回顾与前瞻：儿童福利研究述评

周爱民 王 亚

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

我国儿童福利大致经历新中国成立时期的救济福利、计划经济时期的单位福利、改革开放以来的社会化福利三个阶段。安东尼·吉登斯认为社会理论本质上是对社会的批判，是一种对社会现象的客观反映（郎友兴，2000）[1]。因此，尽管在不同时期，儿童福利理论有着不同的本质内涵，但总的来说，儿童福利理论和政策的发展变化决定着儿童福利发展的总体趋势，儿童福利服务是衡量儿童福利发展水平高低的重要指标，对儿童热点问题的探究有利于发现儿童福利仍需完善之处。儿童福利理论、儿童福利政策、儿童福利服务、儿童热点问题这四个方面相互作用、相互影响，共同推动儿童福利事业的发展。

基于此，本文根据我国儿童福利理论、儿童福利政策、儿童福利服务以及近年来儿童福利研究的热点问题这四个方面的研究趋势变化，对我国儿童福利发展脉络进行梳理，总结分析新时代我国儿童福利取得的成就和存在的问题，探究其未来发展趋势，以期更好的促进我国儿童福利的发展。

一、儿童福利理论

我国学者们从不同学科与不同理论角度，对儿童社会福利问题进行分析研究。其中很重要的一个方面就是对儿童福利供给主体的探讨，并形成一系列相关理论，为理解儿童问题和发展儿童福利理论奠定了坚实的知识基础和理论基础。

（一）国家责任理论

纵向来看，1949 年新中国成立至20 世纪90 年代初计划经济解体，我国统一安排孤残儿童的社会救助，该时期是我国儿童关系议题的初级发展阶段；1991 年至2001 年，我国颁布多部与儿童相关的法律法规，儿童问题首次成为公共政策议题，该时期是国家儿童关系议题的发展阶段；2010 年，《中国儿童发展纲要（2011－2020）》首次增加“儿童福利”章节，拉开了中国儿童福利时代的序幕，该时期是国家与儿童关系议题的成熟阶段，我国儿童福利制度正式形成。国家责任理论不仅是我国儿童福利研究的重要理论基础，也是西方国家儿童福利研究的重要理论支撑。有的西方学者把国家责任称为国家亲权，指国家居于无法律能力者（如未成年人）的君主和监护人的地位，当儿童受到虐待或家庭无法给予儿童必要的保护时，国家应进行干预保护（Bebbington & Miles,1989）[2]。

当前我国儿童福利理论与儿童福利供给主体虽然逐渐呈多元化发展趋势，但不可否认的是国家在儿童福利演变过程中始终扮演着奠基者的角色，国家责任理论也可以看作是我国儿童福利理论最为核心和基础的理论学说。当前我国关于国家责任理论的研究，主要集中在以下方面：一是该理论的内涵研究。有的学者认为国家责任理论的基本假设是儿童是心智发育不全的人，国家作为儿童的 “最高监护人”，要积极承担国家在儿童福利中的尊重义务、保护义务和实现义务，使其免受侵害（吴鹏飞，2015）[3]。二是新时代该理论的重点内容研究。党的十九大报告做出“中国特色社会主义进入新时代”的重要政治判断。根据时代的变化，学者们对新时代以国家责任理论为基点的儿童福利进行了大量研究，主要表现在更新儿童福利理念、建设多层次儿童福利制度、扩展国家承担责任方式、构建更加完善儿童法律机制等方面（黄晓燕等，2019）[4]。三是关于该理论的演变路径研究。有学者提出以国家责任为基点的儿童福利经历了由国家和集体负责，到国家有限负责和家庭化，再到国家主导的儿童福利社会化的路径演变（宣朝庆等，2019）[5]。由于我国儿童福利存在供给不足，缺乏提前预防、积极回应和事后及时安排等问题解决机制，亟需儿童福利国家责任的重新回归，这不仅强调国家以救助为主的兜底责任，更强调以补偿、预防、保障为主的发展性责任。

