重大经济决策终身责任追究制研究

韩子亦

(中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004)

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确了要建立“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。从《决定》中的具体内容可以明确重大决策终身责任追究制度中的追究对象主要涉及行政首长、负有责任的其他领导人员以及相关责任人员。重大经济决策属于重大决策的范畴，其责任追究对象应与重大决策责任追究对象保持一致，即为行政首长以及主管经济方面的其他领导人员和相关责任人员[1]。从重大决策问责制与终身责任制的实践探索来看，这是两种制度的合流，即重大决策责任制的构建选择了终身责任制[2]。“重大经济决策”是指行政机关在经济领域内做出的重大决策。而建立这一制度，是加快我国经济又好又快的发展、制度创新的重大举措。实质上，建立重大经济决策终身责任追究制为重大经济决策的制定提供了安全保障，对决策者的决策权做出了限制。

一、重大经济决策终身责任追究制内涵

(一)重大经济决策概念

我国的法律法规没有明确地对“重大决策”在立法上做出界定。对“重大”的描述在不同部门法领域也有所不同。如在《国家监察委员会管辖规定(试行)》的第五条规定的重大责任事故罪的构罪要求为：1人死亡或者3人重伤；直接经济损失50万元以上；发生矿山生产安全事故，造成直接经济损失100万元以上等。但有时也需要通过法官的自由裁量对“重大”一词予以解释。例如：《民法通则》第五十九条规定因重大误解的民事行为，人民法院或仲裁机构可以变更或撤销。但是在重大决策中，可以将重大决策的“重大”归纳概括为：“行政机关工作人员在处理重大事务时，所做出的对其辖区内有重大影响的决定。”

强调重大决策要对辖区内的各方面以及各行政程序的阶段都能产生重要影响，因此重大经济决策具有全局性、宏观性和过程性的特点。而重大经济决策作为重大决策的下位概念，具有重大决策所具有的全部特点。

对于全局性和宏观性而言，主要是表明重大经济决策所涉及的事项通常较为宏大。不仅在某一区域内能够产生较大影响，甚至关系到国计民生。而过程性通常是时效性的体现，是指决策主体在作出重大经济决策之后，基于决策本身的特性，决策实施后的效果或影响并未立即显现，通常而言需要经过一段时间才会逐步被重视。正如立法者制定的法律一样，立法缺陷也是在司法实践中不断地被发现。因此，这些重大的经济决策往往是伴随着时代发展，并结合当前的经济发展形势而制定出来的，其对社会以及公众产生的效果也是随着时代以及形势的发展而变化的。

(二)重大经济决策的特点

重大经济决策相较于其他重大决策具有连锁性、风险性、专业性特点。连锁性是指重大经济决策虽然仅针对经济领域且与之相关的政策大多集中于经济层面，但是容易造成极大的连锁反应，波及社会民生等诸多方面。例如，社会犯罪率往往与个人经济状况存在关联性，经济收入不稳定的群体犯罪较突出，而这些群体多与就业不稳定或就业竞争力差的群体重合。据王志强的调查，在犯罪人中，犯罪前经济收入很稳定的只占2.3%，比较稳定的占38.1%，不太稳定的占49.6%，很不稳定的占10%[3]。经济决策很大程度上决定了民众的物质基础问题，一旦物质基础存在缺陷，很容易造成社会秩序失常的便具有高风险性、高负债性以及政策依赖项等特点，且国际资本难以受到某一国家的控制，因此做出的重大经济决策往往具有极大的风险。据世界银行估计，“七五”到“九五”之间，我国政府投资决策率在30%左右，由此造成的经济损失在4 000亿到5 000亿元[4]。说明一旦决策失当，便会造成极大损失，对国家经济造成压力与损害。同时这也就要求做出重大经济决策需要具备充分的专业性，考虑到经济情势的动态后果。

同时由于经济决策受国际金融市场影响大，而金融市场本身发展以及专业的经济规律，往往需要专业知识作为基础，一旦出现外行决策的情况往往会导致决策的失当。一旦决策不当，政策与当前经济形势不匹配或不符合经济发展的规律，对于具有高度政策依赖性的金融市场来说便是巨大打击，有可能会造成连锁反应，轻则造成财产损失，严重则可能导致市场危机。

