新时代远程协商：兴起、发展及其趋势

张艳青，杨术访

(1.河北师范大学 马克思主义学院，河北 石家庄 050031；2.衡水学院 公共管理学院，河北 衡水 053000；3.聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城 252000)

远程协商作为人民政协把网络与传统的政协职能相结合的一种全新的参政形式，自习近平总书记在人民政协成立65周年重要讲话中首次明确其概念以来, 2018年8月进入实质阶段，政协委员通过移动履职平台APP进行建言献策、开展协商履职。特别是党的十九届四中全会中提出“要完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式”[1]的要求和习近平总书记在人民政协成立70周年大会上指出“发挥人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制。实现民主政治的形式是丰富多彩的，不能拘泥于刻板的模式”[2]的重要讲话再次凸显了新时代加强远程协商的必要性和重要性。远程协商怎么操作，如何进行，在实践中还面临诸多问题。基于此，以新时代远程协商实践为对象，探讨其产生的时代背景、特点，客观分析其面临的挑战，探索健全新时代远程协商的措施。

一、新时代远程协商产生的时代背景

习近平总书记指出，人民政协要“探索网络议政、远程协商等新形式,提高协商实效”。这是习近平总书记首次明确提出远程协商的概念，将人民政协的政治协商、参政议政、民主监

督和网络平台相结合，利用网络平台的优势推动远程协商的发展，凝聚广大人民的智慧。中共中央2015年印发的两份文件——《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》都再次强调，要更进一步探索网络议政、远程协商的新形式，为人民政协新时代的履职工作指明了方向[3]。我国坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。十三届政协以来，汪洋主席多次明确指示，贯彻落实总书记讲话精神，开展网络议政、远程协商等新形式，提高协商实效，努力营造良好的协商氛围。

(一)新时代远程协商是人民群众日益增长的参政议政需求的产物

迈入新时代以来，我国的生产力水平总体上显著提升，在有些方面甚至进入了世界前列，从改革开放之初的解决温饱到现在即将全面建成小康社会。基于这个客观依据，我国面临着变与不变。基本国情没变，仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段；国际地位没变，仍然是世界上最大的发展中国家。发生变化的是我国的主要矛盾——人民群众日益增长的对美好生活的需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。对美好生活的向往，不仅仅停留在物质生活，也在于对精神生活的追求，由此人们产生了新的期望与需求，进而希望通过政治参与来予以满足。在现代化进程中，城市化、教育以及大众传媒的发展，深刻地影响着人们的传统生活方式，改变着人们的生活需求。在社会挫折感和社会流动性的双重影响下，人们希望通过多种渠道进行政治参与，表达自己的诉求，影响甚至改变决策过程。

我国人民群众日益增长的政治参与的需要与信息化时代迅速发展的契合，助推了远程协商的产生。在信息化时代的今天，人民群众通过互联网获得各种信息的同时，其自身的责任意识也被唤醒，使他们想要参与到社会管理中来，想要行使自己参政议政的权利。人民政协传统的协商民主形式已不能够满足人民群众日益增加的参政议政的意愿，针对时代的要求，可以通过搭建网络平台进行远程协商来解决这个问题，让人民群众有更多的机会去参与政治生活，发挥我国人民政协制度的优越性。

(二)新时代远程协商是大数据时代中国特色社会主义实践的必然产物

远程协商的产生依赖于互联网技术的发展。21世纪以来，互联网在中国飞速发展。据2019年《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年12月，我国网民规模为8.29亿，互联网普及率达59.6%，手机网民规模8.17亿，网民中使用手机上网比例为98.6%[4]。庞大的网民群体，是促进远程协商产生的重要基础。人民政协必须与时俱进、开拓创新，开发和利用好各大政协网络平台，加强与广大人民群众的交流，积极建设远程协商的协商新形式。

互联网媒体作为新兴起的信息传播媒介，与传统大众传播媒介比较，有独特的优势。互联网对政治信息的传播具有快速性、公开性的表征，网络时代让政治实践更加开放更加自主。全国政协开设了自己的官网，实行动态更新，更加科学化、制度化、民主化、清晰化。不仅扩大了人民政协收集民意的渠道，也便于人们通过门户网站获悉人民政协动态，了解国家时事，以便人民群众在网络上可以快速地找到自己想要浏览的内容，了解与自己相关的权利和义务。通过网络诉诸利益诉求，行使自己的参与权和建议权，不断地提高政治参与能力，行使自己的民主权力，对发展中国特色社会主义民主政治将发挥重要作用。