（二）家庭责任理论

西方学者认为监护人在儿童保护、儿童生活的稳定性以及儿童福祉等方面发挥了不可替代的作用（Khushmand Rajendran 等，2015）[6]。福克斯·哈丁（Fox Harding,1996）认为父母是儿童照顾的主要承担者，虽然需要国家的支持，但国家绝不可轻易剥夺父母的监护权。目前我国学者关于家庭责任理论的研究主要集中于以下几个方面：一是关于该理论的内涵研究。学者们认为家庭是承担儿童抚育的重要场所，家庭及家庭成员应积极满足儿童衣食住行、教育、健康和娱乐等福利需求（边玉芳等，2006）[7]。二是关于以家庭为主的儿童保护体系研究。有的学者认为受家庭规模小型化、家庭资源差距化、家庭关系淡漠化和家庭教育功能弱化的影响，导致现代家庭对儿童保护功能大大减弱。所以，我国应积极发展以现代家庭为中心的儿童保护政策，构建以家庭为中心的儿童保护体系，让家庭支持“复位”（赵芳等,2018；徐丽敏等，2019）[8][9]。三是以家庭责任理论为主的儿童福利国际研究。学者们通过横向对比的研究方法对英美等发达国家的儿童福利进行深入研究，并在此基础上提出我国儿童福利本土化的研究方向（满小欧等，2015；方舒等，2019）[10][11]。总之，学者们从不同的视角对以家庭责任理论为主的儿童福利进行了研究，认为家庭是儿童福利供给的责任主体，应进一步扩展儿童家庭福利领域的研究与实践。

（三）儿童权利理论

18 世纪法国启蒙思想家卢梭从人权的角度提出儿童教育和儿童保护的重要性，为现代儿童权利理论的产生奠定了基础。此后其他各国学者在不同学科领域内不断完善并发展该理论。目前国际上普遍认为儿童权利与儿童福利的发展息息相关，可以通过经济福利、教育、健康、家庭和社区这五个指标综合衡量一个国家的儿童福利和儿童权利的发展水平（The Annie E.Casey Foundation，2019）[12]。关于我国儿童权利理论的研究，学者们围绕以下方面进行了探讨：一是关于儿童权利理论的内涵研究。有的学者提出我国儿童权利理论的理论基点是，儿童同其他公民一样是独立、自主、平等的生命主体，享有各项基本权利（刘晓玲，2016）[13]。二是关于该理论的演变路径研究。有的学者认为儿童权利理论是人类文明发展到一定阶段产物，并将我国儿童权利理论的发展划分为儿童的附属化理论阶段、儿童权利的发现阶段和儿童权利主体资格确立阶段（段立章，2014）[14]。以该理念为指导，我国构建了完整的中国儿童权利保护法律框架和政策框架。从以上众多学者的研究中可以看出，儿童权利是多维度、立体的概念。从道德意义来看，儿童权利是一种理念；从社会结构来看，儿童权利是一项制度；从社会文明来看，儿童权利又是历史文化发展到一定阶段的现象。

二、儿童福利政策

儿童福利理论实质上是人们对于儿童生活状况的理解，对儿童问题的基本共识，对这种价值引导和社会态度决定了儿童福利政策的演变趋势。关于我国儿童福利政策的研究，学者们围绕以下方面进行了探讨：

一是关于儿童福利政策的内涵研究。有的学者提出儿童福利政策是一套为儿童谋求幸福的方针或准则，其内涵包括儿童福利需求的满足、儿童权利的保障以及儿童保护工作等内容（杜宝贵等，2016）[15]。二是关于儿童福利政策的问题研究。有的学者认为当前儿童福利政策体系在涉及覆盖范围、福利概念、执行能力、福利政策的针对性上产生了种种问题，严重制约着儿童福利体系的纵向延伸（贾志科等，2019）[16]。三是关于儿童福利政策演变路径研究。首先，要积极调整儿童福利在政策方针中的定位。在制定儿童福利政策前应强化向儿童投资这一理念，使得儿童从福利的边缘入口向社会政策的中心靠拢（万国威等，2019）[17]。其次，积极推动儿童福利立法。儿童福利政策的转向为儿童福利立法提供了动力，国家应将政治目标转化为法律规范，通过政策法律化的方式解决儿童日益增长的福利需求和儿童立法滞后的矛盾（吴鹏飞，2018）[18]。再次，要利用好大数据平台优势。以家庭为基本单位，建构以数据采集、数据处理、监测管理、可视化平台于一体的儿童大数据平台，实现儿童福利需求的精准识别（周镇忠等，2019）[19]。最后，要把握好儿童福利政策变迁的规律，明确推动儿童福利政策变迁的内在推动力（童小军，2018）[20]。

通过以上研究可以看出新中国成立70 周年来，我国的儿童福利政策变化趋势呈现以下特点：凸显儿童福利和儿童权利保护的价值理念；从补救型福利政策向预防性福利政策转变；填补儿童保护政策漏洞并聚焦监护和安全问题；丰富和制度化儿童福利政策内容；提升儿童保护政策层级（乔东平等，2019）[21]。

三、儿童福利服务

1929 年到1936 年是世界经济萧条和恢复时期，这个时期也是儿童福利服务的重要转型期，儿童福利服务更加注重组织化规划、儿童福利私营服务和公共服务的资源整合。国际儿童福利服务的新时代为我国儿童福利服务的发展带来了新契机。新中国成立以来，我国始终坚持“儿童优先、共享发展”的儿童福利服务理念，儿童福利服务内容不断丰富，儿童福利保障服务能力不断提升，儿童福利服务对象不断扩大。但取得成就的同时我国儿童福利服务仍存在很多问题。学者们就目前我国儿童福利服务存在的问题提出以下观点：

