论全面依法治国背景下领导干部法治信仰的培育

刘 伟 王柏秀

(1.2.武汉大学，湖北 武汉 430072)

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。“没有权威和信仰的法律和法治就是没有灵魂的躯壳，是灵与肉的分离。”[1]信仰是法治的精神意蕴与内在要求。习近平总书记指出：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”[2]信仰法治，就是社会主体自觉自愿从内心深处接受与认同法治，维护法治的权威，对法治真正的信服和尊崇。党的十八届四中全会指出：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”[3]党的十九届四中全会再次强调：“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。”[4]在全面推进依法治国的实践中，领导干部需要树立起对法治真诚而坚定的信仰，培育法治意识与法治精神，并高度认同与信任宪法和法律，从而在实践中自觉遵守与捍卫宪法和法律，善于运用法治思维和法治方式处理和解决问题。因此，新形势下，分析当前培育领导干部法治信仰的重要性与着力点，对于贯彻落实全面依法治国方略、坚定不移走中国特色社会主义法治道路具有重要意义。

一、领导干部法治信仰的重要性

在全面推进依法治国的进程中，各级领导干部是建设法治国家、法治政府与法治社会的中坚力量，是各项具体措施的执行者。习近平总书记指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。”[5]在全面推进依法治国的实践中，提升领导干部法治信仰水平，有助于提升其依法执政与依法行政能力，能够为法治建设目标的实现奠定坚实的基础。正如有学者所强调的：“领导干部是全面推进依法治国基本方略的领导者和组织者，他们的依法治国能力如何，关系着法治国家、法治政府、法治社会的建设目标能否最终实现。”[6]因此，领导干部树立对法治真诚而坚实的信仰，不断提升自身的法治能力，从而更好地运用法治思维与法治方式来治理国家与社会事务，对推进法治国家、法治政府与法治社会一体化建设，具有重要意义。

(一)领导干部法治信仰是建设法治国家的需要

领导干部法治信仰水平的高低决定着法治国家建设的水平与治国理政的法治高度。在全面推进依法治国的实践中，法治国家建设需要领导干部具有高水平的法治素养，树立起对法治的坚定信仰，能够灵活地将法治思维与法治方式运用到实践中。实践证明，如果领导干部藐视、随意践踏法治，不仅会对党风、政风、民风等造成严重损害，还会严重影响党和政府在人民群众心中的威信与形象，降低党和政府的公信力。领导干部需要时刻树立敬畏之心，敬畏宪法与法律。“敬畏心是产生崇敬感的前提，是产生法律信仰的基础，也是法律得到自觉遵守的原动力。”[7](P3)领导干部不敬畏法律，自然就不会对法治产生信仰。因此，在全面推进依法治国的实践中，法治国家的建设需要抓住领导干部这一“关键少数”，需要他们牢固树立社会主义法治信仰，将宪法和法律作为最高行为准则，始终对宪法和法律保持敬畏之心，从内心深处学法、懂法、守法与信法，提高运用法治思维和法治方式治理国家与社会事务的能力，最终为法治国家的建设奠定坚实基础。

(二)领导干部法治信仰是建设法治政府的题中应有之义

法治政府的建设是法治国家建设的重要组成部分，是全面推进依法治国的重要环节。在法治国家、法治政府与法治社会三位一体的法治建设体系中，法治政府发挥着承上启下的关键性作用。若无法治政府，则法治国家就是一个空架子，法治社会也就无法有效构建，最终很难保障社会大众的合法权益。在建设法治政府的过程中，领导干部要有效肩负其主体责任，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法和化解矛盾靠法的思维方式，确保政府治理的规范有序，带动和引导全社会形成浓厚的法治氛围，夯实法治建设的根基。而这种思维习惯的养成，需要领导干部树立起坚定的法治信仰，带头学法用法，恪守法治精神，善于运用法治思维和法治方式解决和处理在政府治理与社会管理中遇到的问题。