(三)“终身”责任

终身责任追究制度，最早用来规定建筑工程领域。在司法领域，对司法人员有错案终身追责制。2014年党的十八届四中全会提出了重大决策终身责任追究制，把决策的领域扩大到了所有的领域。“终身”一词确定了重大经济决策的责任期是无限期，无论何时出现问题均应被追责，这是在经济行政决策领域内的一项重大制度创新，不仅体现了我国对于公权力的严格制约，更彰显了我国在依法治国方面从制度上着力的决心。

首先，由于重大经济决策具有全局性和宏观性，内容上具有根本性，所以在决策时会赋予决策者一定的自由裁量权。正因为自由裁量权的赋予，则为决策者以公谋私提供了生长的土壤。而当决策者将个人利益凌驾于社会公众利益之上时，决策的正确性和正当性便难以保障。为了解决这一问题，将“终身”这一时间跨度作为检测决策是否科学、合理的时间范围，在一定程度上，可以避免决策者在决策时滥用决策权。其次，由于重大经济决策具有过程性，因此决策的效果往往不是立即显现。例如：1994年决定动工修建三峡大坝工程，在当时乃属当之无愧的重大经济决策。虽然在修建决策的作出之前已经经过了一系列的论证，但在2008年底因为三峡大坝需要大量储水，水库淹没涉及湖北省的宜昌、秭归、兴山、巴东4个县和重庆市的巫山、江津等沿江16个县(市、区)，移民动迁总量达113万人[5]。该案例是典型的决策过程性的体现。虽说并不能认为当时的决策有不当之处，但一系列问题却是在决策做出后才凸显。因此，正是由于这一原因，就很容易导致决策不当，而立即对决策做出评价明显有时难以真正达到检测决策是否具有科学性的目的。因而终身责任追究可以倒逼决策者在决策时考虑全局，全面把握现实情况与发展形势，增强决策的预见性和科学性。最后，由于重大经济决策是涉及国计民生的重大决策，这其中也难免会有决策者在平衡各方利益的时候做出相应的倾斜，导致决策权的滥用。因此，将对重大经济决策的追溯期规定为“终身”也是防止决策者滥用权力的一种手段。

(四)重大经济决策的追责范围

重大经济决策，在某些方面大家是存在着相应的共识的，诸如“当地政府的重大投资和建设项目”“重大国有资产的买卖或处置”等与当地经济直接相关的决策，可认定为是重大决策范围[6]80。此外，在实践中可以表现为政府的BOT项目、PPP项目。当然，要界定重大经济决策事项，明确重大经济决策的范围，还可以从是否与社会重大公共利益有直接关系为标准，通常在当地具有普遍适用性并涉及公民基础生活方面的经济政策、措施、决定、命令等应当认定为重大经济决策。但是社会重大公共利益这一标准，仁者见仁，智者见智。因为“重大”一词本身就是属于指代不明的程度词，每个人心中对于重大的认定都有一杆秤，即便给出了一些较为明确的标准来衡量重大，但仍旧会基于知识背景、区域经济发展、教育科技等因素而有不同理解。这也就导致一些本应属于规定范围内的重大经济事项，通过限缩 “重大”这一词所涵涉的范围，从而出现不按照规定处理的情况。因此需要对重大经济决策事项范围进行确定，比如决策者做出的关系社会公众重大利益，并且涉及面较广的重大经济事项——重大经济改革事项，制定具有重大影响的经济规划、政策，决定政府重大投资和建设项目。除此之外，政府对国有重大资产项目的买卖与处理，以及决定其他涉及经济社会发展全局、社会重大公共利益的事项也应纳重大经济事项的范畴之中。各级决策机关可以根据重大经济决策事项范围的界定标准，结合本地区、本层级的实际情况，通过举行听证会、沟通会、交流会等方式来制定重大经济决策事项目录，并向社会公开[6]81。上述事项直接关系到国计民生，并对社会公众的生活能够产生重大影响，所以此类重大经济决策事项范围目录应当根据社会发展的不同阶段以及当地的实际经济情况进行调整。