二、新时代远程协商的特点

人民政协——中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是发扬社会主义协商民主的一种重要形式[5]。远程协商作为人民政协一种新的协商形式，与传统的政治协商相比较，具有渠道多样性、覆盖范围广、成本低廉和打破时空限制的特点。

(一)渠道多样性

政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的主要职能，是各界人士、专家学者在参与中国政治体制改革中发表意见和参与国事的重要内容。一直以来，在远程协商、网络议政未流行之前，人民政协开展工作都是依赖于传统方式，如实地调查走访、调研社情民意、搜集数据，进行线下的调研工作。而远程协商兴起之后，人民政协的工作方式由线下转移到线上，实现了线上与线下相结合。各级政协通过建立门户网站、微信公众号、新浪微博等多渠道发布信息。有分会场视频连线，有手机终端连线，有实时播放的移动履职平台议政群文字发言。例如，河北省有河北政协官网与河北政协官方微信，在官网上有多个板块——建言献策、新闻动态、会议活动、电视议政等模块。人们也可以通过多种网络平台建言献策，积极有序地参与政治生活。远程协商不仅使人民政协可以收集民意，使人们充分反映自己的诉求，还拓宽了协商渠道，丰富了协商内容，充分发挥了人民政协的协商作用，尊重了各界人士的知情权、参与权、监督权和表达权。

(二)覆盖范围广

传统协商的主体通常是中央和各级地方政协委员和知名专家学者。而远程协商涉及的内容丰富，地区跨度大，参与人数多，打破了政协委员法定职数的限制，为人民群众参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的实践开辟了一片新天地，使人人都有平等参与协商的权利。自习近平总书记提出探索政协新形式以来，全国政协共开展了6次远程协商，涉及经济、社会、文化、生态等内容，参与人数达到1700多位。2019年3月，河南省政协围绕“治理校园非法网贷”展开了首次远程协商会议，来自不同大学的专家学者在主会场从专业和学术角度对校园网贷现象作了分析、提出对策[6]；会议的提案承办单位省教育厅、省公安厅、省地方金融监督管理局、银保监会河南监管局等在分会场做了报告并讲解了下一步的工作。此次远程协商会议的参与人员除了政协委员和专家学者外，作为问题主体的大学生也通过网络直播方式参与协商，其间还积极地就校园网贷问题向政协委员提出疑问。远程协商的内容不仅时效性、互动性强，而且主体广泛。

(三)成本低廉性

人民政协的主要工作方式包括会议、提案、视察、专题调研、反映社情民意、促进祖国统一、开展对外交往等[7]34。这些传统方式都需要较大的开销，如与会人员的住宿行程开支、会议室的使用费用等。远程协商可以降低成本，只需要良好的网络和电子设备就可以参与协商，通过远程视频、论坛讨论来表达自己的想法。2017年，湖南省政协就利用云平台开展了首次远程协商，由3名政协委员组成调研小组到益阳安化第一茶厂视察，与此同时进行远程网络直播，湖南省政协会议室同步播放，政协委员和专家参与活动，提出茶业保护修缮方案。此次的远程直播协商，信息点对点的直播互通，恰恰体现了共享的发展理念。在大数据、云计算科技背景下进行的调查研究，和线上线下相配合的互动模式，只需三个人做调研，就可以让远在长沙的几十人都身临其境地了解情况，省去了大笔开销。

(四)打破时空限制

远程协商的工作方式就是将传统协商与网络协商有机结合起来，突破时间和空间的限制。政协委员可以在有网络覆盖的地方为广大群众答疑解惑，也可以就一些民主议题询问广大群众的意见，网民可以围绕议题展开讨论，最后由人民政协整理出来形成网络议政成果。2018年10月24日，全国政协首次举行关于“营商环境得到进一步优化，民营经济朝着高质量发展”远程协商会议并圆满结束，首次推出全国政协委员移动履职平台APP(简称履职平台)[8]。在以前，全国的委员居住在各地，经常召集开会不现实，而且委员履行职责的平台少，北京以外的委员参加履职活动的机会也少。开展远程协商，网络将来自五湖四海的委员和相关部委负责人聚集在同一个空间里，线上线下的互动都很热烈，虽然大家远隔千里，但也不能阻挡热烈的交流探讨，在远程协商的新形势下逐渐凝聚起共识。

