利益相关者参与公共卫生危机治理模式分析

汪晓梦

(中共合肥市委党校 校刊编辑部，合肥 230031)

面对公共卫生危机，仅仅依靠政府部门单方面的力量很难覆盖到治理的全部过程，其中一旦某个环节处理不妥，则可能会直接导致危机进一步恶化。因此，在公共卫生危机治理过程中有必要协同公共卫生危机涉及到的各方利益相关者，一方面可以凝聚和集结各方社会力量，有效补充和增强政府部门的公共卫生危机治理能力；另一方面有助于管理与决策者能够清晰地了解和认识公共卫生危机可能波及的各类利益相关者实际诉求，及时采取合理的协调措施和支持策略，帮助各方利益相关者因公共卫生危机影响而造成的各类损失最小化。

1 公共卫生危机中利益相关者的界定与分类

利益相关者(Stakeholder)理论，最早源自于企业管理领域。受西方日益兴起的对企业社会责任(Corporate Social Responsibility)相关讨论影响，[1]弗里曼(1984)在其著作《战略管理：利益相关者方法》中认为，广义的利益相关者应当包含任何能够影响企业目标实现，或者受到企业目标实现所影响的个人或群体。[2]该理论目前已经由企业管理领域向多个领域扩展，比如说公共危机治理等，而对于公共卫生危机，该理论亦能够有效地发挥其作用。

公共卫生危机中的利益相关者是指在预防、爆发和治理的过程中，受到影响并采取积极措施对抗公共卫生危机的组织、群体或个人，并依据公共卫生危机发展的历程逻辑将涉及到的利益相关者分为四大类。[3，4]

诱发者诱发者是指导致公共卫生危机发生和恶化的自然或人为因素，包括导致突发传染性的病源、未能及时预警和遏制扩散的职能部门、隐瞒公共卫生危机不报的感染者以及干扰或阻碍治理工作的群体或个人。诱发者还包括危机前预防工作执行不到位和自我错误者。此外，在公共卫生危机刚刚出现而并没有采取有效措施的相关机构也应当被视作诱发者。

反应者反应者是指从事与公共卫生危机治理工作有关联的组织、群体或个人，包括专业的处理者和志愿援助者，与公共卫生危机相关的国际组织，[5]各级政府部门、医疗单位、军警单位、媒体机构和志愿者等都是作为公共卫生危机的反应者。需要注意的是公共卫生危机的影响范围之广，所涉及的第三方组织并不仅仅是红十字会，还包括为公共卫生危机做出贡献的其他社会组织。同时，反应者也包括所有为此做出贡献的个人、组织和团体。

受害者受害者是指直接或间接受到公共卫生危机影响的组织、群体或个人，即因为公共卫生危机，自身生命安全、精神心理和物质利益受到损害的相关方。公共卫生危机直接影响的是社会公众的健康和生命安全，此外还有为抑制公共卫生危机扩散而停工企业的经济损失，为救治病人而冒着感染风险和劳累的医务工作者。从广义来看，整个社会都是公共卫生危机的受害者。

旁观者旁观者并不是指“事不关己”的袖手旁观者，而是指关注中国公共卫生工作的其他各国，它们也在以自己的方式援助公共卫生工作。虽然它们只能作为国界外的旁观者，但所作所为也与反应者一致，积极的帮助对抗公共卫生危机。

因此，公共卫生危机中的利益相关者具体包括：政府机构、一线人员、第三方社会组织、社会公众、媒体单位、企业、各级各类教育机构以及国外政府和组织。

2 公共卫生危机中利益相关者的的三维特征分析

米切尔(Mitchell)和伍德(Wood)等(1997)发现，仅仅依据权力性(Power)和合法性(Legitimacy)两个属性并不能缩小广义利益相关者的定义范围，于是在前两种属性的基础上提出了紧迫性(Urgency)的属性概念。基于这3个属性可以将所有利益相关者群体组建成一个可理解的动态系统模型，这种分类方法又称“米切尔评分法”，[6]即依据这3类属性对利益相关者进行评分，根据分值的高低对所涉及的利益相关者进行分类。