但是，仅仅根据关系到“社会重大公共利益”这一标准来界定重大经济决策范围未免主观性太强。这种抽象的规定并不能具体解决实践当中遇到的相应问题。因此，采用统一的量化标准同时结合具体的相关情况来对重大经济决策的范围进行界定，能够更好地解决司法实践中遇到的问题。具体的量化标准就是从数额来认定。但是，对于重大经济决策的金额并未有明确的规定。事实上，由于地区经济发展不平衡，所以对于不同地域之间的重大经济决策涉及的金额标准也不同。在实践中，人民法院的立案标准则是通过金额来确定。中级以上各级人民法院都有对本辖区内有重大影响案件的管辖权。而这些案件的重大与否的确定，通常都以涉案金额予以确定。最高人民法院规定经济较为发达的直辖市和省的高级人民法院，管辖诉讼标的额5亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上一审民商事案件。经济在中上水平的直辖市和省的高级人民法院，管辖诉讼标的额3亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额3 000万元以上一审民商事案件。经济欠发达省的高级人民法院和新疆生产建设兵团分院管辖诉讼标的额2亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额1 000万元以上一审民商事案件。由此，对于重大，根据不同地域经济发展情况有着不同的认定。而对于不同地域的重大经济决策，也需要决策者通过相关调研后，来对本辖区重大经济决策所涉金额范围予以明确。

当然，仅仅只对金额的大小这一方面来看就衡量一项经济决策是否属于重大经济决策可能有片面之嫌，但是从一个国家整体经济规划来看，金额的大小是能够说明一部分问题的。同时，也并不否定通过认定关系到“社会重大公共利益”这一方面来衡量是否是重大经济决策，故通过结合数额以及“社会重大公共利益”这双重标准来认定，能够更加准确的界定重大经济决策范围。

二、重大经济决策不当的认定

从主观方面上来看，依据决策者是否存在谋取私利的想法可以将重大经济决策不当分为以权谋私与疏忽大意两部分，分别对应故意为自己或他人谋求利益从而导致的决策失误与由于决策者疏忽大意能力不足而导致的重大经济决策不当。而从客观方面来看，中国共产党十八届四中全会明确了制定重大经济决策的五大法定程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。五大法定程序中，后程序的开展以前程序的结果为依托，因此缺一不可。

此外，《决定》还规定：“对于决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究……法律责任。”上文已经述及，重大经济决策作为重大决策的重要部分，因此，其同样也适用《决定》的全部条款。从《决定》规定的内容来看，重大经济决策不当可以分为决策程序不当以及决策后果不当这两个部分[7]。

(一) 主观因素造成的决策不当

1.以权谋私型决策不当

以权谋私是指，利用职权或者职务上的影响为他人谋取利益等行为，《中国共产党纪律处分条例》第八十—、八十二条明确规定了以权谋私等违反廉洁纪律的行为，表明了以权谋私是不可触碰与容忍的底线。以权谋私型决策不当指的是负有权力的决策主体，为自己或他人谋求利益，从而做出不符合真实情况与需求的决策。这种情况往往和贪污腐败等刑事案件相联系，属于行政官员滥用公权力损害公众利益的行为。

以权谋私型决策不当极易在造成经济损失的同时，极大地损害政府权威与行政秩序，形成送礼办事的风潮，不利于决策的客观有效性。新疆维吾尔自治区高级人民法院(2017)“新民终565号”裁判文书提到，原系新疆维吾尔自治区机关事务管理局(以下简称机关事务管理局)党组书记、副局长孟传杰于2003年利用担任机关事务管理局党组书记、副局长的职务便利，为新疆德隆房地产开发有限公司谋取利益，违规减免房租，擅自决定低价转让乌鲁木齐市城市大酒店房产，造成经济损失1 443.09万元。2006年为新疆伊力经贸有限责任公司谋取利益，违规决定将乌鲁木齐市幸福路公务员小区会所进行股份置换，造成经济损失2 951.73万元。此类事件往往造成巨大的国家财产损失，而国家损失的资产往往进入了行贿与受贿者的口袋，长此以往则会导致部分企业不惜铤而走险，通过行贿方式谋取不当利益，让正规经营的企业心理不平衡甚至无法生存。此类风潮一旦形成，对于当地经济往往会产生巨大的负面影响。