2020年1月10日，在北京召开的第六次全国政协网络议政、远程协商会再次得到关注。本场远程协商会议题为“加强大数据时代个人信息保护”，主会场设在了北京全国政协机关，分会场由辽宁省政协、安徽省政协、湖南省政协、贵州省政协共同组成，天津、上海、湖北、香港等地政协委员通过手机视频连线的方式发表建议[7]36。

三、新时代远程协商面临的挑战

远程协商民主是新生事物。由于运行时间短，在技术发展不平衡、缺少法律法规支撑、非理性民意副作用等方面还面临不少挑战。

(一)技术发展不平衡

远程协商以发达的互联网基础设施为依托。目前，我国互联网基础设施发展不平衡，各地差距较大[9]。一方面，经济发达地区与经济欠发达地区之间网络覆盖率差距较大。总体而言，东部沿海地区网络覆盖率很高，西部地区网络覆盖率相对较低，尤其是西部山区、高原地区，网络覆盖率低比较明显。这是由自然因素造成的，东部沿海地区多为平原，网络基础设施建设较容易，而西部山区、高原、沙漠地区，自然环境比较恶劣，网络基础设施建设难度较大。另一方面，互联网基础设施在城乡之间差距较大，城镇网络覆盖率明显高于农村网络覆盖率。即使城市之间，一线、二线等大城市无线网络覆盖率高于中小城镇；同为农村区域，距离城镇较近的乡村覆盖率要高于偏远乡村。随着城市化的发展，农村人才外流现象较严重，城市医疗、教育等基础设施较完善，就业机会比农村多，所以大多数青壮年更愿意去城市生活，留在农村的多为老人和孩子，这些人对电子产品敏感度较低。人民群众受教育水平是远程协商发展的重要因素之一。受教育水平较高的大城市，人民群众对参政议政权利日益重视，政治效能感高，对参与远程协商的渠道更加熟悉，对电子产品的使用更加熟练，参与远程协商自然更加便利。农村地区人民群众平均受教育水平低，对自身权利了解不够，参与政治生活的意愿低。

(二)缺少法律法规支撑

远程协商实践时间短，法律法规支撑基础刚刚起步。除中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》文件以外，目前还没有更加规范化的法律法规出台[10]。这就导致我国的远程协商民主缺少制度支撑，要想可持续地发展下去，必须通过立法部门完善相关法律制度。2014年至今，全国政协仅开展了6次网络远程协商。2016年以来，北京市制定了《北京市政协网络议政、远程协商工作规程(试行)》之后，开展了多次远程协商活动[11]62。2019年，河南省首次远程协商刚刚起步，有些地区甚至还没有进行远程协商。远程协商需要准备的东西很多：首先，远程协商需要建设网络平台，但网络平台的建设、运营和管理都需要有关部门负责，且明确权责，才能使远程协商高效率进行；其次，相关政协委员也要明确其职责和权利范围，在开展远程协商之前，确定好协商议题、协商流程、参会人员和组织，才能确保远程协商有序进行。由于我国目前缺乏相关法律法规制度，缺少全国统一的、具体的实施方案，各地政协在摸索中前进，同样遇到很多问题，亟待法律法规来规范。

(三)非理性民意副作用

远程协商依赖于网络虚拟平台，网络的缺陷也体现在了远程协商上。网络言论具有自由性、随意性[11]64，每位公民都可以自由发表自己的观点，但相关制度的缺失，不能确保每一位公民都可以理性发言。还有部分受极端思想影响的人在网络上发表具有煽动性的不符合事实的言论，引发广大网友通过网络对其进行集中讨论，随着人数的增加，发表的言论有些走偏，这种现象在网络上更为突出，容易呈现极端化倾向，更为严重的是引发群体性事件[12]。再加上网络隐蔽性、虚拟性的特点，非常容易朝极端化、非理性化的趋势发展，对远程协商的有序性造成极大冲击。2019年，就有不法分子利用自媒体肆意发布针对资本市场监管政策和改革举措的虚假信息，经有关媒体网站转发后迅速传播，严重扰乱市场秩序，给社会造成恶劣影响。还有一部分人不能根据实际情况提出合理的意见或建议，给政协工作造成影响。

