后扶贫时代少数民族地区返贫的科教防治——基于湘西地区科教扶贫的实践探索

王习贤 袁建涛

(中共湖南省委党校/湖南行政学院期刊社，湖南 长沙 410006)

一、引言

贫困是一个极为复杂的概念，涉及到经济、社会、历史、文化等多方面的问题。人类对贫困的认识是一个随着发展变化而不断演进的过程，贫困在不同的时间或不同的区域也有着不同的内涵。贫困有绝对贫困和相对贫困、狭义贫困和广义贫困、客观贫困和主观贫困、区域贫困和个体贫困、长期贫困和暂时贫困之分，但贫困问题主要是针对农村地区的绝对贫困问题，这种绝对贫困具有客观贫困的要素特征、区域贫困的空间特征和长期贫困的时间特征[1]。

新中国成立后，党和政府一直高度重视扶贫工作。至党的十八大召开前，我国的扶贫工作经历了救济式扶贫、以工代赈式扶贫等阶段，至2012年底，我国贫困人口为9899万人[2]。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央全面深化扶贫领域改革，我国脱贫攻坚取得显著进展。2013年至2016年，我国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人[3]；2019年末农村贫困人口551万人，比2018年末减少1109万人[4]。

尽管我国在2020年末可实现脱贫攻坚目标，但统计意义上的贫困消失并不意味着我国反贫困事业的终结。2020年后，我国将进入后扶贫时代，农村的贫困将会进入到一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段[5]。后扶贫时代我国的返贫治理面临哪些挑战？应该建立怎样的长效机制进行返贫防治？本文试从科教防治返贫的视域入手，总结分析湘西地区科教扶贫的做法和经验，提出建立后扶贫时代少数民族地区科教防治返贫的长效机制。

二、湘西州的科教扶贫：背景和历程、成效和挑战

湘西州位于湖南省西北部，辖吉首市、龙山县、永顺县等7县1市，是一个以少数民族为主聚集生活的少数民族地区。

(一)精准扶贫倡议下湘西州科教扶贫的现实图景

湘西是典型的“老、少、边、山、穷”地区，贫困状况在全国14个集中连片特困地区具有典型性和代表性，科教扶贫面临极大难度。2013年11月，习近平总书记在湘西州首倡精准扶贫，2012年湘西州经济社会发展的情况也成为了精准扶贫的现实图景，并在全国具有典型意义。

1.贫困面广量大，贫困程度深

湘西地区自然条件较差，贫困面广量大、贫困程度深。2012年，湘西全州总人口289.65万人，常住人口258.12万人，其中城镇人口97.05万人。总人口中，少数民族人口226.93万人，占总人口的78.4%，其中土家族125.98万人，苗族99.46万人。全州农民人均纯收入4229元，为当年全国农村居民人均纯收入7917元的53.4%[6]。在全国592个国家扶贫开发工作重点县中, 除了州府吉首外，其他7个县均为国家级贫困县，占湖南20个国家级贫困县的近三分之一，不少贫困群众存在社会保障水平低、饮用水不安全、上学难、就医难等困难。

2.经济发展水平低，基础设施薄弱

2012年，湘西全州生产总值为397.7亿元，占同期湖南省生产总值22154.2亿元的1.8%；人均生产总值为15465元，仅为同期湖南省人均生产总值33480元的46.2%[6]。地区生产总值和人均生产总值在同期湖南各市(州)中排名明显靠后，人均生产总值也明显低于全国平均水平。一、二、三产业结构比例为14.9：39.9：45.2[6]，与同期全国和湖南省三次产业结构的比例相比，第一产业比例明显偏高。城镇化率低，缺乏核心增长极，缺乏具有明显区域特色的大企业、大基地，缺乏特色产业。主干道网络尚未形成，有不少乡镇没有完成道路硬化和农网改造任务。

3.科教事业发展滞后，基本公共服务不足

2012年，湘西全州科教文卫等社会事业投入9.2亿元，其中教育投入4.4亿元。全州有大学3所，中等职业学校30所，普通中学181所，小学334所，教学点719个，幼儿园412所。承担国家各类科技计划项目11项，国家安排科技攻关计划项目1项。2012年获省级科技项目资金约2000万元，全年完成国家专利申请量481件[6]。人均教育支出明显低于全国和湖南省的平均水平，教育人力资本远低于省内其它地区，教育条件保障与发达地区差距较大。科技对经济增长的贡献率低，科教创新创优氛围不浓，中高级专业技术人员严重缺乏，教育、文化等软硬件建设严重滞后。

