工具理性与价值理性统一视角下社区治理创新研究

一、问题的提出

党的十九大报告提出要建立共建共治共享的社会治理格局，社区作为社会基层治理单位，其治理成效直接关乎我们国家治理体系的完善与发展。近年来，我国学者在社区治理方面针对工具理性的创新研究成果颇丰，刘艳华（2017）认为“‘互联网+’的迅速发展，为社区治理创新，优化社区服务，完善居民民主自治，推动社区党建及社工队伍发展发挥着重要作用。”卢宪英（2018）认为最好的基层社区治理方式应该是“以紧密利益共同体自治为基本形式，构建多层次治理体系。”2017年6月12日，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《意见》中提出社区治理要坚持“以人为本，服务居民”为原则，这为新形势下我国社区治理创新走向指明了道路。一些学者开始从价值理性层面分析社区治理创新路径，童生兰（2018）认为“针对当前城市社区治理中存在的问题，应以居民幸福感提升为导向创新治理形式与方法。”田昭（2019）认为“新时代城市社区治理要适应新时代发展的要求，需要三个层面的回归：要在价值上回归到保障权益的人本逻辑、功能上回归到确保平衡充分发展的治理体系、路径上回归到追求质量的内涵式发展。”不同学者或从工具理性的角度探索社区治理创新路径，或从价值理性的角度分析其发展走向，逐渐推动了我国社区治理的理论的成熟与创新。而从目前关于社区治理创新的研究来看，不论是工具理性或价值理性方面的研究，都过于泾渭分明，已有的研究整体上呈现出“碎片化”特征，即针对社区治理创新单一维度的理论研究较多，尤其表现在从工具理性出发讨论不同模式下的社区治理路径成果颇丰，而在工具理性与价值理性统一维度的基础上整体探讨社区治理创新的研究较为缺乏。

事实上为打造共建共治共享的社会治理格局，解决社区治理“治标不治本”的难题，不仅需要关注工具理性，探索不同的社区治理模型与路径，更需要关注价值理性，以人为本，服务居民。本文试图在梳理已有文献的基础上，厘清工具理性与价值理性统一视角下社区治理的具体内涵；总结在工具理性与价值理性二元框架下的社区治理研究出现的问题；最后提出工具理性与价值理性统一基础上的社区治理创新的未来趋势。

二、工具理性与价值理性统一视角下的社区治理创新内涵

工具理性和价值理性是马克斯·韦伯在考察社会行为和人类理性时提出的相对概念。工具理性又称“自我利益的理性”，是指以可计算的目标和可预测的后果为前提，并致力于选择实现这一目标的最佳手段和最佳途径的一种理性主义。价值理性又称为“非自我利益的理性”，是指作为主体的人在实践活动中形成的对某些价值信念绝对地不计后果地追求的思维取向。工具理性是实现价值理性的手段支撑，工具理性的存在使得价值理性的实现成为可能，同时价值理性也在工具理性推动实践深化的过程中得到逐步升华；价值理性则是工具理性的精神动力，工具理性的实现依赖着价值理性所体现的正确的客观事物及其规律以及价值理性自身的信念支撑。工具与价值理性统一视角下的社区治理创新要求既要大胆探索社区治理的不同模式，充分发挥社区治理主体间的资源整合，力量协调作用，推动社区治理体制、机制与时俱进；同时也要兼顾价值目标，尊重社区发展的客观规律，强调居民在社区运行中的主体作用，以人为本，把社区居民的需求作为出发点，以增强居民生活幸福感为根本目标，在此基础上探索社区治理新途径。

三、社区治理创新路径面临的问题

（一）社区治理多元主体角色及责任错位。社会管理和社会自治是构成社会治理的主体，两者共同运行才能推进社会合理有序的发展。社区治理同样也需要发挥社区公众的积极性。面对社区治理可能存在的居民参与动力不足、自治能力低下、治理效能低效等多方面问题，我国学者不断探索城市社区治理创新的主要模式，协同治理、多中心治理、网格化治理等理念陆续被提出，这些理论成果一定意义上丰富了治理的途径与机制，同时揭示了社区工具主义的治理倾向（效能主义），即过于强调不同模式的社区治理作为管理工具的功能作用，试图通过引进多元主体参与社区治理的多种模式弥补信息不对称、办事效率低下、经济人动机导致的腐败等可能的缺陷。

