的不对等。[3]换言之，地方政府在偿还债务时是一个完全独立的整体，而在发债时却处处受限，发行与偿还的失衡也是催生地方债风险的重要原因。

(四)地方政府超越职能，过多的介入市场

有限政府的建立有助于厘清政府与市场、中央与地方各级政府之间的财政关系，也是进一步避免地方政府介入市场进行盲目投资增加债务风险的关键条件。[4]在社会主义市场经济的背景下，政府是市场经济发展的守夜人，政府应在市场自我调节失灵的情形下发挥宏观调控的作用，但是近年来地方政府权力越位的现象越来越突出，政府经常利用职权承担起本应由市场完成的经济建设任务，并没有扮演好守夜人的角色，而是与其他市场主体争夺利益。但是由于政府自身享有财政支持，对于自己开办的企业是否盈利并不如私营企业的关注那样热切。因此，在经营企业的过程中由于缺乏盈利动力，往往面临企业亏损甚至是破产的风险。政府为走出困境依然向金融机构借款，导致政府承担相关公共产品的负担增加，在自身财源不足的情况下，只能进行大规模举债，这也是地方债风险高居不下的重要原因。

(五)地方债的监管松散

地方政府为追求政绩，便于为未来的经济发展筹集资金，担心公布地方债相关数据会对进一步融资产生不利影响，对于地方债的相关数据的公布一直持消极态度，有的地方政府公布的相关信息也是经过政府部门科学的测算得出的“合理数据”，其信息的真实性具有不确定性。更有甚者地方政府会虚报编造数据混淆视听，以获得中央财政的支持，从而自己发行地方债更加有恃无恐。另外，地方债作为地方财政的一部分，理应由地方各级人大进行审批，但是由于中央对于地方债的控制，地方债转由全国人大审批，这无疑是对人大之间的职能和预算法的规定的破坏，也是地方债风险增加的重要原因。

二、地方债风险预警机制必要性分析

地方债的发行为地方政府发展经济注入了资金，解决因缺乏资金导致经济发展受限的掣肘，但是由于地方政府在发行、使用、偿还债务的相关程序和规范存在问题，地方债同样给地方政府造成较大的风险。及时发觉地方债风险，防患于未然是地方债风险预警机制存在的重要意义。

(一)地方债风险会导致地方金融体系紊乱

在我国基本国情的背景下，党和国家始终坚持以经济建设为中心，地方政府责无旁贷地要扛起促进当地经济发展的大旗，商业银行自然也应配合政府的经济发展政策，为政府提供充足的资金支持，为政府提供贷款或大量购进政府债券。同时由于政府以其信用作担保，对于商业银行来说，政府有能力在规定期限内还本付息，相较于企业和个人，地方政府无疑是优质客户。[5]商业银行成为政府的重要资金来源本也无可厚非。在正常情况下，政府通过地方经济的发展，获得充足的税收来源，用以偿还银行债务。但在经济下行的情况下，地方税收减少导致财政收入萎缩，政府则失去偿还债务的能力。而银行为了避免呆账坏账的出现会进一步向政府贷款，帮助政府解决财务困境，这无疑将商业银行也牵扯到地方政府债务风险的漩涡之中。如此恶性循环则会导致地方金融体系混乱，影响人们正常的社会生活。

(二)地方债风险引发地方财政风险

中央对于地方债已经明确采取不救助原则，地方政府对地方债只能进行自发自还。为偿还自身发行的债务，地方政府往往采取拆东墙补西墙的方式，或通过债务置换，将即将到期的地方债转换成中长期债券。[6]地方政府的这些债务偿还形式虽然能够缓解当下地方政府面临的债务偿还压力，但是这种方式始终不是长久之计。由于我国经济政策调整，经济发展从高速增长转向中高速增长，政府这种牺牲未来利益来偿还当下债务的方式为地方经济的发展埋下了祸根，使政府偿还债务的不确定性显著增加。如此恶性循环会使地方政府在日后无法获得充足税源来充实地方财政，使政府财政面临危机。

(三)地方债风险引发地方政府失信

地方债是以地方政府的信用作为担保，一旦政府不能偿还债务将直接影响政府的信用，使政府在日后向商业银行借款或者向社会融资的困难显著增加。[7]在自身信用受损、融资难度增加的情况下，政府往往会想尽办法来开源节流。一方面可能通过强硬的行政手段强迫融资，通过行政收费或者进行罚款以扩大资金来源；另一方面可能通过减少社会福利，削减政府支出来节制资本。如此恶性循环则会进一步加剧民众对政府的不满情绪，使政府信用进一步降低。政府一旦丧失公信力则会导致金融机构对政府失去信心，从而使政府无法获得资金支持，也会使民众对于政府的经济发展政策心存疑虑，对经济发展政策的参与度和配合度明显降低，使政府产生信用危机，影响政府职能的完全发挥。

(四)地方债风险造成地方政府陷入投资危机

政府在投资时区别于企业，在投资项目上往往会选择具有公益性或者低收益的项目，比如，促进城市基础设施建设、保障社会福利等项目。这种项目投入周期较长且获益甚微，政府难以从中获取资金偿还债务，而且此类项目的资金需求量较大，政府资金链一旦断裂，将难以再筹措资金继续开展，这些项目也就成了烂尾工程，造成政府投资危机。同时地方政府大量向商业银行和其他金融平台举债，使资金大量流入政府，因此政府在很大程度上占用了中小型企业的贷款资金。相较于地方政府，企业的逐利性更强，其利用自身的经营理念和市场配置可将投资的收益最大化，而这些资金在政府的手中却没有产生相应的收益。所以地方政府的举债将挤占投资市场，造成当地投资市场低迷，也在一定程度上影响中小型企业的发展。