因此，若要避免此类情况的发生，我国政府应从政治与法律多方面进行监督与惩罚。政治上上级行政机关与本级人大及其常委会均要加强对重大经济决策的监督，行政机关若要做出重大经济决策应当向本级人大常委会做出书面报告，政府内部的审计机关对于重大经济决策也要依规进行监督。一旦发现决策者存在以权谋私型决策失误，应当及时予以政治处分。法律上检察机关应当依法履行监督职能，对于经济类重大决策多加关注，一旦发现贪污受贿、以权谋私行为应当立即予以调查，构成犯罪的依法立案处理。从政治与法律两方面遏制以权谋私所带来的决策失误。

2.疏忽大意型决策不当

与以权谋私不同，疏忽大意型决策不当是指决策主体在决策时并未考虑周全，对于决策后所出现的问题没有预料或准备不足，从而导致的决策失当。由于当前我国重大决策与领导的政绩相关，决策不当后追责主体不明，且对于决策造成的亏损较为淡漠。这就导致部分领导好大喜功，抱着树立政绩的心理，在准备不足的情况下便做出决策，而由此导致亏损后因为不够重视，并不会受到追责，更加助长了草率决策的风气。

疏忽大意能力不足往往导致出现决策结果与目的产生偏差的情况。中石化以18亿美元收购了加拿大Tanganyika石油公司100%股权，并获得了该公司在叙利亚和埃及的石油勘探和开采权，但后期高额的石油炼化成本使得中石化亏损了超过14亿美元[8]。该案例中决策者出发点并无私心，并非为自己或他人谋取私利，但是缺乏相应的前期调查，对于决策的可行性与必要性并未进行细致审查，从而导致决策失当。

对于疏忽大意型决策不当，可分为三种情况。其一，由于重大经济决策往往是“多机关、多程序、多处分的集合现象”[9]，可以鼓励多部门之间协调合作，从多种角度对该决策的可行性与必要性予以调查，对于不符合以上特性的不多做，不硬做，若政绩强行决策，不但浪费各类资源，还有可能造成巨大损失，得不偿失。其二，加强对决策者的执政能力培训，负责决策者应当具有一定的有关基础知识，防止不专业的决策酿成大祸。其三，政府并非完全理性，全知全能的组织，政府在做出重大行政决策时也会面临有限理性的问题[10]。此时应当采取相关措施对决策主体的理性进行补强，也就是要求政府在做出重大经济决策前要充分听取专家意见，为决策提供充分的智力支持。

(二) 客观方面造成的决策不当

1.决策程序不当

重大经济决策程序不当是指，决策者在做出重大经济决策的决定时，并未依照相应的法定程序或仅从形式上依据程序对重大经济事项做出决定，从而导致决策失当。十八届四中全会明确了重大决策的做出需依据公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。可以明确，这一表述所规定的五项程序之间不是选择适用关系，不可仅经过其中一部分程序便做出决策。因此，将上述五种程序视为一种递进关系符合《决定》的基本意志，即后程序以前程序所形成的结果为依托。

程序的意义在于防止基于人治而产生的恣意，当程序落到实处后，且不成为走过场的形式，其就能发挥保障实质正义产生的重要功能。此外，通过决策程序不当的概念进行分析可以看出，决策程序不当除了表现为不遵循相应的程序做出决定外，还表现为在决策的制定过程中缺少某个程序环节。虽说有时缺少某个程序可能并不会导致最终的决策出现问题，但是重大经济决策是关系到社会公共利益以及国民经济的重要经济决策，决策者不能对其影响存有侥幸心理，应当坚决的杜绝尝试毒树之果的情况。因为，在某些时候，没有出现问题实属侥幸，当涉及重大经济决策时，多为关系到社会公众重要利益的事项，一旦决策失误，所造成的损失难以弥补。