(二)湘西州的科教扶贫历程

武陵山片区不是一个自然地理概念，是新世纪中国扶贫类经济区域概念。2011年10月，国务院发布《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》，率先启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作。党的十八大把脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，湘西州的科教扶贫工作和我国的扶贫工作一道进入了精准扶贫、深度扶贫阶段。

1.科教精准扶贫阶段(2013—2017年)

精准扶贫是对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。2014年1—5月，中共中央、国务院和国务院有关部委先后印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《扶贫开发建档立卡工作方案》《建立精准扶贫工作机制实施方案》，这些文件对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制都作了详细规制[7]。

2016年1月，湘西州印发《湘西自治州精准脱贫“十项工程”实施方案(试行)》，其中对科教扶贫工作做出了加大就业创业培训力度、鼓励贫困劳动者就业创业、提高基础教育发展水平、加快发展职业教育、实施贫困生资助全覆盖、强化教育事业保障等具体规定。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台后，为贯彻落实中央、省委关于扶贫开发的决策部署，湘西州于2016年1月出台《关于打赢精准脱贫攻坚战的意见》，提出了到2017年、2019年、2020年的扶贫脱贫目标任务。在“五个一批”工作重点中，强调发展教育脱贫一批，要完善全覆盖的学生救助体系，开展劳动力输出培训，实现贫困户免费培训全覆盖。“十项工程”中强调要推进城镇班额均衡化、农村学校标准化、城乡教育信息化、教师素质提升等教育发展脱贫“四大工程”。

2013—2017年，湘西州积极发展学前教育，积极发展乡村幼儿园。改建、扩建、新建了一批学校，全面消除农村学校D级危房。稳步提高农村教师待遇，加强教师的在岗培训工作，实施免费师范生引进计划、特岗教师计划、公费定向生培养计划，大力加强师资队伍建设。以控制辍学、保证就学为目标落实“双线三级”责任，有效提高了农村义务教育巩固率。加大投入力度，加强湘西民族职业技术学院和各县(市)职业中学和职业中专的办学能力建设。实施“一家一”职业教育工程，推动职业教育培训。建立贫困家庭学生资助体系，对建档立卡的贫困家庭学生实施15年教育免费政策。通过实施科教精准扶贫，湘西州的科教事业发展取得极大进展。2017年，全州生产总值为582.64亿元，第一、二、三产业比值为14.4：30.8：54.8，人均生产总值为22094元。全州有普通高校1所，在校生32580人；中等职业教育学校27所，在校生27956人；普通高中学校25所，在校生48873人；初中学校154所，在校生96984人；普通小学212所，在校生218771人；在园幼儿10.3万人。截至2017年末，实有贫困人口254522人，贫困村606个，全州贫困发生率降至10.55%[8]。

2.科教深度扶贫阶段(2018年至今)

2017年6月，习近平总书记强调指出，当前脱贫攻坚的主要难点是深度贫困，要加大力度推进深度贫困地区脱贫攻坚。习近平总书记的重要讲话，为新形势下统筹做好脱贫攻坚和破解深度贫困问题指明了前进方向。

2018年至今，湘西州紧扣中央和湖南省委省政府脱贫攻坚决策部署，突出脱贫质量，狠抓巩固提升，深入贯彻落实中共中央、国务院《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，建立建档立卡贫困教育人口底数台账和贫困学生教育和资助状况年度报告制度，以县为单位建立各级各类教育统计数据台账，建立教育扶贫财政投入年度报告制度。通过保障义务教育、发展学前教育、加快发展职业教育、加强乡村教师队伍建设、确保建档立卡贫困学生资助全覆盖、加大少数民族优秀人才培养力度等措施，稳步提升教育基本公共服务水平。