三、地方债风险预警机制架构

地方债本身并没有问题，适当的地方债务会对地方经济发展起到促进作用，问题是在面临大规模的地方债务时，地方政府并没有偿还能力，从而引发地方债的风险。对于地方债风险的认定问题是风险预警机制建立的前提条件。换言之，如果地方政府拥有充足的资金偿还其自身发行的债务，那么就不存在地方债的风险问题，风险预警机制的研究也失去其应有的意义。所以在地方政府不具有偿还能力时为防止地方债风险造成的不良后果，应在风险形成前就对其预警，以减少未来的损失。

(一)地方债风险的判断标准的构想

判断地方债风险可按照地方政府能够利用地方资源多寡的限制来区分。如果地方政府所拥有的资源刚好能够偿还地方债务，则地方债不存在风险；如果其能调用的资源不能偿还债务，则地方债存在风险。如果要求严格管控地方债，那么可将地方财政收入去除地方政府各项必要支出的余额作为地方债风险的最严格的标准，如果地方政府发债大于该项余额，则地方债就存在风险。前文中提到，地方政府以牺牲未来利益的方式来偿还现存的债务，那么地方政府能利用的无非就是本行政区域内的土地资源，因此在上一层次的基础上加上地方政府将本地的土地资源划拨所得费用作为地方债风险的第二层次的标准，超出两者总和则地方债存在风险。地方上的国有资产虽属于国有，但是地方政府仍有一定的调用权力，在前项标准的基础上加上地方的国有资产作为地方债风险的第三层次的标准。地方政府用上述所有资源都不足以偿还地方债，那么地方债则存在风险，反之则不存在风险。

(二)地方债风险指标的选择

1.规定风险指标的选择

《意见》中提出建立地方债风险预警机制，要根据各地的一般债务、专有债务、或有债务等情况，将债务率、新增债务率、偿债率等指标纳入风险评估，对地方政府债进行风险预警。当然在现实的风险评估过程中也应将其进行层次划分，以预警不同层次的债务风险，从而让地方政府采用不同的措施应对风险，提升解决地方债风险的针对性和效率。与判断标准相对应，将债务率(本年度债务余额/本年度财政收入-本年度必要支出)；新增债务率(本年度新增债务额/本年度财政收入的增加值-本年度必要支出的增加值)；偿债率(本年度还本付息额/本年度财政收入-本年度必要支出)通过计算得出，以上三者各自的数值越大代表债务风险越大，如果数值达到规定值则说明债务在第一层次内已经存在风险；第二层次：土地依赖率(本年度债务余额/本年度土地出让收入)，土地依赖率越大说明债务风险越高；第三层次：债务匹配程度(本年度债务余额/本年度债务产生资产)，(本年度债务余额/经营性资产)所得数值越大说明债务风险越高。

2.其它债务风险指标的考量

地方债毕竟由地方政府发行，政府的信用也是地方债风险的重要指标。美国采取信用评级措施来对地方政府进行举债评级。信用等级高的政府债务风险自然较小，信用等级低的政府债务风险则相对较大。一旦发现地方政府出现债务支不付出的情况，就会马上降低地方政府的举债级别，从而限制地方政府举债并控制地方政府债务风险。[8]127美国的做法有值得借鉴之处。因此，在对上述指标进行考量测算的同时应在债务预警时也采用政府信用评级制度，依据政府信用等级的高低控制债务风险。日本地方政府利用实际赤字率等各种指标来进行风险预警，如果有不符合的比率，中央就会要求地方政府重新财政重组。[8]127地方政府本身的财政赤字比较大说明其本身财政支出较大，所需的资金缺口也较大，另一方面也说明其债务风险也较大，而财政赤字较小的政府则相反。因此，财政赤字率也可作为考量债务风险的重要指标。

(三)地方债风险预警体系的构建

1.地方债风险预警主体体系

新《预算法》和《意见》中对地方债的风险预警都有提及，但是只停留在理论层面。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，对于风险预警主体可推定为财政部门。然而由于我国地方政府层级不同,地方政府数量众多，且债务风险预警需要对大量的数据信息进行分析处理，仅凭财政部门无法对各级地方政府债务的各项指标进行全面地监测和评估。[9]因此，应将审计部门、人民银行、国土部门等与指标相关的其他部门纳入预警机制中，形成同等级跨部门联合的监测和预警主体体系，全方位、多角度地对债务风险进行预警。

2.地方债风险预警阶段体系

债务风险预警需要收集大量数据并对数据进行分析，因此，为保障风险预警机制的顺利运行并及时反馈预警信息，风险预警也应分阶段进行。首先，数据收集，预警工作应建立在大量的数据的基础上，各部门应将自己接触的与债务风险有关的信息按照法定程序和要求进行收集整理。其次，对债务风险进行判断。信息经过收集和整理后，与风险预警指标的要求进行比对，得出债务是否存在风险。最后，风险预警应对阶段。根据相关数据分析得出的结论一旦存在风险，应立即采取预警措施，以便于当地地方政府和上级政府及时采取应对措施。

3.预警平台体系

与预警阶段相对应,相关的数据收集、计算以及风险预警也应有对应的数据平台承担，建立一个高效的平台体系才能提高预警信息精准性和及时性。首先，应建立信息共享平台。虽然预警主体是多元的，但各方仅是分工不同，在面对债务风险预警的问题上，应实现信息共享，便于各部门提升工作效率，保障预警信息的精准性。其次，应建立信息核算平台。各部门经过数据收集应将数据进行进一步的计算，在较短的时间内核算出债务是否存在风险。再次，应建立组织管理平台。各部门之间应相互配合，在债务风险出现时，及时发出预警信号并组织相关部门采取相应的补救措施。