对于“公众参与”这一程序而言，它是公平民主权利得以行使的表现之一。对于涉及自身相关利益的事项，公民拥有一定的决策权。人民政府监督不能只是许诺，必须要有畅通的渠道和严密的制度保障[8]。因此，各行政部门应当积极的举行座谈会、论证会、听证会来保障公民决策的知情权以及参与权。对于听证程序，各行政部门可以参照《行政许可法》中对于行政许可的相关听证程序执行，也可根据当地的实际情况，由拟作出重大决策的部门在听证会举行之前，将听证程序向社会公布；抑或由省一级人民政府通过制定地方性规章的方式来规范全省各地区重大经济决策制定听证程序。

此外，专家论证、风险评估相比其他程序而言具有更高的专业性要求，因此需要经过在某一领域的高层次人才的论证才能进行。故而需要根据不同地区的实际情况开展，因为不是从国务院一直到乡级人民政府都具备相应的客观条件来邀请相关领域的专家对当地的重大经济决策论证。因为在县一级、特别是乡一级人民政府，可能没有相关领域专家、学者，甚至没有相关的专业人士。导致专家论证会遇到客观不能开展的难题。风险评估由于同样具有相当的专业性也难以在县乡一级政府中开展。通常而言所有层级的决策都必须由政府部门进行风险评估，但是不能强行要求县乡两级人民政府在重大经济决策前必须经过第三方评估。虽然县乡两级受制于客观条件，但是这并不意味着在重大经济决策做出之前不需要经过专家论证和风险评估。在专家论证和风险评估后的程序是合法性审查，通常而言这一程序主要由上级主管机关对相关决策进行审查。因此，对于某些客观条件所不能进行专家论证或不能进行风险评估的重大经济决策，应当在合法性审查阶段，由审查机关对同一时期其辖区内需要审查的重大经济决策统一邀请专家进行专家论证和进行风险评估。以免由于客观条件不足，而影响到科学决策。当然，在某些作出重大经济决策较为紧急的时候，对于县乡级的重大经济决策的作出，在必要的情况下可以向市级行政部门提出要求专家论证以及风险评估的请求或向同级具有相应条件的政府部门提出专家论证以及风险评估的请求。

2.决策后果不当

除程序不当外，还有一个判断标准就是“决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失或者恶劣影响”。其中，“决策严重失误”即为决策后果严重不当的表现。

首先，若决策发生严重失误是在切实的保障了上文提到正当程序的情况下做出的，那么这可以适当减轻决策者责任，但是其中涉及对不当经济决策的作出有过失的人员，则应当追究其责任不予减轻。其次，“重大损失”应当主要是经济损失，经济损失包括“直接经济损失”和“间接经济损失”其他损失，同时产生“恶劣影响”也可视为一种重大损失，如造成政府形象损害等。最高人民检察院2005年12月29日制定了《关于渎职侵权犯罪案件立案标准》以下简称《立案标准》。《立案标准》针对多种渎职案件的立案标准进行了规定，如滥用职权案、玩忽职守案、徇私枉法案等国家机关工作人员渎职和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利以及损害国家秘密和国家荣誉等犯罪案。因此，当决策者做出的决策所产生的后果符合上述规定，可以认定为决策后果产生了重大损失或者恶劣影响。最后，决策者的主观方面也应当作为重大决策不当认定的一个辅助因素。因为对于决策者而言，多数决策的做出都离不开其主观方面的考量，而一旦涉及主观方面的考量则容易影响决策做出。因此，需要对决策者的主观方面进行考量，更好地对重大决策不当进行认定。提高决策者尤其是行政领导的决策责任意识是优化决策责任体系、提高决策质量和效率、有序推动决策问责制度建立和健全的前提[11]。

三、重大经济决策不当的责任

当前“中国问责实践的内容主要集中于结果问责和执行问责层面，而对于决策问责则非常有限”[12]。然而“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任”[13]。在决策失当后，决策者应当为其决策负责。同时除了承当相应的行政责任外，还应承担政治责任和法律责任。而在实践中，行政责任会内化于法律责任、纪律责任以及政治责任之中。