2018年至今，湘西州扎实开展“三保障”回头看行动，强化特殊贫困群体帮扶，完善农村基础配套设施，凝聚社会扶贫强大合力，完善贫困监测和动态管理机制，做好国家脱贫攻坚普查、脱贫摘帽抽查工作，加强驻村扶贫工作，全面巩固脱贫成果。2018年至今，湘西州科教扶贫工作取得决定性进展。2019年，全州实现生产总值705.71亿元，第一、二、三产业比值为13.4：28.1：58.5，人均生产总值26691元。有各级各类学校1927所，各级各类学校在校生569565人。全州共有1家高新技术创业服务中心和10家省级工程技术研究中心，实施科学研究项目182个，科技经费支出总额6.27亿元。全州居民人均可支配收入16934元，农村居民人均可支配收入10046元。截至2019年末，全州实有建档立卡贫困户16.5万户，投入各类扶贫资金57.66亿元，全州贫困发生率降至0.65%[9]。

(三)湘西州的科教扶贫治理机制

湘西州在科教扶贫历程中，以真扶贫、脱真贫的姿态，探索出了一条精准扶贫之路，打造出了精准扶贫的湘西样本和湘西经验，形成了湘西州的科教扶贫治理机制。

一是同责领导机制。党委在扶贫工作中充分发挥总揽全局、协调各方的主导作用，严格实行州、县(市)、乡镇(街道)、村(社区)党政一把手负总责、共同抓的党政领导负责制，明确县(市)、乡镇(街道)、村(社区)各级党组织书记为扶贫第一责任人。实行党政同责、州总揽、县乡村层层负责的扶贫工作原则，层层传导压力。以州委书记任组长的州委扶贫攻坚领导小组主要负责扶贫决策部署、上下衔接、统筹协调、督查考核。县(市)党委、政府承担扶贫主体责任，推动落实国家、省、州扶贫脱贫部署要求。州、县(市)直单位按照部门职责落实扶贫责任，有效衔接部门专项规划与扶贫规划，运用行业资源做好扶贫工作。每个乡镇都配备了扶贫开发专干，精准选配村级第一书记，选准配强驻村工作队。

二是多元投入机制。国家每年的相关科教转移支付资金更多用于深度贫困地区的科教事业发展和建档立卡贫困学生受教育的需要。湖南省政府加强经费统筹，优先保障深度贫困地区的扶贫资金并作为省级财政的支出重点，湘西州在经费安排上受到了省财政的政策倾斜。湘西州财政本级逐年增加科教扶贫资金，将资金重点用于义务教育保障、贫困学生资助等方面。引入世界银行等国际金融机构的政策性信贷资金，优先满足科教扶贫的资金需求。国家东西部扶贫协作和省内长沙、株洲等经济较发达市的对口帮扶为湘西州的科教扶贫事业提供了资金、项目、技术、人才支持，深化和拓展了科教扶贫协作，有力地推动了湘西州的科教事业发展。

三是精准施策机制。湘西州根据科教扶贫重点领域和重点环节，科学整合科教扶贫政策、科教扶贫项目、科教扶贫资金、科教扶贫人才等资源。推动科教扶贫政策聚焦贫困村和贫困户，整合各方各种帮扶资源到达具体的贫困对象。整合科教扶贫资金，将各项帮扶资金精准捆绑，集中用于科教精准扶贫。整合科教扶贫人力资源，建立驻村扶贫、结对帮扶机制，积极引导社会力量参与科教扶贫开发。整合科教扶贫项目，最大限度地发挥项目的聚合和优势效应，确保项目发挥出最大的经济和社会效益。加强科教扶贫对象的动态管理，实现科教扶贫模式的“血液再造”、科教扶贫路径的“精准滴灌”和科教扶贫资源的“靶向配置”。

(四)后扶贫时代湘西州科教防治返贫面临的挑战

经过多年努力，湘西州基本实现“两不愁三保障”脱贫目标，农村居民生活水平全面提升。2020年2月，湖南省政府批复同意湘西七个县符合贫困县退出条件，同意脱贫摘帽。2020年末，湘西州能够实现现行标准下的贫困人口全部脱贫，基本解决绝对贫困问题，但不代表2020年后就完全消除了贫困，仅仅是贫困结构发生了变化，扶贫重点将转向相对贫困。2020年后，湘西州科教防治返贫依然面临严峻挑战。