(三)领导干部法治信仰是建设法治社会的必要条件

法治社会建设，不仅需要完备的法律制度规范体系，更需要全社会真诚地信仰法治。法治社会的重要特征是全体社会大众发自内心的认同、信任并捍卫法治，对法治产生真挚的感情和普遍的信仰。因此，在法治社会建设的进程中，应积极培育全体人民的法治信仰，大力弘扬社会主义法治精神，形成守法光荣、违法可耻的法治社会氛围，使全体人民成为法治的崇尚者、执行者与捍卫者。在社会的发展过程中，干部是群众的榜样，领导是干部的模范。领导干部法治信仰的树立，对于引导全体社会公众普遍信法、守法和崇法，具有重要作用。在建设法治社会的过程中，领导干部要率先树立起坚定的法治信仰，从内心认同、信赖、遵守和崇尚法律，将自身的言行举止规范在宪法法律规定的范围内。只有这样，领导干部才能成为人民群众守法、信法与崇法的榜样，有效发挥他们在法治社会建设中的示范效应，推动全体社会成员法治意识和法治信仰的养成，促使广大人民群众将法治培育成一种信仰，营造良好的社会法治环境，使法治成为社会治理的重要工具和社会公平的重要保证。也就是说，领导干部只有具有坚实的、虔诚的法治信仰，才能发挥其学法、用法与守法的“头鹰效应”，增强社会公众的法治获得感，有效推进法治社会建设。

二、领导干部法治信仰方面存在的突出问题

自改革开放，尤其是党的十八大以来，我国法治建设取得了突出的成绩。无论是党员干部，还是普通群众，他们的法治意识与能力水平都有了极大提高，社会的法治氛围有了极大改善。然而，由于受到传统和现实因素的影响，当前仍存在一些领导干部法治信仰缺失、法治意识淡薄等现象。这些现象的存在，严重损害了党和政府的形象与公信力，制约了全面依法治国方略的推进。

(一)法律至上理念缺乏，存在特权思想

法治只有被铭刻在心中，才能成为牢不可破的堤坝，从而守护好国家和社会的稳定与繁荣、维护好广大人民群众的根本利益。人民是国家的主人，领导干部手中的权力是人民通过宪法和法律授予的。然而，在现实中，由于某些领导干部缺乏法律至上理念，特权思想依然存在，如在实践中部分领导干部的“以言代法”“以权压法”“以权枉法”等行为，严重损害了法治的威严与功能。“‘人情社会’‘关系社会’的运行规则大大弱化了法治的功能，它以关系代替规则，以关系的情面代替了法律的威严，使得社会公平正义的天平在人情的左右下常常倾斜。”[8](P116)一些领导干部在工作过程中滥用职权、徇私枉法，重人情、重关系、重利益而轻法律，往往将自身凌驾于法律法规之上，使得关系、人情获得了高于法律的地位，甚至有的领导干部使人情与关系成为了基本的行为方式；一些领导干部的法治意识薄弱，崇拜权力，不敬畏法律、不信仰法治，官本位意识与官僚作风严重，目中无法、我行我素，导致执法不力、消极执法等情况存在。

(二)法治思维欠缺，法治方式运用不够

对于法治思维，有学者指出：“法治信仰包括用法治思维来分析、了解事物的本质，用法律判断是非、解决问题。”[9]其实，法治思维就是思考问题、分析问题的一种理性方式，包括法律至上、权力法定、程序正当以及责任意识等四个核心要素。学者杜朝举指出：“所谓法治思维是执政者在履行公务职责的过程中，严格以宪法和法律为合法性判断依据、以敢于承担法律责任和自觉接受监督为要求、以遵循法律规则和实现法律面前人人平等为准绳、以法定程序为步骤、以公平正义为目标的逻辑推理和思维活动过程。”[10]对于领导干部而言，具备法治思维能够促使其在工作生活中正确、恰当地运用法律方式来想问题、做决策，自觉养成依法、用法、靠法、信法来解决问题和化解矛盾的思维习惯。当前，一些领导干部大搞特殊化，无视宪法和法律的权威，任意违反和破坏法律法规，“信权不信法”“信人不信法”“唯上是从”；一些领导干部依然存在“权大于法”“以言代法”的思维，信奉“摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”的人治模式。这些思维意识必然导致法治方式运用得不够。一个缺乏法治思维的领导干部，很难运用法治方式来处理和解决问题。有些领导干部在处理群体性事件时，习惯性地采用传统思维方式来解决问题，依据老经验、老办法推进相关工作，有的甚至采取暴力方式解决，这样不仅不能解决问题，甚至激化了矛盾，最终问题未得到妥善解决；有的领导干部在发展本地区经济过程中，尤其是在招商引资中，不注重招投标的程序，随意更改程序，有的甚至利用手中的权力为他人谋取个人利益。