四、健全新时代远程协商的对策建议

(一)加强顶层设计与制度安排

在远程协商探索期间，最主要的就是需要国家制定具体的法律法规来完善支持远程协商的深入开展，使远程协商朝着合理化、制度化的趋势发展。首先，各级地方政协应建立责任负责制，真正将责任落实到每个政协委员身上，避免出现互相推诿、互相指责的情况。可以大胆尝试分组模块，将相同专业领域的人分到一组，集中负责某一领域的问题。这样就更有突出性，针对某一突出问题进行分析讨论，再加上与其他部门联合作业，发挥自己小组的专长，听取其他部门合理意见共同解决难题。其次，建立科学考核方法。将每月考核、季度考核、年度考核与民主测评结合，并分为优、良、及格和不及格四个等级，制定奖惩办法。把优秀政协委员上报给上级政协，举行年度表彰大会，让优秀政协委员的行动带动每一个政协委员，发挥好模范带头作用；对于不及格的政协委员，实行淘汰制，并及时从社会中吸纳贤良之士，让每个政协委员真正地意识到自己身上的责任。

(二)加大技术基础设施建设

随着我国互联网技术的愈发成熟，我国完全有能力建设网络基础设施。针对网络覆盖率低的地方，首先，加大国家政策扶持。拨付专项网络基础设施建设扶持资金，制定优先发展网络覆盖率低地区的专项政策，给予各项优惠。加大人才培养工作力度，东部人才带动当地人才，培养专业人士，普及网络知识。在各地政协内部，把年轻政协委员以及有兴趣的委员组织起来，免费开展网络课程，进行定期培训。其次，鼓励非政府组织与地方各级政协合作。在浙江杭州，互联网法院是在阿里巴巴支持下建立的。地方各级政协可以采用杭州互联网法院的做法，与当地的互联网公司合作，共同打造手机版政协应用程序。最重要的是将应用程序在广大人民群众中推广，积极引导群众建言献策，鼓励人民群众发表合理言论。同时，在APP上开发多种功能板块，如建言献策板块、了解时政板块等，让人民群众在APP上能够直接和政协委员进行无障碍交流，确保人民群众的切身利益。

(三)引导人们理性参政

参与政治生活是人民群众提高政治素养的重要途径之一，也是最有效的途径，是他们的基本权利。但有了权利并不是代表可以为所欲为，不遵守法律法规，这就需要用一定的规范对其进行约束，不能仅仅依赖于参与者自身的理性与自觉。亨廷顿曾说过：“我们希望有一个在民意面前表现得更好、更得体的制度，而不能要求活在非正义之下的民众，在受到伤害后，永远像绅士一样保持理性和矜持。”[13]加之不法分子利用网络的隐蔽性，在网络议政远程协商中散布虚假信息、煽动情绪、混淆视听，做损人不利己之事，这就需要政府制定具体的法律法规来约束公民的行为。积极探索网络协商责任追究制度，首要任务是落实网络实名制，让广大参与者在进行网络议政之前注册账号、绑定手机以及身份证等重要信息，确保远程协商的真实可靠性，确保责任落实到每一个人，防止某些别有企图之人介入。

总之，进入新时代，远程协商势不可挡。这种协商实践形式可以让人民群众有参与政治生活的平等机会，提高人民群众参与政治生活的能力，更好地行使民主权利，充分发挥我国人民政协制度的优越性。从出现到应用于现实，远程协商趋势日益向好。全国政协在北京召开了6次网络议政远程协商会议，共有1700多位委员在全国政协机关和地方各级政协会场以及通过手机或计算机连线方式发言，网络议政远程协商会议参与人数更多，地区跨度更大，甚至有海外委员参与互动，大家踊跃发言、气氛活跃，协商氛围浓厚。远程协商的发展潜力无限，未来前景十分光明。