将评分法放置于公共卫生危机治理的域境下，面对其直接威胁生命安全的严重性，利益相关者要具有更强的主体能动性；面对突发性公共卫生危机事件，各类利益相关者将发挥更加主动的交互性，各相关者之间以及与环境之间的互动将直接导致公共卫生危机的下一步将如何演变；公共卫生危机事件中的利益相关者具有更好的协同性和统一性，步调一致，不是以离散和独立的形式发挥作用。[7]因此，借鉴“米切尔评分法”的评分思路，认为可以公共卫生危机利益相关者的相关度、紧急性和影响力3个角度进行分类。(1)影响力。不同的利益相关者在面对突发性公共卫生危机的反应能力是不一样的，有些利益相关者对公共卫生危机有绝对的影响力，这种影响力包含正向和负向两部分；(2)紧急性。在突发性疫事件的整个过程中，不同时期阶段所涉及的利益相关者的紧急性是存在差异的，有些利益相关者的利益诉求是需要紧急补救的，其他的利益相关者则随着公共卫生危机的发展紧急性逐渐增加；(3)相关度。不同利益相关者的利益诉求与公共卫生危机的关系有轻重缓急之分。

公共卫生危机中各利益相关者的三维特征分析如下。

政府机构政府机构的职责是在知悉公共卫生危机的事实之后，依据相关法规，从中央到地方各级政府的相关职能部门应当及时采取有效对策来防范公共卫生危机的进一步扩大化，即竭力避免重大公共危机发生。作为权力和决策管理机构，政府在公共卫生危机事件中扮演者关键角色，有很高的影响力，且作为公共卫生危机中的核心指挥和资源调配单位。同时，作为公共管理的关键行动主体，面对公共卫生危机其具有很高的相关性，承担着核心责任。因此，政府在公共卫生危机中具备高影响力、高紧急性和高相关性，属于核心利益相关者。

社会公众当突发性公共卫生危机发生，社会公众是受影响最大的受害者，公共卫生危机会直接威胁到其生命安全以及心理健康。公共卫生工作的主要目标就是为了保护公众的根本利益，即生命安全不受公共卫生危机侵袭。社会公众也是公共卫生危机治理过程中的重要主体，但是考虑到目前公众有关公共卫生危机的专业知识较为缺乏，在面对谣言信息时的甄别能力还有待提升，因此公众在治理过程中主要还是起到配合作用。[8]因此，这也要求公众自身要采取积极的态度如各类有效预防措施和及时寻求救治，这也才能在公众层面最大化防止公共卫生危机可能产生的风险，有效与政府等相关组织在公共卫生危机治理中联动合作。这有助于在整个社会层面形成战胜公共卫生危机的良好氛围，有助于政府相关公共卫生危机政策和措施的顺利实施。[9]社会公众在突发性公共卫生危机事件中具有高紧急性和相关性，影响力相对较弱，因此属于边缘利益相关者。

第三方社会机构作为非政府类的社会组织，一般指红十字会这样的各类慈善组织，拥有独立的自决和运转机制，在面对公共卫生危机时，仅仅依靠政府单方面的力量很难有效全面应对公共卫生危机的蔓延和扩散，这个时候社会组织就可以作为重要的辅助力量成为连接政府与公众的纽带，在历次事件中都发挥了非常重要的作用。由此可见，第三方社会组织在面对公共卫生危机时是具有一定的影响力属性的。但是，社会组织的行动本质是处于道义上的责任，并不存在强制性的约束，这说明社会组织作为重要的补充力量与公共卫生危机的相关性属性较低，但是大多情况都会基于组织的创办使命积极参与到危机援助中去[10]，因为组织公益性的设定，与抗疫治理的直接关联度要稍弱。此外，在公共卫生危机中还有像世界卫生组织这样的国际组织作为重要的合作沟通协调力量[11]，协调和推动各个国家和机构加速研发相关医疗技术，给予中国抗击公共卫生危机重要的支持。由此可见，社会组织在面对公共卫生危机时具有一定的影响和相关度，同时因为组织公益性和非强制性的设定，所以具有紧急性属性较弱，因此第三方社会组织整体属于边缘利益相关者类型。

一线人员在公共卫生危机的过程中，医疗机构、社区街道、实验室等是一线阵地，医护人员、军队、警察、科研人员、基层干部和志愿者等是主力军，在公共卫生危机治理过程中发挥着重要的影响力，是直接与公共卫生危机对抗的一线人员。一线人员是公共卫生危机治理的重要依靠力量，正是一线人员的全力以赴，才会有全面攻坚和消灭公共卫生危机的基础。因此，公共服务与科研单位以及所属人员，与公共卫生危机具有紧密相关性，同时发挥重要影响力，身处一线的紧急性也较高，属于核心利益相关者。