(三)执法不严、违法不纠、司法不公现象依然存在

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰。”[11](P28)在法治实践中，执法不严、违法不究与司法不公等现象依然不同程度地存在。执法不严主要表现在：有的领导干部在执法过程中，随意性较大，出现了多头执法、选择性执法、钓鱼执法等现象；有的领导干部在执法时马马虎虎，认为“水至清则无鱼，人至察则无徒”，经常出现大事化小、小事化了的现象。违法不究主要表现在：一些领导干部存在“护犊子”、部门保护主义思想，对本部门的一些违法乱纪行为采取的不是严格追究的态度，而是隐瞒、纵容甚至包庇。尤其是在问责过程中，有的领导干部无法主动承担起问责的主体责任，制约了问责功能的有效发挥。此外，司法是保障社会公正的最后一道防线。实践中的司法不公，不仅损害了法律的公正性、平等性与权威性，而且削弱了人们的公正理念与法治精神，不利于法治信仰的培育。然而，在实践中，我们依然可以看见一些司法不公现象，如在司法实践过程中，注重打招呼、找关系，权大于法、情重于法，有时甚至出现同案不同判、冤假错案；存在“人情案”“提钱(前)出狱”等司法腐败案件。以上这些现象与问题的存在，严重影响了我国法治建设水平的提升，影响了全面推进依法治国的步伐。

三、培育领导干部法治信仰的途径

只有从内心深处真诚信仰法治，才会自觉运用法治。全面依法治国战略的实施，需要提升领导干部法治信仰水平，积极创新培育路径，促使领导干部对法治树立起真挚而坚实的信仰。只有这样，广大领导干部才能将法治牢记于心、践之于行，带头依法办事、遵守法律，增强法治观念，提高法治素养，始终对宪法法律怀有敬畏之心，做尊法学法用法守法的模范，以实际行动带动社会大众学法、尊法、守法与信法，为全面依法治国方略和中华民族伟大复兴中国梦的实现发挥关键性推动作用。当前，提升领导干部法治信仰水平，发挥其在法治建设与全社会信仰法治培育中的“头鹰效应”，引领全体社会成员信仰法治、尊崇法治，让法治成为全体国民的共同信仰，需要从以下几个方面着手。

(一)加强领导干部法治教育，丰富法律知识储备，夯实法治信仰的基础

对领导干部而言，法律知识是其知识体系中至关重要的构成内容，也是培育法治信仰的基础。习近平总书记强调：“我们的党政领导干部都应该成为复合型干部，不管在什么岗位工作都要具备基本的知识体系，法律就是其中的基本组成部分。”[12]掌握充足的法律基础知识是提升领导干部法治信仰水平的前提。没有结构合理、内容充实的法律知识与必要的法治实践，领导干部就不可能建立起对法治的认同，更谈不上对法治的信仰。法治信仰的培育，需要以充足的法律知识储备为基础。法治教育是领导干部获取法律基础知识、培养法治情感、弘扬法治精神、培育法治信仰的重要途径。

首先，转变学习模式，形成系统的、立体的、全方位的现代法治学习教育体系。这就需要改变过去枯燥的、填鸭式的学习模式，采用体验式、互动式的学习模式。同时，充分发挥网络优势，利用大数据技术，对巨量的法律条文、具体案例等进行分析、整合，借助手机、微博、微信等新媒体，向领导干部传授丰富的法律基础知识和法治实践案例，使领导干部能够在学习中领会和认可法治精神与法治价值。其次，推动领导干部法律教育专业化。在对领导干部进行法治教育的过程中，不仅要对其进行法律基础知识教育，更要对其进行法律专业知识教育，使其获得的法律知识具有更强的实用性、针对性，以便其更好地将法律知识运用到工作实践中。再次，在各级党委(党组)中心组的学习内容中，要注重宪法法律、党规党纪的学习，将其列为领导干部日常学习的必修课，积极营造良好的法律学习环境。最后，加强法治实践，以实践促学习。“信仰法律并不是一个只要下决心信仰就能信仰的事件，而是一个过程，或者说是在一系列社会活动、经验、感受之中而达到的皈依；是在为了追求自我利益而遵循或诉诸法律的过程中自觉不自觉地被卷进去的。”[13](P132)法治信仰具有一定的实践性，领导干部只有亲身参与到法治实践中，感受到法治自身的价值与力量，才能自觉地尊重和遵从法治，才能真正确立起法治信仰。因此，可以通过引导领导干部参与法律援助、参观监狱、参与模拟法庭，通过邀请法律专业人士以典型案例对相关法律进行讲解等，增强领导干部的法治教育实践体验，从而达到理论与实践的融合。