1.科教发展保障能力偏弱

湘西州经济发展水平不高，经济发展层次偏低，政府财政收入有限，财政资金对科教事业发展的保障能力偏弱，社会力量的帮扶资金、金融机构的贷款资金、上级财政的转移支付资金在科教投入中所占比例偏高。由于对科教事业发展的经费投入体量不大，带来人才吸引力不强、教育软硬件建设和教育质量不高、科技发展层次不高等问题。湘西州的科教场地建设质量、人口的受教育程度、国民教育和职业教育质量、科研机构的数量和层次、科技研发和产出成果与发达地区相比还存在明显差距。

2.科教人才结构矛盾突出

乡村空心化是湘西农村经济社会发展的明显短板，导致农村劳动力缺失、土地资源浪费，影响农业科技推广的效果，是农村农户返贫的极大威胁。由于空心化，湘西农村留守的多为年纪偏大、身体素质较差、劳动技能偏弱、文化水平偏低的农民。经济发展水平较低，对高层次人才的吸引力不强，高层次人才到乡村工作的意愿不强，外地的人才不愿进来、本地的人才不愿留下的情况较为普遍。乡村人才的层次不高，学历结构、专业结构、年龄结构、队伍结构矛盾突出，人才供给与乡村发展需求之间存在较大矛盾。

3.教育培训与科教发展联动性不强

湘西地区职业教育资源匮乏，职业教育基础设施不完善，尤其是职业教育师资力量薄弱，双师型教师严重缺乏。职业教育培训体制机制不健全，尚未形成科学完整的培训链，职业教育在培育新型农民方面的力度偏弱，培训作用没有得到充分发挥。受传统观念影响，部分贫困户认为技能培训对获取收入的作用有限，参加职业教育的积极性不高，职业教育培训组织存在较大难度。部分农户文化水平较低，接受新知识的能力有限，职业教育培训效果不佳。职业教育形式创新不够，普遍存在重文化灌输、轻技能培训的现象，培训内容和培训需求脱节，脱离农村农民生产生活实际，针对性和实效性不强[10]。

三、发达国家科教扶贫的政策借鉴

任何一个主权国家在特殊历史时期都会因为复杂的原因出现经济发展失衡的现象，我国当前贫困治理现状与一些发达国家存在相似之处。我们应当总结分析国际减贫治贫的做法和经验，为我国扶贫脱贫、防治返贫提供理论依据和实践经验。比较分析美国、英国、澳大利亚的科教扶贫制度和政策，有三个方面的相似之处。

一是以法律为科教均衡发展提供制度保障。发达国家加强科技教育的立法保障，从制度上对科教事业发展进行规定，保证了不同地区科技教育的均衡发展。美国《民权法》禁止因种族与国籍问题而出现教育歧视，明确给予少数民族人口平等受教育权。《教育总则法》提出要保障所有美国公民平等接受高质量教育机会，《美国印第安人教育法案》等法律法规对促进教育平等提出了明确规定。英国《种族关系法》为解决国内种族关系提供了根本依据，明确规定教育领域内的直接或间接歧视行为均违法，全国种族平等委员会专门负责消除国内的种族歧视现象，确保教育机会平等[11]。《种族关系法修正案》要求地方教育行政部门和学校要密切关注少数民族学生的教育状况，有力地推动了教育公平。

二是将政府投入作为科教均衡发展的主要经费来源。美国的科教经费投入以差异资助为主，政府针对不同地区、不同群体的实际情况实施差异经费拨付机制，欠发达地区的经费投入甚至高于发达地区的经费投入，实现了科教的精准投资，促进了均衡发展。英国的科教经费以分类资助为主，以在校学生人数和年龄为主要考量因素的公式拨款是地方政府科教经费投入的主要方式，专项拨款则用于学校基础设施建设、贫困生补助等方面。澳大利亚逐年增加对少数民族地区科教事业发展的拨付数额，通过各种贷款和奖学金制度鼓励少数民族学生接受教育，并建立专项资金支持少数民族地区发展职业教育。

三是形成多方力量参与的完善的科教支持体系。三国都将少数民族人口早期教育列为优先发展领域并给予资金支持，对基础教育资源分配不均进行改革，出台各项政策支持高等教育发展，以政策保障更多的少数民族学生接受国民教育。加大对少数民族人口的职业技术教育培训力度，帮助他们掌握生存和发展所需的知识和技能。在长期发展中，三国形成了国家、市场、家庭、个人等多元的教育扶贫主体，成为后福利时代实施教育扶贫政策的主导力量[12]。