媒体单位媒体在公共卫生危机事件中扮演着很重要的中介角色，媒体的主要功能包括澄清、引导和反思，确保真实的公共卫生危机发展情况、预防措施和专家建议等信息及时传递给公众，努力维持政府与公众在信息知悉上的平衡，还能够引导对公共卫生危机预防和治理中的失误与不足进行反思，帮助公共卫生危机过后进一步优化健全相关预防与治理体制。[12]就像英国危机公关专家迈克尔 ·里杰斯特在其著作《危机公关》指出的“只有进行有效的传播管理,才能进行有效的危机管理”[13]，足以可见媒体在危机管理中的重要性，与公共卫生危机的治理进程紧密相关。媒体作为利益相关者的紧急性属性要分成两部分讨论，一部分是在面对上述阻滞公共卫生危机治理进程的负面事件中，媒体力量的及时介入可以帮助有关部门及时进行监督和整改，也可以积极做好与公众对负面事件的沟通工作；另一部分则是在危机公共卫生危机事件中，突发性的公共危机舆情事件，某些人会利用自媒体发布不实内容，煽动社会群众抨击政府[14]，继而错误引导民众情绪影响社会稳定。这两种情况都具有一定紧急性，前者是为了监督公共卫生危机治理工作，后者则是关乎科学传播、公众认知和社会稳定。因此，在公共卫生危机治理过程中媒体的参与可能在一定程度上优化治理进程，因此具有高相关性；同时媒体在公众参与的情况下能够发挥较高的影响力，其紧急性取决于事件的严重和关注程度，所以媒体属于边缘型利益相关者。

企业企业的三种属性是随着公共卫生危机持续的时间而逐渐显现的。公共卫生危机会迅速改变公众的消费模式，非生活必要品的需求大大降低，整体需求会发生改变，通过乘数效应影响整个社会经济。随着公共卫生危机扩散的持续影响，全国范围内企业延迟复工直接影响企业的生产，使得企业的经济活动很难照原计划开展，很多项目和投资搁置，即使是与公共卫生产品相关的企业也会因为成本增加和劳动力缺失等问题影响产出。企业在公共卫生危机中的影响力主要体现在两个方面，一方面是企业直接捐助资金和物资用以支援公共卫生工作，另一方面公共卫生危机防控重点物资生产企业能够提供足够的产能来生产公共卫生危机所需物资。关于紧急性属性，要从宏观-国家和微观-企业两个层次来看，公共卫生危机只是一次短期的需求冲击和暂时的消费模式改变，只是对总需求的冲击而非总供给冲击，不会改变我国经济长期增长的发展趋势[15]，公共卫生危机的确会影响企业政策经营状况的同时，国家已经及时出台扶持政策措施，政策目前覆盖有金融融资、财税支持、稳岗措施等多个企业急需支持的多个方面，这些政策能够有效帮助企业渡过公共卫生危机时期，帮助保护中小微企业的生存[16]，也为公共卫生危机结束后企业能够迅速恢复生产力做好政策支持基础。综上，企业作为公共卫生危机中的利益相关者是具有相关性的，在治理过程中发挥的支持作用说明其有一定的影响力属性，因为国家和地区及时的支持帮扶，其紧急性属性一般，因此属于边缘利益相关者。

教育机构学校作为人口稠密的聚集区域，一旦有公共卫生危机发生是重点关注和保护对象。在公共卫生危机爆发前期，学校近需要做好对教师学生的宣传和调查工作即可。公共卫生危机对各级各类教育机构的影响逐渐显现。因为公共卫生危机的影响，原定的教学计划无法执行，教师和学生都无法返校。尤其是对初、高中毕业班的学生来说，延迟返校会直接影响到中、高考的备考；高校毕业生的毕业论文(设计)答辩和就业安排进度也会受到影响。综上，可以看出教育机构作为公共卫生危机中的利益相关者，其相关性、紧急性和影响力均与公共卫生危机周期成正比，但因为其针对的社会群体主要还是以学生为主，所以其三个属性的程度都相较于其他利益相关者较低。

国外政府公共卫生危机治理也关乎其他国家的公共卫生安全，世界各国有责任和义务参与全球公共卫生治理[17]，同时站在国家利益的立场上来看，中国作为国际市场的重要组成部分，一旦出现危机引发的一系列连锁反应必然会波及到国际范围；另一方面，也是国家与国家之间同属人类命运共同体，各国之间的互帮互助能够有效支持和抵御公共卫生危机的侵袭。综上可见，国外政府在我国发生突发性公共卫生危机时，一方面非常关注公共卫生危机的发展，另一方面也积极提供援助支持，与公共卫生危机具有一定的相关性，同时介于国界等因素的影响，在公共卫生危机治理过程中有一定的影响，因为公共卫生危机主要限制在中国境内，因此紧急性相对较低，因此属于潜在利益相关者。