(二)根治人治思维，树立法治思维，为法治信仰奠定观念基础

领导干部是否信仰法治，重要的标准是其能否运用法治思维思考问题。领导干部法治信仰的培育，需要解决好思想观念问题，使其能够从内心尊崇法治，在谋划和推进工作过程中运用法治思维，从而以法治来凝聚共识、规范行为、化解矛盾与保障和谐。培育法治信仰，必须摒弃人治思维，树立法治思维。只有领导干部具备法治思维，才能真正带领全体社会大众信仰法治，推进全面依法治国方略的实施，实现法治中国的战略目标。

党的十八大强调，党员领导干部要发自内心地信仰法治，自觉形成法治思维，改变过去的领导思维、管理思维和行政思维，主动自觉运用法治方式来化解社会矛盾，维护社会稳定与繁荣。我国社会正处于转型期，培育领导干部的法治信仰，需要摒弃传统的“人情思维”与“人治思维”，用法治思维与方式，而不是以权力命令和首长意志的思维方式来治理国家和社会。人治思维的典型表现是：遇事不是依照相关法律法规制度的具体规定，而是看上级领导的意见是什么；升迁不是依据相关的规章制度、走特定的程序，而是找关系、找门路。“法治思维是以一种本质上区别于‘人治思维’‘权力思维’的方式提出的，具有强烈的现实针对性。”[14]领导干部必须消除“权大于法”的人治思维，形成法治思维，想问题用法治思维，做决策、办事情用法治方式，而不是仅凭个人的主观意愿和经验想事办事。

(三)将制度建设摆在突出位置，为培育法治信仰构筑制度保障

培育领导干部法治信仰，需要将制度建设摆在突出的位置，用制度建设来保障法治信仰的培育。只有建立健全相关制度并切实执行制度，才能逐步树立起宪法法律的权威，促使领导干部自觉带头崇法守法，捍卫法治尊严，真正树立起坚定的法治信仰。

其一，坚持依法选人用人，完善绩效考评制度。习近平总书记指出：“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据。”[3]一方面，要建立健全法律知识考试制度。在领导干部任职前，要对其进行相关法律知识考试，促使领导干部自觉学习法律基础知识。另一方面，要不断完善领导干部法治建设成效考核制度，不断加大法治建设成效在干部日常与年终考核中的比重，以此来倒逼领导干部重视法治建设与自身法治素养的提升。

其二，完善领导干部权力监督制约机制。用权不能任性，执法不能随意。党的十九大报告提出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”[15]通过建立健全领导干部履行职责的权力清单、责任清单以及义务清单制度，明确界定其权力与责任的边界以及义务要求，对领导干部行使权力进行科学有效的法治监督，使其养成用法的思维习惯，强化职权法定、依法履职的法治意识，将法治融入到工作生活中，对法治产生敬畏之情。各级党委、人大、纪委、监察委以及其他监督机构，要切实保证监督的力度和效度，通过建立健全重大决策终身责任制以及责任倒查机制，利用述职制度倒逼领导干部依法履职，树立坚定的法治信仰。同时，要拓宽民众监督渠道，采取多种形式与方法，有效发挥人民群众对领导干部各种违法违规行为的监督作用。

其三，健全完善司法制度。培育领导干部法治信仰，必须健全、完善相关的司法制度，规范司法行为，加强对司法行为的监督，提高司法公信力，构建开放、透明的阳光司法体制机制。要确保司法权依法独立行使，提高司法公信力；要使司法职权配置不断优化；要推进严格司法，强化对司法的监督。最终实现司法公正，防止和根除司法不公与司法腐败现象。