社区只是国家行政体系内的基层组织，街道办事处掌握了社区绝大部分管理工作的决策权。而社区居委会作为基层组织，为获取资金及政策方面的扶持，日常工作疲于应对上级任务，占用为居民服务的时间，自上而下的行政干预制约了社区的进步与发展；社区居民、社区内新兴社会自组织普遍缺乏主动参与社区治理的意愿与动力导致居民自治逐渐被弱化。这些现象构成了当下社区治理的“共同体困境”，即我们一直强调的创新社区治理模式，不同模式都没有触动社区治理问题的内在本质。

（二）社区治理主体的参与行为动力不足。目前，居民参与动力不足仍然是困扰我国社区治理创新的一大障碍，主要表现为社区治理主体的参与行为多表现为被动或消极参与。在实际的探索社区治理创新路径中，学者们也认识到社区治理中居民参与的重要性，提出各种建议来增强居民的社区参与。但居民的消极、被动参与究其根源则是其作为“经济人”有着各自的利益需求与主张，当参与社区治理活动无法满足其自身利益追求或情感需求时，居民可以选择“用脚投票”，在自己有限的时间与精力范围内选择参与社区之外那些能使他个人利益得到满足的活动，从而对社区参与的积极性就逐渐消解。与其相对应的是居民的社区意识与公共精神的缺失，导致居民的责任意识缺乏。因此，社区居民的被动、消极参与不仅仅局限于从宏观角度，根据居民参与表象，认定结果为社区治理过程中居民参与不足，更应从价值理性角度深入探索其原因，从根源上改变居民的消极态度，增强居民的社区认同感，培育公民的公共精神与社区意识。

（三）社区治理主体自治能力不足，参与范围有限。尽管社区治理模式一直在变革，社区居民自治主动性与动力缺乏依旧限制了我国社区治理创新的探索脚步。具体表现为社区治理主体的自治能力不足，参与范围有限。首先，社区治理主体资金来源有限，不能承接与组织社区大型活动，未能给居民提供完善优质的公共产品与公共服务。社区组织活动的部分资金来源于政府拨款或志愿者捐赠，其活动往往要考虑捐赠者的附加条件，导致社区组织的活动独立性被限制。我国法律明文规定，对于社会组织的成立采取严格的双重登记管理制度，即社会组织只有挂靠在一个业务主管部门上，才允许在民政部门进行正式登记，其活动也被严格控制在一定领域之内。最后，公众和媒体由于信息不对称，对社区组织的具体活动的不清楚、不了解，导致对部分社区组织的活动疏于监督。因此，社区组织的注册登记制度引发的社区自治主体注册成立难，监管难等问题，也影响了社区治理主体的长远发展。

四、社区治理创新路径回归价值理性的趋势

（一）社区治理主体应逐渐转向以居民为中心。党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理体制、推进社会治理精细化，而社区的精细化治理要实现社区微治理即“治理单元梯次式纵向下延。”。也就是说精细化治理需要最大限度地把社区划分为一个个最小的单元，即从社区逐层延伸为单元，楼层，每一户，每一个单元都以居民为中心建立起来。因此社区治理必须体现“以居民为中心”。“以居民为中心”主张彰显居民作为社区生活和治理主体的个人主体性，即社区治理的种种探索与创新根源在于通过实现社区善治达到人的良善发展，由单纯关注人的需求到实现人的全面发展。这一理念要求逐渐转变社区治理中自上而下的具体做法，转而追求全面考虑居民日常的真实需求，增强社区居民对社区的“归属感”，激发居民的主体意识。

“归属感”是“社区居民感知与他人的相似性，察觉与他人的相互依存关系，为他人提供他们期待的帮助，并愿意维持这种相互依存的关系，一个人依附于大型的、可信赖感的且稳定的情感体系”，是成员对所在组织产生的归依感、成员之间互相形成的依赖感以及成员主动参与组织工作，促进组织发展的同时锻炼自我并实现个人价值的情感需求。“归属感”从情感上避免了居民的“原子化”，社区治理首先需要通过培育居民的归属感，增强居民与社区的关联度。但动员社区成员全员参与社区治理未免过于理想，不仅要考虑动员成本-收益，而且参与质量也不尽如人意。我们可以让“一部分人先富起来，先富带动后富”，通过挑选与培育部分社区治理主干成员成为精英，引导他们成为社区治理的“带头人”，积极动员居民参与社区公共事务。