(一)政治责任

政治责任是权力行使者对权力授予者的责任[14]，卢梭认为“政府是人民的公仆，人民有权任用和罢免他们”[15]。重大经济决策不当所应承担的政治责任，是指政府官员(决策者)在进行重大决策过程中未积极履行职责时应当受到的谴责与制裁。由于法律责任具有时效性与法定性，在追溯较长时间跨度的决策不当时或针对政府依照自身制定的不合理的行政规章办事所造成的决策不当时均不能起到很好的效果，又因为政治责任本身相对于法律责任特别是刑事责任具有优先性，政治责任是对重大经济决策不当进行终身追责的主要手段。

对于终身追责制所追的责任应当是以政治责任为主，其一，因为法律责任存在诉讼时效与追诉时效的问题，不宜进行终身追责；其二，行政人员的决策不当理应承担相应的政治责任，在此基础上党政机关可以充分发挥其作用，对于党内人员进行政治上的问责，而非党内人士则由相关机构做出处罚；其三，政治责任涉及政治上的和各个方面，具有多重性与复杂性。张友渔指出：“我们党的历史上，曾经出现过好几次路线错误。犯错误的同志，大多数人的出发点是好的，但由于对客观形势作了错误的估量，采取了错误的路线、方针、策略，给工作造成损失，路线问但由于对客观形势作了错误的估量，采取了错误的路线、方针、策略，给工作造成损失，路线问题和犯罪行为性质不同、目的不同、手段不同，处理也应当不同。对路线问题不能采取法律手段解决。”[16]同时积极区分政治责任与法律责任，可以防止决策主体借符合法定程序之名义逃脱政治责任。积极的将政治追责与法律追责相结合，有利于完善对于决策不当的处罚制度，威慑行政人员，将权力关进笼子里。

(二)法律责任

重大经济决策不当所应承担的法律责任，指“重大经济决策的决策主体在作出重大经济决策的过程中因失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形，而导致决策不当，或由于重大过失而导致决策后出现侵害相对人合法权益时应当承担的法律责任”[17]。

1.民事责任

《民法总则》第一百一十七条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”大面积的征收、征用不动产或动产可能均涉及重大决策，当然，这些行为并不一定是失当行为。我国法律规定对正当征收行为所造成的后果均需承担民事责任，对于失当的决策行为所侵犯社会公众的利益则当然地需要进行赔偿。我国《民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”重大决策事项需要执行后才能产生相应的后果，因此，当国家机关工作人员在执行职务的过程中——即执行决策者的相关决策过程中若对公民的合法利益造成的损害理应认为是职务侵权行为，应当承担相应的民事法律责任。

我国《侵权责任法》规定职务侵权行为适用无过错责任原则，不对行为人的主观过错是否存在予以追究。依据《民法通则》规定“由行为人所属单位对职务侵权行为承担赔偿责任”。此外，对于重大决策失误民事责任的承担后，若行为主体在行使公权力时存在违法行为，则受到损害的个人或集体还可依据《国家赔偿法》，向负有赔偿义务的国家机关申请国家赔偿。当然，在相关单位承担相应的赔偿责任后，其直属或主管单位可向故意或者存在重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人追偿部分或者全部赔偿费用。除赔偿损失外，侵权民事责任的承担形式还包括《侵权责任法》规定其他的承担侵权责任的情形。

2.行政责任

依据我国《行政处罚法》，行政处罚是承担行政责任的一种重要方式，但除此之外行政处分同样也是承担行政责任的必要方式之一。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。对于行政处罚的种类、方式，以及做出的程序在《行政处罚法》中均有相应的规定，可以直接参照适用。而行政处分是指国家机关、企事业单位对所属的国家工作人员违法失职行为尚不构成犯罪，依据法律、法规所规定的权限而给予的一种惩戒。两者之间的主要区别在于是否需要承担相应的法律责任。