一是我国儿童照顾服务体系在服务范围、服务对象、服务理念、服务资金等领域中缺乏必然联系，亟需重新建构新时代儿童照顾服务体系（岳经纶等，2018）[22]；二是以儿童津贴制度、亲职假以及托育服务为轴心的0—3 岁的儿童福利服务体系建设的不完善，使得0—3 岁儿童身心健康成长面临极大风险（吴航等，2019）[23]；三是家庭、社会和政府在福利服务提供过程中的角色定位和福利责任分担模式不明确，难以构建全方位的福利服务支持系统（高丽茹等，2019）[24]；四是我国专业化、高素质儿童福利服务人员匮乏，儿童福利机构能力提升力度和能力提升主动性有待加强（刘兰华等，2017）[25]。

针对我国儿童福利服务建设过程中出现的一系列问题，学者们提出相关改善路径。有的学者提出儿童福利服务建设应与脱贫攻坚等社会政策相结合，通过积极地反贫困政策阻断家庭贫困的代际传递，提升儿童福利服务的家庭供给能力（邓锁，2019）[26]；有的学者提出要进一步提升我国儿童福利服务的教育、保护和照顾等基础性功能，重点关注我国的托育政策和服务（苗春凤等，2019）[27]；还有的学者提出要创新儿童福利服务政策模式，基于儿童福利服务“最后一公里”政策模式，努力提升儿童福利机构与服务社会化、专业化水平，创新政府购买与社会捐赠以激发社会组织活力，最终形成全方位的儿童福利服务社会支持系统（北京师范大学中国公益研究院，2017）[28]。总之，众多学者不约而同的认为，儿童福利服务要跟随时代发展趋势，明确新时代儿童福利服务发展方向和路径，不断地对儿童福利服务体系进行部分重构和完善。

四、我国儿童福利未来展望

（一）儿童福利研究新热点——事实孤儿

近年来有关事实孤儿的悲剧接连发生，据不完全统计，2019 年我国事实无人抚养儿童约50 万左右[29]。国外有的学者把这类儿童群体归属为孤儿，称为边缘化儿童（marginalized children）（Miroslava Chávez-García，2019）[30]。通过对国内相关文献梳理，我国关于事实孤儿的研究主要集中在以下方面：

一是关于事实孤儿的概念界定。有的学者提出事实孤儿概念是参照孤儿概念而来，具体指失去父母、查找不到亲生父母或者因其他原因失去法定监护人的日常照料，并且未被依法收养的儿童。受政策认定、传统文化、社会变迁和家庭结构等因素影响，学术界目前关于事实孤儿概念没有统一的界定标准，这也是学术界目前亟待研究的问题（陈静，2019）[31]。二是事实孤儿的现状研究。学者们围绕事实孤儿的家庭经济、日常照料、心理发展和社会支持等方面，对事实孤儿的生存现状进行研究，认为事实孤儿面临严峻的生存发展困境（王梦怡，2018）[32]。三是事实孤儿的福利研究。有的学者认为由于缺乏统一的事实孤儿社会救助政策方针，导致这类儿童在法律权益保护、日常生活照料、政策身份认定等方面面临福利困境（王梦怡，2018）[33]。基于当前事实孤儿面临的福利困境，有学者提出要进一步扩大儿童福利保障范围，从社会支持视角构建事实孤儿的福利政策框架和福利保障机制（刘继同，2016）[34]。

（二）我国儿童福利未来展望

事实孤儿的福利研究是中国特色普惠儿童福利建设的关键环节。我国党和政府历来高度重视包括事实孤儿在内的儿童福利事业，各政府部门立足实际，通过设立权威机构、出台法规政策、建立工作机制，逐步完善儿童福利体系。2019 年，民政部设立儿童福利司，统筹设计儿童福利制度；同年6 月，颁布《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，标志着我国从制度顶层设计方面真正将事实孤儿纳入儿童福利体系之中，使得事实孤儿困有所助、弃有所养。我国对于事实孤儿的福利保障体现出新时代我国儿童福利理体系不断完善、儿童福利保障机制不断增强以及儿童福利服务不断提升的发展趋势，我国的儿童福利建设迎来大发展、大跨越的关键时期。纵观新中国成立70 周年以来我国儿童福利发展，我国儿童福利未来发展具有以下趋势：国家主导，完善儿童福利顶层设计；家庭支持，增强家庭福利供给能力；社会参与，不断扩展儿童福利服务领域。