其四，建立健全法律顾问制度。通过全面深化行政复议体制改革，建立健全政府法律顾问制度。在政府决策过程中，要发挥法律顾问的参谋作用，使其能够对政府决策进行合法性审查，从而促使领导干部养成决策前学习法律、决策中遵守法律的思维与习惯，助推政府部门依法行政，使依法办事成为常态，为社会各领域信仰法治作出表率。

(四)发挥法治仪式作用，树立宪法权威

生活需要仪式感，法治实践与法治信仰培育也需要仪式感。仪式是信仰的载体与外壳，具有赋意、秩序、凝聚与教育等功能。通过庄重的仪式，能够很好地对领导干部的内心进行洗礼，强化其对法治的内心感受和情感体验，进而将法治转化为他们的精神内容，最终转变成他们的精神追求。

党的十八届四中全会决议指出：“将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”[3]宪法日和宪法宣誓是法治实践的重要形式，也是培育领导干部法治信仰的重要仪式。一方面，要大力开展宪法日活动，健全完善宪法宣誓制度，彰显法治仪式作用，使领导干部深刻体会到法治价值的所在，唤起领导干部对法治的热情，通过仪式来培育领导干部的法治信仰。另一方面，要继续健全宪法宣誓制度的实施程序及其监督机制，有效发挥仪式的功能作用。宪法是国家的根本大法，是现代法治国家的重要特征。宪法宣誓制度的有效实施，可以使领导干部增进对宪法的认同与信任，牢固树立宪法的权威性，引导领导干部自觉遵守宪法和法律，最终对法治产生真挚而坚实的信仰。

(五)灵活运用大数据技术，为培育领导干部法治信仰提供技术支撑

大数据时代的到来正在改变着人们的思维与行为模式。“数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。”[16]同样，在法律领域，大数据也有巨大的发展与应用前景。在培育领导干部法治信仰中，大数据技术的应用，可以从立法、执法、司法三个方面为其提供技术上的支持。

首先，利用大数据提升立法精准化与科学化水平。立法过程也是一个决策过程，其中，信息是科学决策、精准决策的基础。法律大数据可以为立法者在立法过程中提供完备的、可靠的信息，有效避免信息不真、信息不足、信息不对称等情形，提升立法者的数据信息收集、整合、分析与应用能力，为立法提供充足而有效的信息支撑，实现精准立法、科学立法与有效立法。其次，利用大数据促进有效执法，坚决杜绝随意执法、选择性执法等执法不严的现象。在行政执法领域，利用大数据技术实时监督执法人员的执法行为，将执法过程与程序进行公开，提升执法过程的透明度，减少执法的随意性，提升执法的有效性。第三，利用大数据促进司法审判平等，维护司法公正。罗尔斯曾经说过：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[17](P3)作为维护社会正义最后一道防线的司法，如果不能够有效发挥其效能，就会削弱宪法和法律的权威性，使得人们的公平理念、法治意识、法治思维以及法治精神发生扭曲甚至消解，极大影响法治信仰培育的进程。培根认为：“一次不公正的判断(司法)比多次不平等的举动为祸尤烈。因为这些不平等的举动不过弄脏了水流，而不公平的判断把水源腐败了。”[18](P193)可见，公正司法在树立法治权威与培育法治信仰上具有重要的意义。在司法审判中，往往存在着“同案不同判”的现象，严重损害了司法的公正性。利用大数据技术，建立全国司法审判案件数据库。通过该数据库，司法审判人员可以查询到全国各地对同类案件的判决结果，这样有利于审判人员做出客观公正的判决，有利于杜绝“同案不同判”等司法不公现象的发生，促进司法平等，维护司法公正，增强法律的权威性，促进法治信仰的培育。

四、结语

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”法治建设是一项系统工程，关系到国家长治久安与国计民生。领导干部是党和国家事业的中坚力量，是全面推进依法治国的重要组织者与实践者，在推进依法治国过程中肩负着重要责任。领导干部带头信仰法治，不断提升自身的法治素养，不仅是全面推进依法治国的客观需要，也是加强党的执政能力建设、提升依法执政与依法行政水平的重要内容。当前，中国特色社会主义已经进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。站在新的历史起点上，领导干部应善于运用法治思维和法治方式治理各种事务，做学法尊法守法用法的模范，从而带动全体社会大众对法治产生真挚的感情与普遍的信仰，营造良好的法治社会氛围，为建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国奠定坚实的基础。