美国、英国、澳大利亚三国的科教扶贫政策对我国后扶贫时代的科教减贫治贫政策制定提供了有益借鉴。在科教减贫治贫过程中，要始终坚持教育公平的价值取向，要始终保持稳定的科教经费投入，实施各项科教减贫治贫专项计划，鼓励引导多方力量参与并形成稳定的科教支持机制。

四、后扶贫时代少数民族地区科教防治返贫的关键要素

对于深度贫困地区，最根本的反贫措施是通过教育提升贫困人口知识文化素质和专业技能，增强其自我发展能力和市场经济适应能力，逐步养成现代生产生活观念。[13]后扶贫时代少数民族地区科教防治返贫，要抓住以下几个方面的关键要素。

(一)发展方向：在减贫治贫中融入乡村振兴战略

打好精准脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略是党的十九大提出的实现全面小康的标志性目标和重大战略，是党的“三农”工作的总抓手。解决好乡村的贫困问题是实现乡村振兴的前提，同理，后扶贫时代少数民族地区的返贫科教防治也要融入乡村振兴战略，在科教减贫治贫实践中和乡村振兴战略有机衔接。在实施乡村振兴战略中要坚持系统思维，跳出乡村发展乡村，从乡村科技、乡村教育、乡村环境、乡村文化等方面对乡村进行全面改善，稳定提高乡村的科教发展水平。要牢固树立城乡融合发展理念，优化配置城乡人力、技术、资本等要素，在城乡有机协调系统中实现城乡科技发展之间的相互支撑。要组织协调有影响、有实力的社会组织、科研院所、经营企业从人力、技术、资本等方面加大对乡村的科教投入。

(二)驱动要素：少数民族地区政府的科教治理能力

贫困治理是任何一个现代政府不可推卸的历史责任，贫困治理能力也是政府治理能力题中应有之义。[14]在世界各国减贫治贫实践中，各国基于政治制度、文化传统、资源禀赋等方面的不同，对贫困的治理路径也存在差别，但在任何国家和地区的减贫治贫治理体系中，政府都担负着主要责任、扮演着重要角色。少数民族地区政府的治理能力是构建减贫治贫长效机制的关键。要提高贫困治理制度保障能力，推动科教减贫治贫立法，让完善的法律制度体系服务于少数民族地区乡村科教事业发展，将科技教育发展政策与规划以法律法规的形式确定下来，并且以法的力量保障其实施。要提高贫困治理结构优化能力，利用政府、市场和社会等多方力量，优化贫困治理结构，形成科教事业发展多元共治格局。要提高贫困治理执行能力，在法律和制度的指引下强力推进科教贫困治理。要加大科教投入，建立稳定的科教经费投入增长机制。办好学前教育，不断推进义务教育均衡发展。普及高中阶段教育，重点发展中等职业教育，立足实际推动普通高中多样化发展。办好旅游、民族文化和现代农业等专业性职业院校。大力改善办学条件，调整优化学校布局，建立完善的教育资助体系。加大科技经费投入力度，发展高新技术产业，提高科学技术发展质量。

(三)内生动力：实现“输血式治贫”向“造血式治贫”转变

贫困户“一穷穷三代”的现象非常普遍，如何彻底摆脱贫困，斩断穷根，是后扶贫时代减贫治贫必须解决的重要问题[15]。人是精准脱贫的关键，精神脱贫是长效脱贫的关键，只有不断激发贫困人口的精神内生动力并形成长效脱贫的内生动力，才能实现长效脱贫的目标[16]。要激发摆脱贫困的内生动力，让贫困群众变被动帮扶为主动作为，提升自我发展能力。要通过各类教育培训提高贫困群众的科学文化素质，充分挖掘和利用他们的内生动力和可持续发展能力。要引进高层次专业人才，构建乡村人才传帮带培训机制，为乡村培养各类技术技能人才，构建乡村专业人才培养传帮带机制。推动乡村人才培养与产业需求有机结合，构建乡村居民终身教育培训体系，持续优化乡村人才结构。要统筹区域教育资源，借助外部教育资源加大对农民进行职业教育培训的支持力度，不断完善乡村人才培养机制，提升乡村人口素质。