3 基于利益相关者分析的突发性公共卫生危机治理模式

公共卫生危机中利益相关者治理即是由处于核心地位的政府等相关组织发挥主导和调配的作用，社会公众、公共卫生一线人员、第三方社会组织和企业等多元化的利益相关者主体，在政府相关职能部门的统一指挥下，各司其职、各尽其能，而组成的一个对抗公共卫生危机的利益相关者自组织网络系统。根据公共卫生危机扩散的区域大小以及恶化程度，将整个治理过程分为4个治理阶段，每个阶段对应不同的治理模式。

公共卫生危机预防阶段此阶段主要是围绕预防展开，主要公共卫生危机突发监测和紧急预案制定两部分展开。监测方面有政府和专家两个主导因素，政府相关职能部门主要发挥监管作用；专家主要以技术的研发与应用为主，包括公共卫生危机检测相关的生命科学研究和大数据监测等核心技术。预案方面，由政府部门统一组织和资助，引进包括多学科专家在内的各方利益相关者代表，结合过往国内外突发性公共卫生危机的治理经验，逐步优化现有的公共卫生危机预防与治理机制，同时，还要注重公众相关的个人健康保护宣传和相关的科普工作，提升公众对公共卫生危机的合理认知和预防意识。

公共卫生危机轻度(地区)治理阶段此时公共卫生危机事件初现端倪，已经出现有确诊的感染者，扩散规模此时还局限于小范围区域内。相关监测机构应当及时上报决策部门，根据预案规定内容，有秩序进行公共卫生危机排查和防控工作，并及时向公众公布相关公共卫生危机信息，必要时可限制疑似公共卫生危机区域的人员流动，防止公共卫生危机扩散。医疗机构对病患及时进行救治和隔离，并将公共卫生危机样本和临床表现传递至相关科研机构做进一步分析。媒体单位做好对公众的公共卫生危机防控宣传，同时对不实信息及时辟谣。公众配合政府部门的安排，有序预防不恐慌，有疑似病状及时自我隔离并上报。

公共卫生危机中度(国家)治理阶段公共卫生危机形式进一步恶化，扩散面积和感染人数呈现不可控型增长。政府应当及时宣布国家进入紧急状态，对公共卫生危机影响严重区域实行战时管制，封锁国境以防止公共卫生危机蔓延至国外，紧急调配医院、军队和交通等所有部门投入到公共卫生危机治理之中。各公共卫生危机相关者各司其职，服从政府部门统一调度，集合国家全部力量围绕公共卫生危机治理部署展开。组织国内顶尖科研团队联合国际力量，共同攻关公共卫生危机治病机理、公共卫生危机治疗方法和预防公共卫生危机疫苗等重点科研内容，同时，集中优势医疗力量援助公共卫生危机严重地区，并加强疑似病患排查。

公共卫生危机全球治理阶段此时公共卫生危机已经在多个国家出现并传播，各国政府在确认公共卫生危机严重性后，及时进行管控，对各自国家内的确诊病患进行隔离救治，并大力排查潜在传播者。必要时，多个国家围绕世界卫生组织成立合作交流平台，汇集各国优势力量集中攻关公共卫生危机治理，并及时发布治理进度相关信息。

综合而言，每个响应阶段都会在前一阶段的基础上涉及更多的利益相关者，每个阶段都是在公共卫生危机发生区域的政府组织主导下进行利益相关者沟通和协调，统一调配各相关者职能进行公共卫生危机治理，将利益相关者共同治理贯穿于公共卫生危机治理的整个过程之中。一方面可以随时洞悉各个利益相关者的利益诉求和与各相关者可能隐含的不确定因素，能够以共同利益原则和协同治理原则汇集各个利益相关者的优势力量，首先化解社会层面因为相关者利益不协调而导致的利益冲突和执行低效等问题，再逐步化解整体公共卫生危机。[18]另一方面，还能够实时监测和跟踪各相关者实际利益诉求的变化并做好政策或资源上的支撑，以维护整体治理网络的稳定性和高效性。多元利益相关者的积极互动还能够有效增强预防和恢复阶段的防范和反馈机制，在公共卫生危机风险出现之前就可以在卫生健康和治理预案两个方面增强公共卫生危机的防控能力。让整个网络体系保持动态和开放，不各自为战，积极根据现实条件的变化做好公共卫生危机防控机制的调整和变革。