行政责任的承担主要涉及公务员内部管理。根据《公务员法》的规定，行政处分共有六种；而《行政机关公务员处分条例》第五十二条规定对公务员处罚作出了明确规定。监察部于2001年发布了《关于对犯错误的已退休国家公务员追究行政纪律责任若干问题的通知》，其中就包含了相关问题的具体处罚办法：根据其所犯错误，按照《国家公务员暂行条例》规定的处分种类和标准进行处理。由此可见，我国行政法体系内虽然没有直接的对重大经济决策失误产生的行政法律后果以及承担相应的行政责任作出明确的规定，但根据现行法律的规定，仍然可以对作出不当重大经济决策的决策者追责。当决策者在违反了决策程序而作出决策，或基于其他原因导致决策不当时，即可通过上述规定来使其承担相应的行政责任。

3.刑事责任

刑事责任是依据国家刑事法律规定，对犯罪分子依照刑事法律规定追究的法律责任。若作出重大经济决策的决策者在决策过程中触犯《刑法》，致使该决策失误所造成的后果侵害了《刑法》所保护的法益，例如造成了无辜群众的伤亡或者公共财产的巨大损失，就可以要求决策者承担相应的刑事法律责任。

尽管刑法规定了刑事责任的承担方式，然而目前还未看到有仅针对重大经济决策失误追究相关决策者刑事责任的相关案例，这或许也是因为决策具有过程性以及刑事诉讼存在追诉时效所导致。《刑法》第八十七条规定了不受追诉时效限制的情况。《刑法》第八十八条第一款也规定了追诉时效的例外情形。该条款中的“逃避侦查或者审判”是指行为人有逃跑或藏匿的行为，因此，对其可以适用《刑法》中有关追诉时效延长的规定，必要时可以“终身”追诉。但是无论适用《刑法》任一条文对决策失当者展开刑事追诉，均要坚持罪刑法定、罪刑适应原则。不能为了追责而突破法律的底线。

对于上述三种不同类型的法律责任的承担需要明确的是，三种责任的承担可以是承担全部责任也可以是承担某一项责任。但这并不意味着，当决策者承担了某一责任后，即必然导致追责程序的结束。尤其是涉及民事责任与行政责任或与刑事责任交叉的情形。通常而言，只要决策者决策失当，其必要需要承担相应的行政责任。但若其决策行为产生的影响已经不能由行政责任所涵盖时，则其可能面临刑事制裁。又或是其在承担行政责任后，但其行为不至被刑法所调整，受其决策损害的社会公众亦可同时提起民事诉讼要求其承担相应的民事责任。

(三)关于免责事由的讨论

十二届全国人大四次会议《政府工作报告》中明确提出应当建立“健全容错纠错机制”，对于政府官员因为创新制度或意欲改革等正当理由而造成的决策失误应当不予追责，以提高政府官员应对与解决问题的积极性与创造力。同时诸如《公务员法》中第六十条也设定了公务员执行公务时的免责规定。但是，对于重大经济决策而言，由于其一旦失当造成的负面影响大，涉及范围广，容易波及社会民生各个方面，具有广泛性、连锁性的特点，又因为重大经济决策具有较高的风险性，需要决策者慎重考虑，不能仅考虑改革与创新，更多的情况下需要维持经济秩序的稳定与有序，因此重大经济决策不当不宜存在免责事由，对于决策者应当从依法从政治、法律等多方面进行追责问责。

尽管对于决策者不宜存在免责事由，但是对于决策者这一主体应当做限制性解释，不宜予以扩大范围。决策者即可理解为“行政决策的最终制定者与行政决策各环节的经办人与负责人”决策失当一般应当由最终制定者负责，而各环节经办人如存在过错同样也应当负过错责任[18]。然而对于决策的实施者以及参与决策的专家公众，笔者认为不应当承担责任，承担责任的主体必须具有决策权，由于这二者本身并不享有决策权，仅仅是信息的提供者而非决策者，因此不宜承担责任。

结 语

重大经济决策与国家利益、人民群众利益息息相关。经济发展是国家的命脉。规范决策权就是要“把权力装进制度的笼子”，通过相应的法律程序来对权力的行使予以限制。当然，这既离不开公平公正公开的法定程序，也需要决策机制的运行依法定程序展开，同时还应当构建完备系统有效的追责问责体系去维护依法决策机制的权威。对重大经济决策失当的追责和惩罚并不是建立重大经济决策终身责任追究制的最终目的，防微杜渐，才能有效地开展科学决策工作。