（二）社区治理应以培育居民社区意识为前提，变被动参与为主动参与。费孝通认为社区治理主要还靠文化认同，在价值观、思维与生活方式上找到相同的感受，并将其共同管理。这种“相同的感受”就是社区居民对社区的认同感和归属感，也就是社区意识。社区意识是居民参与社区治理的驱动力，也是保障社区生活文明、社区居民和谐友爱的润滑剂。由于城市化速度的加快、社会分工细化、社区人口流动加快等，社区居民越来越倾向于将社区简单地视为居住场所，对社区的依赖与归属感则逐渐减弱。这种现象被称为“社区脱域”。“社区脱域”长期存在会导致居民对社区活动的不了解、不信任，个人社区角色模糊，直到最后社区意识逐渐消失。因此，要增强城市社区治理中居民的参与动力，关键是要培育居民的社区意识。首先要保证居民在社区治理活动中的基本权利，如对社区各项活动的知情权、参与权；对关乎居民利益的重大事项表决权、决定权；对社区发展规划的建议权、监督权等。其次，社区通过定期宣传、组织举办一些社区文化、体育活动，鼓励居民积极参与，在各项活动中感知科学，提高自身科学文化素养，通过居民共同合作，从而增强社区凝聚力。最后，要不断完善社区的基础设施建设，保障居民的生活需求。为不同年龄层次的居民建立社区活动场所，如建立社区老年活动中心、青年健身娱乐场所等，在满足居民生活需求的同时，增强居民日常交流与互动以及对社区的满意度。

（三）社区治理成效的价值定位应立足于居民的价值需求，发挥居民主体作用。价值定位不仅是社区治理工作展开的首要任务，也是评判治理成效的根本标准。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，增进民生福祉是我们党执政为民的使命。”社区治理成效的好坏要坚持以是否满足社区内居民对公共产品与公共服务的需求为考核标准。因此，当下社区治理必须以社区居民为主体，以居民对美好生活的向往为关注点，力争逐步推进社区公共服务提供的精准化。公共服务精准化是以居民需求为价值核心，通过优化服务理念、完善服务制度，提高公众对公共服务需求的高效达成，从而实现公共资源的合理化利用及公共服务的有效供给。推进城市社区公共服务精准化就是要以居民为核心，以居民的精确化需求为依据，听取居民意见与诉求，完善社区基础设施建设，为居民提供全方位、多领域、高水平的服务。

首先，要畅通居民利益表达的渠道，精确捕捉居民需求。利用互联网技术，搭建社区信息服务供给平台，构造社区文化教育、休闲娱乐、医疗服务等网络化社区信息服务格局，充分收集居民生活各个方面精细化的需求；其次，要建立多元主体之间的协同机制，实现社会资源的集约化利用。同时，要高效开发与利用政府、市场、社区资源。以社区资源为主，充分发掘与利用社区现有资源，积极吸纳市场的力量，借助社会组织的能量，逐渐转变社区服务由“回应性服务”转变为“主动性服务”，精确获取居民需求，实现居民丰富、个性需求的精确化满足。最后，适当简化对社区组织的审批登记制度，及时公布社区组织工作与活动内容；与此同时发挥社区居民的主动监督作用，在此基础上实现居民对社区治理的主动参与、有序参与。

五、结语

从民政部第一次提出社区服务算起，我国的城市社区治理创新经历了近四十年的历程。在这过程中，我国城市社区治理持续探索，不断创新。社区治理的主体日益丰富，政府、市场、社区和社会组织以及居民个人共同协作协同治理。加之社区治理过程中将先进的科学技术如“互联网+”等技术引入到治理过程中，使得社区治理手段日益精进，社区治理焕发了活力。总而言之，社区治理工具理性不断完善。同时我们也要意识到社区治理的根本目的是实现居民利益，满足居民需求；根本主体是居民，只有居民自主行动，自我探索，才是社区治理创新最有效的路径。社区治理创新路径必须坚持在工具理性与价值理性完美统一的基础上提高社区治理创新的效率与效果，实现可持续发展。因此，在治理的实践中必须坚持以居民为核心，激发居民的积极性与主动性，将治理手段融于服务居民过程中，增强服务能力，完善服务设施，使社区治理创新真正服务于提升居民生活的幸福感。